Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 2097/24

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 343/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. Sp. z o.o. w W. (dalej jako "skarżący" lub "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2023 r. znak: DOR.7100.210.2023.KAL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z 27 października 2021 r., znak: WOA.7718.23.2023.HC, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WWINB") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Konina (dalej: "PINB", "organ powiatowy") z 13 lutego 2023 r., znak: PINB 5152/1/2021, nakazującej skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części parkingu (wydzielonych miejsc postojowych wraz z dojazdami o powierzchni 2500 m2) użytkowanego jako plac składowy na parking, zlokalizowany w K. na działce oznaczonej nr [...] - obręb [...].

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego WWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stosując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.).

Mając na uwadze specyfikę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, WWINB wskazał, że przedmiotem postępowania zwykłego była samowolna zmiana sposobu użytkowania części parkingu na plac składowy zlokalizowany w K., na działkach nr [...], [...] (obręb [...]).

Podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB 27 maja 2021 r., na terenie parkingu przy ul. [...], na działkach nr [...] i [...] obręb [...] nie stwierdzono nieprawidłowości związanych z użytkowaniem czy stanem technicznym budynku, stwierdzono jednak zmianę sposobu użytkowania części miejsc postojowych od frontu budynku (strona południowa) na część sprzedaży artykułów ogrodowych. Właściciel nie posiadał dokumentów potwierdzających legalność zmiany sposobu użytkowania parkingu na część ekspozycji i sprzedaży. Sporządzona została dokumentacja zdjęciowa.

Pismem z 17 czerwca 2021 r., znak: PINB 5152/1/2021, organ I instancji wystąpił do Urzędu Miejskiego w Koninie o przekazanie informacji czy dla przedmiotowej nieruchomości udzielona została zgoda (udzielone pozwolenie lub dokonane zgłoszenie) na zmianę sposobu użytkowania parkingu przy przedmiotowym budynku. Urząd Miejski w Koninie pismem z 21 czerwca 2021 r., znak: UA.0124.34.2021 poinformował o braku udzielonych zgód i pozwoleń w tym zakresie.

Postanowieniem z 13 października 2021 r., znak: PINB 5152/1/2021, PINB, na podstawie art. 71 a ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.):

1. 1. wstrzymał skarżącemu użytkowanie części parkingu (wydzielonych miejsc postojowych wraz z dojazdami o powierzchni ok 2500 m2) użytkowanego jako plac składowy, zlokalizowany w K. na działce nr [...] obręb [...],
2. 2. nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia wskazanych w tym postanowieniu dokumentów.

Decyzją z 13 lutego 2023 r. organ powiatowy nakazał skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części parkingu (wydzielonych miejsc postojowych wraz z dojazdami o powierzchni 2500 m2) użytkowanego jako plac składowy na parking, zlokalizowany w K. na działce oznaczonej nr [...] - obręb [...].

GINB wskazał, jak zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części definiuje przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Użyty w nim zwrot "w szczególności" świadczy, że literalnie wymienione okoliczności związane ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, nie są jedynymi przypadkami, kiedy można stwierdzić, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Stosownie do art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć wymienione w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego dokumenty.

Zgodnie z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno- budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia.

W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

1. 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego (art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego).

Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i – w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 71 a ust. 2 Prawa budowlanego).

W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust 4 Prawa budowlanego). Nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania ma miejsce, gdy zobowiązany nie przedłożył wymaganych dokumentów lub nie zastosował się do nakazu wstrzymania użytkowania. Art. 71a ust 4 Prawa budowlanego ma charakter restrykcyjny i może być stosowany tylko w przypadku zlekceważenia przez stronę postępowania nakazów zawartych w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Dlatego, sankcja przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania może być nałożona wyłącznie na podmiot, który nie poddał się wymogom postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał, że zagospodarowanie parkingu na plac składowy i ekspozycję artykułów przeznaczonych na sprzedaż, potwierdziła przeprowadzona kontrola. Z projektu zagospodarowania działki nr [...], stanowiącego załącznik decyzji Prezydenta Miasta Konia z 29 maja 2015 r., nr 103, znak: UA.6740.9.2015, nie wynika, aby przewidziano tam jakikolwiek plac składowy, lecz wyłącznie miejsca parkingowe. Dlatego też niedopuszczalne jest pozostawienie nielegalnie istniejącego placu składowego na terenie tejże działki. Wobec powyższego nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania był zgodny z prawem.

Odnosząc się do zarzutów odwołania i argumentacji związanej z niewykonalnością decyzji, GINB uznał je za niezasadne.

Wyjaśnił, pojęcie niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. i wskazał, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie jest niemożliwe ustalenie lokalizacji spornego placu składowego i jego odnalezienie na działce w celu przywrócenia funkcji parkingu zgodnie z przywołanym wcześniej projektem zagospodarowania działki stanowiącym, załącznik do pozwolenia na budowę.

Brak było też podstaw do uznania, aby w sprawie doszło do rażącego naruszenia przywołanych przepisów proceduralnych. Nie ulega wątpliwości fakt istnienia samowolnie utworzonego placu składowego, na prawidłowo określonej działce, a w oparciu o materiał dowodowy wiadomym jest także na jakim obszarze został on zlokalizowany. Wobec tego niezrozumiałe były zarzuty skarżącego wskazujące, że na działce objętej postępowaniem jest więcej nielegalnie użytkowanych placów składowych, wobec czego istnieją wątpliwości, który z nich należy zlikwidować.

Nie doszło zdaniem GINB do rażącego naruszenia prawa, bowiem nałożony obowiązek wynika z niezaprzeczalnego faktu samowolnej zmiany sposobu użytkowania parkingu stwierdzonego podczas przeprowadzonej kontroli oraz niewypełnienia obowiązków wynikających z postanowienia PINB dla miasta Konina z 13 października 2021.

Skarżąca Spółka wniosła skargę za powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd ten oddalił skargę, uznając, że w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie złożonej skargi.

Sąd przedstawił jaka decyzja stanowiła przedmiot skargi i zauważył, że została ona wydana w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Sąd wyjaśnił specyfikę tego postępowania nadzwyczajnego, którego istotą jest ustalenie czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Stwierdzenie nieważności decyzji, musi być więc poprzedzone bezspornym ustaleniem jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Sąd I instancji stwierdził, że kwestionowana decyzja PINB, nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak również wadą trwałej niewykonalności określoną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie, organ powiatowy prowadził z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części parkingu na plac składowy zlokalizowany w K., na działkach nr [...], [...] (obręb [...]). W wyniku przeprowadzonych przez organ czynności ustalono, że bez wymaganej zgody doszło do zmiany sposobu użytkowania parkingu na plac składowy i ekspozycji sprzedaży co skutkowało wydaniem przez organ postanowienia o wstrzymaniu użytkowania części parkingu (wydzielonych miejsc postojowych wraz z dojazdami o powierzchni ok 2500 m2) użytkowanego jako plac składowy, zlokalizowany w K. na działce nr [...] obręb [...] oraz nałożeniem na skarżącego obowiązku doręczenia wskazanych w tym postanowieniu dokumentów.

Następnie kwestionowaną decyzją z dnia 13 lutego 2023 r., PINB nakazał skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części parkingu (wydzielonych miejsc postojowych wraz z dojazdami o powierzchni 2500 m2) użytkowanego jako plac składowy na parking, zlokalizowany w K. na działce oznaczonej nr [...] - obręb [...].

Sąd za bezsporne w niniejszej sprawie uznał, że doszło do zmiany sposobu użytkowania wspomnianej części parkingu. Nie kwestionował tego również skarżący.

Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

Użyty w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zwrot "w szczególności" świadczy, że literalnie wymienione okoliczności związane ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, nie są jedynymi przypadkami kiedy można stwierdzić, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1664/06; wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1494/15, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 6/20, "Ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadzać się powinna do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym działalności powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć zatem należy wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. Chodzi zatem o działalność, która - niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego - prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu.

Sąd stwierdził, że istniejący parking przy sklepie z wyznaczonymi miejscami postojowymi, przekształcono na plac składowy i ekspozycję towarów przeznaczonych na sprzedaż. Niewątpliwie więc uległy zmianie warunki korzystania z obiektu sklepowego poprzez ograniczenie ilości miejsc postojowych.

Dokonana przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania wspomnianej części parkingu, wymagała stosownego zgłoszenia.

W myśl bowiem art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć wymienione w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego dokumenty.

Zgodnie z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno- budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia.

Jak stanowi art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

1. 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego.

Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i – w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 71 a ust. 2 Prawa budowlanego).

W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 a ust 4 Prawa budowlanego). Nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania ma miejsce, gdy zobowiązany nie przedłożył wymaganych dokumentów lub nie zastosował się do nakazu wstrzymania użytkowania. Art. 71 a ust 4 Prawa budowlanego ma charakter restrykcyjny i może być stosowany tylko w przypadku zlekceważenia przez stronę postępowania nakazów zawartych w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Dlatego, sankcja przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania może być nałożona wyłącznie na podmiot, który nie poddał się wymogom postanowienia wydanego na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1395/14).

Sąd za trafne uznał stanowisko organu nadzoru budowlanego, że z projektu zagospodarowania działki, stanowiącej załącznik decyzji Prezydenta Miasta Konina z 29 maja 2015 r., nr 103, znak: UA.6740.9.2015, na działce nr [...], nie wynika, aby przewidziano tam jakikolwiek plac składowy, lecz wyłącznie miejsca parkingowe. Dlatego niedopuszczalne jest pozostawienie nielegalnie istniejącego placu składowego na terenie tejże działki. Brak było zatem podstaw do uznania, aby nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania był niezgodny z prawem.

Sąd jako niezasadne ocenił zarzuty związane z niewykonalnością rozstrzygnięcia PINB, a wynikające zdaniem skarżącego z nieprecyzyjnego określenia w kwestionowanej decyzji, jakiej części działki nr [...] dotyczy ta decyzja.

Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze. Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. może mieć miejsce, gdy zachodząca w jej wykonaniu przeszkoda wynika z aktualnego stanu wiedzy technicznej. Dodatkowym kryterium wynikającym z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. jest, by niewykonalność decyzji miała charakter trwały. Niewykonalność musi istnieć już w dacie wydania decyzji, aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Decyzja niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków.

Zatem o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić jedynie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym (wyrok NSA z 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 28/21).

Niewykonalność powinna mieć charakter obiektywny, a więc niezależny od subiektywnej oceny podmiotu zobowiązanego do jej wykonania. W szczególności nie mają tutaj znaczenia przeszkody o charakterze technicznym, finansowym, organizacyjnym itp., które mogą być usunięte działaniem tego podmiotu (A. Matan [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego pod red. G. Łaszczycy, A. Matana. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, Tom II, Część 5 red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 631). Niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały, to znaczy, że jej adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania nałożonych decyzją obowiązków. Ocena niewykonalności decyzji nie może wynikać tylko ze stanu rzeczy istniejącego w dacie jej wydania, lecz musi uwzględniać faktyczny brak możliwości jej wykonania, również po jej wydaniu.

Ponadto niewykonalność decyzji musi być następstwem przeszkód o charakterze obiektywnie i trwale nieusuwalnym. Przeszkody powodujące niewykonalność decyzji powinny być oczywiste (niewątpliwe). Niewykonalność decyzji w sensie prawnym polega natomiast na tym, że istnieją prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Działanie powodujące szkodę może być zawinione, jak też wynikać z odpowiedzialności za działania innych osób, za skutek działalności z użyciem rzeczy lub sił przyrody (J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 944).

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła oczywista i niewątpliwa przeszkoda powodująca niewykonalność decyzji.

W rejestrach organu administracji architektoniczno-budowlanej, brak jest jakichkolwiek zgłoszeń zmian sposobu użytkowania parkingu, a zatem nie ma podstaw do przyjęcia, że na działce istnieje jakikolwiek legalny plac składowy urządzony na miejscach postojowych. Wiadomo więc, że przedmiotem kwestionowanej decyzji, jest ta część działki, na której znajduje się parking przekształcony w plac składowy, którego powierzchnia i obszar jest znany skarżącemu. Skarżący zatem ma pełną wiedzę, jaki teren doprowadzić do stanu poprzedniego. Nie ma także przeszkód w ustaleniu lokalizacji spornego placu składowego i jego odnalezienia na działce w celu przywrócenia funkcji parkingu zgodnie z przywołanym wcześniej projektem zagospodarowania działki stanowiącym załącznik pozwolenia na budowę.

Ponadto nawet gdyby skarżący posiadał obok przedmiotowego sklepu inny oprócz będącego przedmiotem sprawy plac składowy, to dysponując odpowiednią dokumentacją, nie zostanie zobowiązany do jego usunięcia. Obawy skarżącego w tym zakresie, są zatem nieuzasadnione.

Sąd uznał, że z akt sprawy jasno wynika, że w rozpoznawanej sprawie chodzi o plac składowy zlokalizowany od strony południowej budynku (od frontu).

Wbrew argumentacji zawartej w skardze, również przywołana przybliżona wielkość urządzonego placu składowego (2500 m2), nie jest w ocenie Sądu przeszkodą w wykonaniu decyzji. Podana wielkość miała jedynie charakter pomocniczy i nie zmienia faktu, że lokalizacja obszaru, na którym znajduje się plac składowy, wynika z całokształtu sprawy i jest oczywista zarówno dla organu jak i dla zobowiązanego. Nie było zatem podstaw do uznania rażącego naruszenia prawa, jak i niewykonalności decyzji objętej wnioskiem.

Za nieuzasadnione Sąd uznał również zarzuty dotyczące rażącego naruszenia przepisów proceduralnych. Sąd przywołał treść art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. wskazujące reguły prawidłowego prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego i prawidłowego uzasadnienia decyzji.

Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, czyli przede wszystkim treść protokołu z przeprowadzonej kontroli w zestawieniu z treścią wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji, Sąd stwierdził, że brak było podstaw do uznania, aby w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przywołanych przepisów proceduralnych. W sprawie wątpliwości nie podlega fakt istnienia nielegalnego placu składowego, na prawidłowo określonej działce, a w oparciu o materiał dowodowy, wiadomym jest także na jakim obszarze został on zlokalizowany. Nieuzasadnione są zatem zarzuty skarżącego mogące wskazywać, że na działce objętej postępowaniem jest więcej nielegalnie użytkowanych placów składowych, wobec czego istnieją wątpliwości, który z nich należy zlikwidować.

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. musi mieć charakter ciężki i oczywisty. Jego cechą jest to, że wydane rozstrzygnięcie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 141/16). Oznacza to, że naruszenie przepisu ma oczywisty charakter, widoczny na "pierwszy rzut oka" (zob. wyrok WSA Łodzi z 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 202/20). Drugą cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że obarczona nim decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1834/15). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, nałożony obowiązek wynika z niezaprzeczalnego faktu samowolnej zmiany sposobu użytkowania parkingu stwierdzonego podczas przeprowadzonej kontroli oraz niewypełnienia obowiązków wynikających z postanowienia PINB dla miasta Konina z 13 października 2021.

W ocenie Sądu, kwestionowana decyzja, nie była obarczona żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. 1. art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego Wyroku do istotnych zarzutów i twierdzeń sformułowanych w skardze, w szczególności do twierdzeń skarżącego, że:
2. • rozstrzygnięcie decyzji powinno być sformułowane w sposób jasny, wyraźny, jednoznaczny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, na potwierdzenie czego, skarżący przywołał kilka wyroków sądów administracyjnych, a rozstrzygnięcie decyzji PINB powyższych wymogów nie spełnia, wobec czego WWINB i GINB zobligowani byli do stwierdzenia nieważności decyzji PINB, oraz
3. • wadliwość rozstrzygnięcia decyzji PINB ma wpływ na sytuację prawną i ekonomiczną skarżącego, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w razie należytego rozważenia wskazanych naruszeń i twierdzeń, WSA w Warszawie powinien był dojść do wniosku, że decyzja PINB jest nieprawidłowa, a w konsekwencji uchylić skarżoną decyzję;
4. 2. art. 151 P.p.s.a. - poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. – poprzez jego niezastosowanie i brak uchylenia Skarżonej Decyzji, w sytuacji, gdy:
5. • skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 K.p.a. (zasady prawdy obiektywnej), art. 8 K.p.a. (zasady zaufania obywateli do organów państwa), art. 9 K.p.a. (zasady informowania), art. 11 K.p.a. (zasady przekonywania), art. 107 § 3 K.p.a. — polegającym na braku odniesienia się do istotnych zarzutów i twierdzeń sformułowanych przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji WWINB, braku analizy i oceny treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji PINB, a także niedostrzeżenie możliwego wpływu wydanej, nieprawidłowej decyzji PINB na sytuację prawną i ekonomiczną skarżącego – co powinno być uznane także za nienależyte wyjaśnienie sprawy,
6. • skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., polegającym na tym, że GINB utrzymał w mocy decyzję WWINB zamiast jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy, tj. stwierdzenia nieważności decyzji PINB, w sytuacji, gdy decyzja WWINB została wydana z naruszeniem:
7. • art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.b."), poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji PINB, w sytuacji gdy organ I instancji winien być stwierdzić nieważność Decyzji PINB, albowiem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji PINB jest nieprecyzyjne i niejednoznaczne, a w szczególności nie jest wiadome jakiej części działki ew. nr [...] z obrębu [...] dotyczy Decyzja PINB, a tym samym - jaki dokładnie obowiązek ciąży na Skarżącym,
8. • art. 7 K.p.a. (zasady prawdy obiektywnej), art. 8 K.p.a. (zasady zaufania obywateli do organów państwa), art. 9 K.p.a. (zasady informowania), art. 11 K.p.a. (zasady przekonywania), art. 107 § 3 K.p.a. - polegające na nie odniesieniu się do istotnych zarzutów i twierdzeń sformułowanych przez Skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB, braku analizy i oceny treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji PINB, a także niedostrzeżenie możliwego wpływu wydanej, nieprawidłowej decyzji PINB na sytuację prawną i ekonomiczną skarżącego - co powinno być uznane także za nienależyte wyjaśnienie sprawy.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą, w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miało to czy organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 K.p.a. i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania parkingu wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z powodu braku przesłanek rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) czy niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.) postąpiły zgodnie z prawem.

Nie sposób mówić o rażącym naruszeniu prawa skoro w prawidłowo ustalonych okolicznościach sprawy tj. potwierdzenia dokonania przez Spółkę, czemu sama nie zaprzecza, zmiany sposobu użytkowania parkingu samochodowego na plac składowy i teren ekspozycji i sprzedaży artykułów ogrodniczych, organ nadzoru budowanego najpierw postanowieniem wstrzymuje dotychczasowy sposób użytkowania i zobowiązuje Spółkę do przedłożenia w terminie wyznaczonym stosownych dokumentów, a następnie wobec braku wywiązania się z nakazów orzeka na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Niewątpliwie bowiem wskutek dokonanej zmiany sposobu użytkowania uległy zmianie warunki korzystania z obiektu sklepowego poprzez ograniczenie ilości dostępnych dla klientów miejsc postojowych prowadzoną na terenie parkingu działalnością magazynową i handlową. Projekt zagospodarowania określony w decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu handlowego z 29 maja 2015 r. nr 103 przewidywał na działce nr [...] wyłącznie miejsca postojowe a zatem plac składowy, który powstał był nielegalną zmianą sposobu użytkowania.

Wbrew zarzutom skargi Sąd I instancji słusznie uznał, że o rażącym naruszeniu prawa nie mogło być mowy bowiem nałożony obowiązek odpowiadał wprost dyspozycji przepisu prawa, a więc oczywistość naruszenia prawa nie zachodziła. Zaskarżona decyzja odpowiadała wymogowi zaakceptowania jej jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa, gdyż wydał ją właściwy organ administracji, po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i w wyniku prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego. Niewątpliwie w sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania parkingu na plac składowy a wobec bierności Spółki w przeprowadzeniu legalizacji organ zobligowany był orzec o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania parkingu.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie uznał, że zaskarżona decyzja nie była niewykonalna z uwagi na nieprecyzyjne, jak przedstawiała to Spółka, określenie obowiązku.

W decyzji wskazano bowiem, że nakazuje się przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części parkingu (wydzielonych miejsc postojowych wraz z dojazdami o powierzchni 2500 m2) użytkowanego jako plac składowy na parking, zlokalizowany w K. na działce oznaczonej nr [...] – obręb [...]. Zdaniem NSA, takie wskazanie obowiązku jest wystarczająco precyzyjne i pozwalało na jego wykonanie w sposób niebudzący wątpliwości kto, gdzie i w jaki sposób zobligowany jest do przywrócenia użytkowania terenu na parking.

Nie sposób jest twierdzić, że nie jest technicznie możliwe fizyczne usunięcie z parkingu składowanych tam przedmiotów (np. artykułów ogrodniczych, sprzętów, wiat, hal namiotowych czy innych przedmiotów ustawionych na powierzchni parkingu). Niewykonalność nie ma też trwałego charakteru bowiem wykonanie nakazu jest i było możliwe do wykonania w dniu wydania decyzji i trawa nadal. Obiektywnie rzecz biorąc obowiązek jest możliwy do wykonania i nie stoją temu na przeszkodzie względy techniczne, finansowe i organizacyjne, które mogą zostać usunięte działaniem Spółki. Przekształceniu placu składowego w parking nie stoją na przeszkodzie przepisy prawa, gdyż nie istnieją takie przepisy, które zakazywałyby wykonania obowiązku nałożonego decyzją. Spółka jest właścicielem towarów i obiektów tworzących plac składowy, a co najmniej zarządza tym obszarem w ramach prowadzonej działalności handlowej, toteż zmieniając położenie tych przedmiotów nie doprowadzi do powstania czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego czy dokonania czynu zabronionego.

W ocenie NSA, Sąd I instancji słusznie zauważył, że w sprawie nie zachodzi oczywista i niewątpliwa przeszkoda powodująca niewykonalność decyzji.

Oczywistym jest, że plac składowy powstał nielegalnie, gdyż żadne dokumenty będące w posiadaniu organów administracji nie świadczą o uprzednim zgłoszeniu przez Spółkę realizacji takiego sposobu użytkowania parkingu.

Nie jest niejasne, którą część parkingu należy przywrócić do stanu poprzedniego, albowiem jest ten teren, który Spółka przekształciła w plac składowy – poza lokalizacją poprzez wskazanie miasta, obrębu i numery działki podano nawet jego przybliżoną powierzchnię. Gdyby nawet Spółka w międzyczasie zajęła większy teren to poprzez rodzajowe wskazanie, że dotyczy to istniejącego w tej lokalizacji placu składowego możliwe jest wykonanie obowiązku określonego w zaskarżonej decyzji. Skarżąca ma zatem pełną wiedzę jaki teren doprowadzić do stanu poprzedniego. Lokalizację potwierdza także projekt zagospodarowania działki stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nieuzasadniona jest też obawa, że Spółka będzie musiała usunąć wszelkie place składowe na terenie parkingu. Posługując się odpowiednią dokumentacją np. opisem placu składowego z protokołów kontroli można niewątpliwie ustalić, którego placu składowego dotyczyła zaskarżona decyzja. Z akt sprawy wynika też, że chodzi o plac składowy zlokalizowany od strony południowej budynku (od frontu).

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że podana wielkość placu 2500 m2 miała charakter pomocniczy. Z okoliczności sprawy jasno wynika, gdzie znajduje się przedmiotowy plac składowy.

Wobec powyższego Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko odnośnie do braku podstaw do uznania, że wydając decyzję o przewróceniu stanu poprzedniego doszło w niniejszej sprawie do rażącego naruszenia prawa czy też do niewykonalności tejże decyzji.

Okoliczność, że wykonanie decyzji może mieć wpływ na sytuację prawną i ekonomiczną Spółki nie przesądza o tym, że decyzja ta rażąco naruszała prawo czy była niewykonalna.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji słusznie uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego przez organy, a zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Sąd nie był zobligowany odnosić się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, ale przedstawić swoje stanowisko odnośnie do tych zarzutów skargi, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W związku z tym, że nie wykazano w sprawie okoliczności świadczących o rażącym naruszeniu prawa czy niewykonalności decyzji dotyczącej przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania parkingu po samowolnym jego przekształceniu w plac składowy wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, należało skargę Spółki oddalić bowiem odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji była uzasadniona.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

1. - ---------------------- 15