Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 maja 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 343/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi I. B. (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) z 3 stycznia 2025 r. nr DL.WIIPO.4100.15055.2023/MS w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy – oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Cudzoziemiec, obywatel Ukrainy, wnioskiem z 10 czerwca 2021 r. (data wpływu do organu) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy.
Wojewoda Zachodniopomorski (dalej: Wojewoda, organ pierwszej instancji) decyzją z 22 września 2023 r. nr SO-3.6151.7847.2021.ISt odmówił udzielenia wnioskowanego zezwolenia.
Szef Urzędu, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia Wojewody, że w sprawie zachodzą okoliczności do odmowy udzielenia cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia z uwagi na względy ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 100 ust. 1 pkt 4 i art. 104 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - Dz. U. z 2021 r. poz. 2354; dalej: u.o.c.) w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91). Szef Urzędu oparł swoje rozstrzygnięcie o następujący stan faktyczny: a) wyrokiem nakazowym z 14 grudnia 2021 r. sygn. akt [...], Sąd Rejonowy Szczecin - Prawobrzeże i Zachód w Szczecinie uznał cudzoziemca za winnego popełnienia zarzucanych mu czynów wypełniających dyspozycję art. 86 § 2 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tj. spowodowanie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym na drodze publicznej, znajdując się w stanie nietrzeźwości) oraz art. 94 § 1 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tj. prowadzenie pojazdu mechanicznego, nie mając do tego uprawnienia), i za to wymierzył mu karę grzywny w wysokości 1000 złotych.
Wyrok uprawomocnił się 12 lutego 2022 r.; b) wyrokiem z 20 września 2022 r. sygn. akt [...], Sąd Rejonowy Szczecin - Prawobrzeże i Zachód w Szczecinie uznał cudzoziemca za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu wypełniającego dyspozycję art. 178a § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tj. prowadzenie pojazdu mechanicznego w ruchu lądowym w stanie nietrzeźwości) i za to wymierzył mu karę grzywny w wysokości 150 stawek dziennych, przy czym wysokość stawki dziennej grzywny określona została na kwotę 20 złotych. Ponadto, ww. wyrokiem orzeczono wobec cudzoziemca środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat, a także orzekł wobec cudzoziemca świadczenie pieniężne w wysokości 5000 złotych na rzecz Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej. Wyrok uprawomocnił się 28 września 2022 r.; c) wyrokiem z 16 maja 2024 r. sygn. akt [...], Sąd Rejonowy Szczecin - Prawobrzeże i Zachód w Szczecinie uznał cudzoziemca za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu wypełniającego dyspozycję art. 178a § 4 Kodeksu karnego (tj. prowadzenie pojazdu mechanicznego w ruchu lądowym w stanie nietrzeźwości, będąc wcześniej prawomocnie skazanym za prowadzenie pojazdu mechanicznego w ruchu lądowym w stanie nietrzeźwości oraz w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych orzeczonego w związku ze skazaniem za przestępstwo) i za to wymierzył mu karę jednego roku pozbawienia wolności.
Ponadto, ww. wyrokiem orzeczono wobec cudzoziemca środek karny w postaci dożywotniego zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, a także orzekł wobec cudzoziemca świadczenie pieniężne w wysokości 10000 złotych na rzecz Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej. Wyrok uprawomocnił się 14 sierpnia 2024 r.. W ocenie Szefa Urzędu, cudzoziemiec regularnie narusza polski porządek prawny poprzez popełnienie przestępstw komunikacyjnych wymierzonych w bezpieczeństwo publiczne oraz złamanie orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądu, środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym.
Biorąc pod uwagę, że cudzoziemiec został na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (RP) ukarany za popełnienie dwóch wykroczeń, a także dwukrotnie został skazany za popełnienie czynów zabronionych, będących przestępstwami, jego działaniom organ odmówił incydentalności.
WSA w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Sąd wojewódzki wskazał, że ochrona porządku publicznego jest nierozerwalnie związana z ochroną porządku prawnego (przestrzegania przepisów prawa) i choć jest ona pojęciem szerszym niż ochrona porządku prawnego, to każde naruszenie porządku prawnego (przepisów prawa) stanowi jednocześnie naruszenie porządku publicznego, będącego w swej istocie wolnym od zakłóceń biegiem życia zbiorowego, uporządkowanym przepisami prawnymi. Zatem, każdy czyn przestępczy będący jednocześnie naruszeniem prawa, godzi w porządek publiczny.
Zdaniem sądu pierwszej instancji, zasadnie organ uznał, że naruszenia dokonane przez cudzoziemca na gruncie przepisów prawa karnego (spowodował zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na drodze publicznej, jak i prowadził pojazd w stanie nietrzeźwości) - stanowią "zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego". Dalej, że pod pojęciem tym należy rozumieć taką postawę cudzoziemca i jego sposób zachowania, które kolidują z obowiązującym na terytorium RP porządkiem prawnym. Przy tym zaznaczono, że w kontekście art. 100 ust. 1 pkt 4 u.o.c., brak jest podstaw do analizowania wagi popełnionych przez cudzoziemca czynów karalnych, gdyż zagrożeniem dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego mogą być wszelkie postawy cudzoziemca i jego sposoby zachowania, które kolidują z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Zebrany i niekwestionowany materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Podano, że organy wykazały, że postawa i sposób zachowania skarżącego kolidują z obowiązującym na terytorium RP porządkiem prawnym. Dalej, że skarżący w sposób świadomy nie respektował polskiego prawa. Wyjaśniono, że bez znaczenia w kontekście wystąpienia przesłanki z art. 100 ust. 1 pkt 4 u.o.c. jest okres pobytu w Polsce czy prowadzenie życia osobistego na terenie Polski, czy fakt wykonania orzeczonych kar, bowiem kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miała w szczególności częstotliwość i powtarzalność naruszeń prawa oraz niezmienność postawy cudzoziemca świadczącej o całkowicie lekceważącym stosunku do porządku prawnego obowiązującego w państwie, w którym dotychczas przybywał i według deklaracji zamierzał się osiedlić.
Podano, że skarżący nie wyciągnął wniosków z pierwszego wykroczenia i dalej naruszał porządek prawny. Tym samym, istniały uzasadnione podstawy do uznania, że względy ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego przemawiają za odmową udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył cudzoziemiec, zaskarżając go w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że przeprowadzone postępowanie o dozór elektroniczny nie jest zagadnieniem wstępnym rozstrzyganym przez inny organ lub sąd, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi i nieuchyleniem zaskarżonej decyzji, podczas gdy sąd winien był zauważyć, że postępowanie prowadzone przez organ administracyjny powinno najpierw ulec zawieszeniu w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a dalej uwzględniać zagadnienie wstępne rozstrzygnięte przez sąd karny i uchylić zaskarżoną decyzję w całości z tego powodu;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, a to z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego polegające na braku wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, podczas gdy właściwe rozważenie okoliczności faktycznych sprawy powinno doprowadzić do uwzględnienia przez organ drugiej instancji słusznego interesu strony;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 4 u.o.c. poprzez oddalenie skargi, mimo że zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, a to z uwagi na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że w stosunku do skarżącego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego wymagają wydania zaskarżonej decyzji odmownej.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie NSA przyjmuje się, że istotnym elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle – brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96; ONSA 1997/1.11 oraz wyroki NSA: z 15 października 2015 r., sygn. akt I OSK 321/14; z 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1345/13 i z 15 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 883/11, CBOSA).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że prowadzone przed sądem penitencjarnym postępowanie dotyczące wykonywania kary w systemie dozoru elektronicznego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie wpływa na istnienie ani zakres prawomocnego skazania, nie eliminuje również skutków wyroku karnego stanowiącego element stanu faktycznego ocenianego przez organy administracji. Niezależnie bowiem od wyniku postępowania w przedmiocie dozoru elektronicznego bezspornym pozostawał fakt prawomocnego skazania skarżącego za przestępstwo określone w art. 178a § 4 k.k., jak również wcześniejszych naruszeń prawa. Dla zastosowania art. 100 ust. 1 pkt 4 u.o.c. istotne pozostawały prawomocne wyroki skazujące oraz postawa skarżącego wobec obowiązującego porządku prawnego, a nie sposób wykonywania orzeczonej kary. Organ dysponował zatem kompletnym materiałem pozwalającym na ocenę przesłanki określonej w art. 100 ust. 1 pkt 4 u.o.c, a tym samym nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był kompletny i odpowiadał przedmiotowi postępowania. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że organy nie naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy kierując się zasadą praworządności i wyjaśniając relewantny stan faktyczny sprawy zastosowały adekwatne przepisy materialne i orzekły o odmowie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy. Organy ustaliły zarówno okoliczności dotyczące pobytu skarżącego w Polsce, jednakże zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia miały prawomocne orzeczenia sądów powszechnych wykazujące wielokrotne naruszanie przez skarżącego porządku prawnego. Skarga kasacyjna nie wskazuje, jakie jeszcze istotne okoliczności faktyczne miałyby zostać pominięte ani jaki wpływ mogłyby one wywrzeć na wynik sprawy.
Za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 4 u.o.c. Wskazać trzeba, że zawarte w tym przepisie pojęcia, w tym zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, mają charakter typowych zwrotów niedookreślonych związanych z potrzebą ochrony interesu publicznego. Konieczność ochrony interesu publicznego, w tym w kontekście ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego, wynika również z wielu postanowień Konstytucji RP (zob. np. art. 1, art. 5, art. 31 ust. 3). Jednocześnie ustawodawca nie zdefiniował mającego istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie pojęcia "ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego", co oznacza, że każdorazowo zaistnienie takich okoliczności będzie musiało podlegać ocenie organu. Zwroty te pozostawiają organom administracji, a także sądowi administracyjnemu, naturalny luz decyzyjny (por. np. J. Chlebny, Ochrona interesu publicznego a prawo cudzoziemca do pobytu w Polsce, EPS 2007, nr 10, s. 18).
Ogólnie można przyjąć, że pojęcie porządku publicznego jest szersze niż pojęcie porządku prawnego, obejmuje bowiem stan faktyczny wewnątrz państwa, regulowany normami prawnymi i pozaprawnymi, których przestrzeganie umożliwia normalne współżycie jednostek w organizacji państwowej, w określonym miejscu i czasie. W tym kontekście należy przyjąć, że zagrożeniem dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego w rozumieniu art. 100 ust. 1 pkt 4 u.o.c. mogą być m.in. wszelkie postawy cudzoziemca i jego sposoby zachowania, które kolidują z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym (por. wyrok NSA z 15 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 2765/17, wyrok NSA z 5 listopada 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/23, wyrok NSA z 17 listopada 2025 r. sygn. akt II OSK 1341/23, wyrok NSA z 16 grudnia 2025 r. sygn. akt II OSK 970/25, CBOSA).
Przypomnieć należy, że z ustaleń organów wynika, że skarżący dopuścił się kolejno wykroczeń przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, następnie przestępstwa prowadzenia pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości, a ostatecznie ponownie prowadził pojazd w stanie nietrzeźwości pomimo wcześniejszego prawomocnego skazania oraz w okresie obowiązywania sądowego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Ostatni z czynów został zakwalifikowany z art. 178a § 4 k.k., co oznacza, że skarżący świadomie zlekceważył zarówno obowiązujące przepisy prawa, jak i wcześniej orzeczony wobec niego środek karny. Przesłanka określona w art. 100 ust. 1 pkt 4 u.o.c. służy ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jej zastosowanie wymaga dokonania oceny prognostycznej i wymaga uwzględnienia całokształtu zachowania cudzoziemca, w szczególności tego, czy jego dotychczasowa postawa pozwala na przyjęcie, że będzie on respektował porządek prawny państwa pobytu.
W realiach niniejszej sprawy organy obu instancji oraz sąd wojewódzki prawidłowo przyjęły, że zachowanie skarżącego nie miało charakteru incydentalnego, co stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że dalszy pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pozostawałby sprzeczny z wymaganiami ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Okoliczności takie jak długość pobytu w Polsce, wykonywanie pracy czy wykonywanie obowiązków wynikających z prawomocnych wyroków nie mają natomiast decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczności te zostały przez organy dostrzeżone, jednak nie mogły przeważyć nad wagą i powtarzalnością naruszeń prawa, zwłaszcza że każde kolejne naruszenie cechowało się większym stopniem społecznej szkodliwości. Szczególne znaczenie ma ostatni czyn, kwalifikowany z art. 178a § 4 k.k., ponieważ świadczy on nie tylko o ponownym naruszeniu zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ale również o świadomym zlekceważeniu prawomocnego orzeczenia sądu.
Bezspornie skarżący wielokrotnie, uporczywie wręcz, dopuszczał się naruszenia porządku publicznego. Jego zachowanie cechuje wyraźnie lekceważący stosunek do polskich norm i zasad w ruchu drogowym, jak również orzeczonych prawomocnych wyroków. Zachowanie takie nie zasługuje na ochronę, co zostało przez prawodawcę zakwalifikowane jako podstawa do odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Z tych względów zasadnie sąd wojewódzki ocenił, że wystąpiła przesłanka do zastosowania art. 100 ust. 1 pkt 4 u.o.c.
Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
NSA orzekał na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.