Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 2092/25

Uzasadnienie

1. Wyrokiem z 5 czerwca 2025 r., VII SA/Wa 2556/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie oddalił skargę K.T. i M.T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 9 sierpnia 2024 r. znak: DOR.7100.150.2024.KAL, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

2.1. W wyroku ustalono, że na działce skarżących w [...] przy ul. [...], działka ewidencyjna nr [...], [...], gmina [...], posadowiony jest obiekt tymczasowy, tj. hala konstrukcji stalowej, obudowana, dwuspadowa, o wymiarach 10 x 20 m. Planowany termin rozbiórki tej hali to 1 listopada 2013 r. Obiekt ten nie został rozebrany (protokół z kontroli z 1 grudnia 2022 r. sygn. UAB.6743.209.2023). Pismem z 5 grudnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) zawiadomił, że na wniosek M.T. (inwestor) zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zalegalizowania przedmiotowej tymczasowej hali namiotowej.

2.2. Sąd pierwszej instancji ustalił ponadto, że 29 grudnia 2022 r. PINB wydał postanowienie nr 16/2022, którym nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 60 dni od daty otrzymania postanowienia dokumentów legalizacyjnych. 28 lutego 2023 r. inwestor przedłożył ww. dokumenty. Postanowieniem z 8 marca 2023 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od daty jego otrzymania, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej przedmiotowego obiektu budowlanego. 6 kwietnia 2023 r. inwestor przedłożył żądany dokument.

2.3. Jak dalej w wyroku ustalono, 24 kwietnia 2023 r. PINB wydał decyzję nr 10/2023, na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2025, poz. 418 z późn. zm., uPb), którą zalegalizował budowę w/w obiektu budowlanego – hali namiotowej.

2.4. Sąd pierwszej instancji ustalił, że następnie pismem z 13 marca 2024 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB) zawiadomił inwestora o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji PINB, którą zalegalizowano budowę ww. obiektu budowlanego, a po rozpoznaniu tej sprawy, DWINB 16 kwietnia 2024 r. wydał decyzję nr 426/2024 na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024, poz. 572, K.p.a.), stwierdzającą nieważność w/w decyzji PINB z 24 kwietnia 2023 r.

W wyroku przywołano, że w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji organu powiatowego wskazano, że kontrolowana decyzja PINB wydana została na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 uPb, a zatem w trybie legalizacji uproszczonej. Zaznaczono, że uproszczone postępowanie legalizacyjne sprowadza się do uprawnienia organu nadzoru budowlanego do nałożenia, w drodze postanowienia, obowiązku przedłożenia przez właściciela lub zarządcę obiektu dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w art. 49g ust. 2 uPb. Następnie obowiązkiem organu nadzoru budowlanego w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest sprawdzenie kompletności przedłożonych przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego dokumentów legalizacyjnych określonych w art. 49g ust. 2 uPb. W odniesieniu zaś do ekspertyzy technicznej, dotyczącej stanu obiektu budowlanego, obowiązkiem organu jest dodatkowo sprawdzenie, czy stan ten został w ekspertyzie wyczerpująco ustalony i pozwala na stwierdzenie, że obiekt budowlany nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na jego bezpieczne użytkowanie zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

W przypadku spełnienia łącznie wszystkich wymaganych warunków organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o legalizacji obiektu budowlanego, a w przeciwnym razie decyzję o nakazie rozbiórki. Według organu wojewódzkiego, z uwagi na to, iż decyzja PINB z 24 kwietnia 2023 roku jest konsekwencją wdrożenia niewłaściwego trybu postępowania oraz wydana została z rażącym naruszeniem prawa, powinna zostać wyeliminowana.

1. 2.5. Od ww. decyzji DWINB, inwestor złożył pismo zatytułowane "zażalenie od decyzji", które zostało przez organ zakwalifikowane przez GINB jako odwołanie. W treści pisma inwestor zakwestionował decyzję organu I instancji, uznając ją za wadliwą. Inwestor wskazał, że obiekt jest usytuowany na działce, która posiada powierzchnię 1,0603 ha, powołał się na zgodność jego inwestycji z uchwałą Rady Gminy i Miasta w [...] nr XV/117/03 z 15 października 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym odwołujący się wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji DWINB. Ponadto, poinformował o współwłaścicielu nieruchomości, tj. jego żonie – K.T..

1. 2.7. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego z udziałem M.T. i K.T., GINB decyzją z 9 sierpnia 2024 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro inwestor wybudował w 2013 r. legalny, tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w ówcześnie obowiązującym art. 29 ust. 1 pkt 12 uPb, i nie dokonał jego rozbiórki (przeniesienia w inne miejsce) po upływie zadeklarowanego w zgłoszeniu terminu, to nie może być w takim przypadku mowy o zakwalifikowaniu tego obiektu jako wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, który może podlegać procedurze legalizacyjnej z art. 48 uPb. GINB zwrócił uwagę, że zaniechanie usunięcia tymczasowego obiektu budowlanego w terminie wskazanym w zgłoszeniu zamiaru jego wzniesienia skutkuje wszczęciem postępowania egzekucyjnego przeciwko inwestorowi. Obowiązek rozbiórki obiektu tymczasowego wynika bezpośrednio z przepisów prawa (obowiązek o charakterze niepieniężnym).

1. 3.1. Od ww. decyzji GINB, skargę do WSA w Warszawie wywiedli M.T. i K.T. W skardze podnieśli, że wykonali wszystkie zalecenia PINB, po których otrzymali decyzję tego organu nr 10/2023, legalizującą budowę obiektu budowlanego – hali namiotowej. Co więcej, skarżący po otrzymaniu w/w decyzji, licząc się z zalegalizowaniem trwałym hali, poczynili w niej inwestycje, tj. zakupili maszyny, które tam zostały zamontowane oraz wykonali oświetlenie i monitoring. Mając to na uwadze poczuli się poszkodowani z zaistniałej sytuacji i niekompetencji PINB.

1. 3.2. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
2. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

1. 4.2. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest, czy na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 uPb można dokonać tzw. uproszczonej legalizacji tymczasowego obiektu budowlanego posadowionego w 2013 r. i przewidzianego do czasowego użytkowania. Zdaniem sądu a quo, słusznie organy obu instancji dostrzegły wadę nieważności decyzji PINB, jednakże samo uzasadnienie decyzji GINB nieprawidłowo wskazuje, że obiektu tymczasowego, co do którego nie dokonano rozbiórki, nie można zalegalizować. Tymczasowy obiekt budowlany posadowiony zgodnie z warunkami uPb, jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym jeżeli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia w okresie dłuższym niż wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 12 uPb, to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę

1. 4.3. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że zastosowanie trybu legalizacji samowoli budowlanej jest możliwe wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego ustali, że obiekt jest trwale związany z gruntem lub został zrealizowany w okresie dłuższym niż termin wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 12 uPb. Nie można – zdaniem sądu pierwszej instancji – wykluczyć w stosunku do objętej postępowaniem hali możliwości jej legalizacji, jednak w trybie zwykłym. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określa art. 48 ust. 2 uPb. Obowiązek wydania nakazu rozbiórki nie jest bezwzględny. Organ zobowiązany jest do badania, czy budowa jest zgodna z przepisami, umożliwiając doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli istnieją takie uwarunkowania, organ powinien wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego. Dopiero w sytuacji braku prawnych możliwości legalizacji samowoli, organ zobowiązany byłby orzec nakaz rozbiórki.

Tym niemniej sąd pierwszej instancji przyjął, iż nie wpływa to na finalne rozstrzygnięcie GINB, utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji, albowiem prowadzenie legalizacji uproszczonej w stosunku do obiektu posadowionego w 2013 r., stanowiącego współwłasność skarżących, stanowiło rażące naruszenie prawa. Decyzja GINB, pomimo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu, a tylko takie naruszenie prawa, które może mieć wpływ na rozstrzygnięcie, może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez sąd. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skoro PINB wdrożył niewłaściwy tryb postępowania, doszło zatem do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Weryfikowana decyzja organu powiatowego wydana została z rażącym naruszeniem art. 49f ust. 1 uPb, za czym przemawia oczywistość naruszenia przepisu prawa, jak i skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności, tj. legalizacja samowoli bez weryfikacji zgodności z aktami planistycznymi, czy też bez uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

1. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając tenże wyrok w całości.

1. 5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż decyzja PINB została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało "oddaleniem skargi na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie" i utrzymaniem w mocy decyzji GINB oraz decyzji DWINB, stwierdzających nieważność decyzji PINB.

Zarzucono także naruszenie art. 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie wyroku utrzymującego decyzje wydane z naruszeniem art. 7 i 8 K.p.a., tj. z naruszeniem zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania organów administracji publicznej.

5.3. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o charakterze wyjątkowym, którego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Wszelkie wątpliwości co do ustalenia, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności tej decyzji. Powyższe wynika z tego, iż decyzji ostatecznej służy swoiste domniemanie legalności i prawidłowości.

Biorąc pod uwagę ww. zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

1. 5.4. W przepisanym ustawowo terminie GINB nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026, poz. 146, Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutu.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

6.2. Zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli postępowania administracyjnego, podjętych decyzji w postępowaniu nieważnościowym i trafnie skargę oddalił.

W sprawie prawidłowe jest stanowisko sądu pierwszej instancji, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie legalizacji obiektu z uwagi na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z uwagi na fakt, że nieuzasadnione było wdrożenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, bowiem od daty budowy do daty wydania decyzji w sprawie legalizacji obiektu nie minęło wymagane – dla takiego trybu legalizowania obiektów budowlanych – 20 lat. Hala, należąca do skarżących, została wybudowana w 2013 r., a więc w sprawie nie mamy do czynienia ani z obiektem powstałym przed 1995 r., ani z takim, od którego zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, a co za tym idzie, brak było jakichkolwiek podstaw do zastosowania procedury dotyczącej uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

6.3. GINB słusznie wyjaśnił, że skoro skarżący wybudował w 2013 r. legalny, tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w ówcześnie obowiązującym art. 29 ust. 1 pkt 12 uPb, i nie dokonał jego rozbiórki (przeniesienia w inne miejsce) po upływie deklarowanego w zgłoszeniu terminu, to nie może być w takim przypadku mowy o zakwalifikowaniu tego obiektu, jako wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, który będzie podlegał procedurze legalizacyjnej z art. 48 uPb.

W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała sytuacja wybudowania obiektu z naruszeniem przepisów uPb, gdyż halę wybudowano legalnie jako obiekt tymczasowy, jednak nie został rozebrany w przewidzianym do tego terminie, który był z góry ustalony. Obowiązek taki spoczywał na inwestorze na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 uPb. Po upływie przewidzianego w zgłoszeniu terminu (1 listopada 2013 r.), nierozebrany obiekt tymczasowy przestał być obiektem legalnym. W przypadku wybudowania obiektu tymczasowego podlegającego zgłoszeniu, nie wydaje się nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 uPb, gdyż termin rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce obiektu tymczasowego wynika ze zgłoszenia oraz przepisu (w stanie prawnym tej sprawy) art. 29 ust. 1 pkt 12 uPb. W orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek rozbiórki jest obowiązkiem wynikającym bezpośrednio z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. postanowienie NSA z 13 lipca 2023 r., II OW 16/23, LEX nr 3601569).

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 maja 2013 r., sygn. akt II OW 13/13 (LEX nr 1515139) wskazał, że: rozbiórka lub przeniesienie w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego, nie później niż przed upływem 120 dni od dnia określonego w zgłoszeniu rozpoczęcia budowy, jest konstytutywnym elementem normy prawnej wynikającej z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 uPb. Obowiązek rozbiórki w określonym terminie tymczasowego obiektu budowlanego wynika również z samego zgłoszenia inwestora i z faktu jego przyjęcia przez właściwy organ bez wnoszenia sprzeciwu.

Wdrożenie postępowania legalizacyjnego stałoby wprost w sprzeczności z literalną treścią art. 48 ust. 1 uPb. Tryb z art. 48 ust. 1 uPb dotyczy najdalej idącego przejawu samowoli budowlanej, w związku z czym przewiduje daleko idący rygoryzm konsekwencji prawnych z nim związanych, w tym rozbiórkę obiektu budowlanego, opłatę legalizującą oraz odpowiedzialność karną. W związku z tym nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia tego przepisu, która przewidywałaby jego stosowanie w warunkach, o których nie stanowi wprost ten przepis. Takiego zakresu odpowiedzialności, jaki wynika ze stosowania omawianego trybu, nie można wywodzić z wykładni rozszerzającej art. 48 ust. 1 uPb. Zgodnie z ogólnymi zasadami stosowania wykładni, w sposób ścisły, literalny powinny być w szczególności interpretowane przepisy ograniczające prawa lub wolności obywatelskie. Przepisy odnoszące się do działań władczych organów państwowych nie powinny być interpretowane rozszerzająco (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 193).

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może być naruszony jedynie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Z takim stanem nie może być przy tym utożsamiane każde naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 18 marca 2026 r., II OSK 431/24, LEX nr 4087191). Z powodu sprzeczności decyzji legalizacyjnej PINB z przepisem, stanowiącym o podstawie tej procedury, organy nadzoru budowlanego prawidłowo stosowały art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. doprowadzając do stwierdzenia nieważność decyzji o legalizacji spornego obiektu budowlanego.

W świetle obowiązujących powszechnie norm prawa, nie można było zalegalizować przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego, z przewidzianym z góry terminem rozbiórki, w trybie tzw. legalizacji uproszczonej. Odmienne działanie stanowiło oczywiste naruszenie prawa, co wynika z jasnego i klarownego brzmienia uPb.

1. 6.4. Wobec trafności argumentacji przedstawionej w zaskarżonym wyroku oraz stanu faktycznego sprawy, w którym inwestor zaniechał realizacji obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego w terminie wynikającym z przepisów prawa oraz zgłoszenia, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i 8 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP. Na podstawie art. 2 Konstytucji RP strona nie jest chroniona bezwarunkowo w sytuacji, kiedy nabycie prawa (uprawnienia) nastąpiło niezgodnie z prawem, innymi słowy prawo to nie zostało słusznie nabyte (zob. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., II OSK 1590/18, LEX nr 2706535). Organy nadzoru budowlanego słusznie przyjęły, że decyzja PINB została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przez co została wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzje organów nadzoru budowlanego znajdują uzasadnienie w przepisach prawa. Niezadowolenie obywateli z legalnych form działania administracji publicznej nie może być odbierane jako godzenie w konstytucyjne normy podstawowe oraz zasady postępowania administracyjnego.

1. 6.5. Końcowo należy wskazać, że wyrok WSA w Warszawie z 4 lutego 2025 r., VII SA/Wa 2557/24, którym oddalono skargę na postanowienie PINB z 29 grudnia 2022 r., stał się prawomocny przed rozpoznaniem przedmiotowej sprawy. Wyrokiem NSA z 21 kwietnia 2026 r., II OSK 1247/25, oddalono skargę kasacyjną skarżących na to orzeczenie. W związku z tym, skoro stwierdzono nieważność postanowienia, inicjującego postępowanie legalizacyjne, to również sama decyzja legalizacyjna trafnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Konsekwentne działanie organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych, przekonało również Sąd Naczelny w niniejszej sprawie, że decyzja GINB jest prawidłowa, a skarga na nią trafnie została oddalona.
2. 7. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 Ppsa.