Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 2072/25

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 3051/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę G. G. na uchwałę Rady Miasta Legionowo z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr XXXII/479/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Legionowo dla obszaru "Śródmieścia Legionowa".

Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

G. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Legionowa (dalej: "Rada" lub "organ") Nr XXXII/479/2021 z dnia 31 sierpnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Legionowo dla obszaru "Śródmieścia Legionowa" (dalej: "m.p.z.p.", "Plan miejscowy" lub "Plan") w części, tj. w części dotyczącej nieruchomości - działki ew. nr [...]. (będącą współwłasnością skarżącego).

Skarżący, zarzucił ww. uchwale naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. 1) art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały (Dz.U. z 2021 r. poz. 741, dalej: "u.p.z.p.") przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na usytuowaniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jednostek planistycznych przeznaczonych na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę wielorodzinną, w sposób kolidujący ze sobą i nadmiernie ograniczający możliwość zagospodarowania i korzystania z nieruchomości jednorodzinnej;
2. 2) art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami takich parametrów zabudowy, które powodują nadmierne ograniczenie możliwości zagospodarowania i korzystania z nieruchomości na terenie sąsiednim, przeznaczonym na cele zabudowy jednorodzinnej;
3. 3) art. 140 Kodeksu cywilnego przez nadmierne i nieuzasadnione interesem publicznym ograniczenie prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego, tj. dz. ew. nr [...].

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części tekstowej i graficznej (rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) na terenie działki o numerze ew. [...]. oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu wg norm przepisanych.

W odpowiedzi z dnia 11 grudnia 2024 r. na skargę, Rada wniosła o: oddalenie skargi w całości, wezwanie do udziału w sprawie współwłaściciela nieruchomości skarżącego – G. W. R., która zgodnie z załączoną do skargi księgą wieczystą jest właścicielem 14 udziału w nieruchomości położonej w [...] a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Pismem z dnia 30 stycznia 2025 r. skarżący przedstawił dodatkowe stanowisko w sprawie.

W toku rozprawy przed Sądem w dniu 11 kwietnia 2025 r. pełnomocnik skarżącego wniosła o unieważnienie wszystkich zapisów planu w stosunku do działki sąsiedniej nr ewid. [...]

Natomiast pełnomocnik organu cofnęła żądanie zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wobec wniosku organu o wezwanie na rozprawę współwłaściciela nieruchomości skarżącego, nie było takiej potrzeby bowiem w świetle art. 198 Kodeksu cywilnego każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Stąd też skarżący był uprawniony do samodzielnego wystąpienia do Sądu ze skargą na Plan, który obowiązuje na obszarze należącej do niego nieruchomości. Ponadto, skarżący żądał stwierdzenie nieważności Planu nie w stosunku do działki, której jest współwłaścicielem (tj. nr...) ale w stosunku do działki sąsiedniej (tj. nr...).

Jednocześnie, w ocenie Sądu, skarżący wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, że – jako współwłaściciel działki ewidencyjnej nr... położonej na terenie ujętym w przedmiotowym planie miejscowym – przysługuje mu interes prawny do wniesienia skargi z uwagi na rzeczywiste oddziaływanie uchwały na prawo skarżącego.

Sąd zaznaczył, że ustalenia wymagało, czy uchwała naruszyła interes prawny skarżącego i czy naruszenie to, jeżeli miało miejsce, jest uprawnione obowiązującymi przepisami prawa.

Dalej Sąd wskazał, iż skarżący w treści swojej skargi, porównał ze sobą niektóre z ustaleń planu dla sąsiadujących ze sobą obszarów, tj. 11MN/U (działka skarżącego nr ewid....) oraz 10MWU (działka sąsiednia nr ewid....) w zakresie: maksymalnej wysokości zabudowy mieszkaniowej (12 i 8 m vs 16 m); maksymalnej powierzchni zabudowy (40% vs 80%); maksymalnej powierzchni biologicznie czynnej (30% vs 10%); wskaźnika intensywności zabudowy działki budowlanej (min. – 0,01 i maks. - 1,6 vs min. - 0,01 i maks. – 4,0) oraz braku obowiązku zabudowy pierzejowej na działce nr... vs obowiązku zabudowy pierzejowej na działce sąsiedniej nr...) i na tej podstawie doszedł do przekonania, że plan dla działki sąsiadującej znacznie ogranicza mu korzystanie z jego działki. Sąd zgodził się jednak ze stanowiskiem Rady, iż w skardze trudno zidentyfikować w jaki sposób skarżący jest ograniczony w swoim prawie i na czym owo oddziaływanie miałoby polegać.

Skarżący ponadto kilkukrotnie podniósł, że "łączne zastosowanie obowiązku usytuowania zabudowy na dz. nr... zgodnie z wyznaczoną na rysunku planu linią zabudowy, obowiązku zajęcia budynkiem całej szerokości frontu działki oraz wykorzystanie przez inwestora parametrów planistycznych ustalonych dla terenu 10MWU powoduje, że ponad połowa nieruchomości skarżącego dz. nr... traci możliwość zagospodarowania na cele i w sposób ustalony tym planem". Zdaniem Sądu skarżący nie wyjaśnił jednak w treści skargi dlaczego ustalenia m.p.z.p. dla działki sąsiedniej nr... w zakresie obowiązku zabudowy pierzejowej miałyby naruszać w sposób istotny jego interes prawny i z jakiego przepisu ten interes wywodzi.

Jednocześnie skarżący nie wyjaśnił, na czym miałaby polegać utrata prawa zabudowy jego działki i dlaczego dotyczyć to by miało akurat ponad 50% powierzchni zabudowy tej działki, a nie wartości niższej niż 50% lub wyższej niż 50%.

Sąd zauważył, iż skarżący rozbudował swoją argumentację w piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2025 r. wyjaśniając, iż plan przesądza o naruszeniu uprawnień skarżącego w każdym przypadku zagospodarowania działki nr..., nie pozwalając inwestorowi na odsunięcie się od działki skarżącego. Sąd jednak nie podzielił tego zarzutu, gdyż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2024 r. II OSK 2229/22) ukształtował się pogląd, że możliwość sytuowania na podstawie planu miejscowego budynku w granicy działki budowlanej nie skutkuje wyłączeniem wymagania, o którym stanowi § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.", lub "Rozporządzenie z 12 kwietnia 2002r.").

Dalej wskazał na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2023 r., II OSK 537/21; wyrok NSA z dnia 2 września 2021 r., II OSK 3115/18; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., II OSK 3125/20; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2020 r., II OSK 154/20; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r., II OSK 2749/18), zgodnie z którym § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie stanowi regulacji autonomicznej, wobec czego przepisy planu miejscowego nie mogą być stosowane bez uwzględnienia pozostałych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. normujących kwestię budowy budynku w granicy z sąsiednią działką.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, o ile zabudowę pierzejową zdefiniowano jako "taki układ zabudowy, gdy budynki stykają się ścianami bocznymi, zajmując całą szerokość frontu działki (§ 3 ust. 1 pkt 17 m.p.z.p.), to jednak możliwość sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy musi uwzględniać przepisy techniczno-budowlane, a nie tylko plan miejscowy. Zdaniem Sądu, oznacza to, że wbrew argumentacji skarżącego, ewentualny inwestor na działce sąsiedniej nr... będzie miał obowiązek zastosować przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., który reguluje odległość pomiędzy budynkami na działkach sąsiednich.

Odnośnie natomiast zarzutu, że inwestor na działce sąsiedniej nr... będzie mógł maksymalnie wykorzystać parametry, które dla tego obszaru określił plan, Sąd uznał, że zarzut ten pozbawiony jest jakichkolwiek podstaw. Sąd stwierdził, iż na spornym obszarze 11MWU dla wskaźników dla których określono maksymalną wartość (np. maksymalna wysokość zabudowy – 16 m) oznacza to, iż wysokość ewentualnej inwestycji może wynosić 16 m albo może być niższa niż 16 m, jednak nie może być wyższa niż 16 m. Dla wskaźników dla których określono wartości w przedziałach (np. wskaźnik intensywności zabudowy działki budowlanej: min. – 0,01 oraz maks. – 4,0) oznacza to, iż intensywność zabudowy ewentualnej inwestycji może wynosić albo 0,01 albo 4,0 albo dowolną wartość mieszczącą się w tym przedziale.

Sąd Wojewódzki zaznaczył, że z całą pewnością nie można żądać stwierdzenia nieważności planu tylko dlatego, że ewentualny inwestor chciałby skorzystać z maksymalnych wskaźników, które przewidują przepisy tego planu.

W związku z powyższym skarżący nie wykazał wystarczająco, iż doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, do czego był zobowiązany.

Sąd podzielił przy tym stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nawet jeśli przyjąć, że interes prawny skarżącemu przysługuje, to nieuprawnione jest poszukiwanie faktu jego naruszenia w tym, że nieruchomości sąsiednie mogą zostać, zgodnie z uchwalonym planem, zagospodarowane w sposób zgodny z prawem, tj. zgodnie z ustaleniami planu. Samo przeznaczenie nieruchomości w planie pod określoną w nim zabudowę nie jest jeszcze realnym naruszeniem interesu skarżących. Ta sytuacja stwarza jedynie potencjalnie taką możliwość. Budowa takiej czy innej inwestycji, dopóki nie zostanie zrealizowana musi być oceniona w sferze formalnoprawnej jako potencjalna, hipotetyczna i przyszła.

Taka zaś sytuacja nie zasługuje na ochronę w trybie skargi powszechnej (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r. II OSK 129/18). Skarżący nie wskazał natomiast na jakiekolwiek plany odnośnie zabudowy swojej nieruchomości, ani – co jeszcze raz należy podkreślić – w jaki to sposób obecne brzmienie planu w stosunku do działki sąsiedniej uniemożliwia mu zabudowę jego działki, w zasadzie pozostając jedynie na wskazaniu, że w świetle przepisów planu możliwy jest podział jego działki na 3 lub 5 mniejszych.

Dlatego też Sąd uznał, że zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na usytuowaniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jednostek planistycznych przeznaczonych na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę wielorodzinną, w sposób kolidujący ze sobą i nadmiernie ograniczający możliwość zagospodarowania i korzystania z nieruchomości jednorodzinnej (zarzut nr 1 skargi) oraz zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami takich parametrów zabudowy, które powodują nadmierne ograniczenie możliwości zagospodarowania i korzystania z nieruchomości na terenie sąsiednim, przeznaczonym na cele zabudowy jednorodzinnej (zarzut nr 2 skargi) nie są zasadne.

Sąd za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego, który polegać by miał na nadmiernym i nieuzasadnionym interesem publicznym ograniczeniu prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego, tj. dz. ew. nr [...]. (zarzut nr 3 skargi). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie stanowiskiem (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r., II OSK 1498/07, z dnia 9 września 2008 r., II OSK 135/08), prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności.

Z kolei stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym z prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 Kodeksu cywilnego.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego na gruncie złożonej skargi, skarżący natomiast powyższego naruszenia upatruje w zasadzie jedynie w tym, iż Rada dopuścić się miała nadmiernego uprzywilejowania właściciela działki sąsiedniej nr..., pozwalając mu na realizację zabudowy o parametrach maksymalnych w stosunku do wielkości działki, przy jednoczesnym daleko idącym upośledzeniu sytuacji właściciela działki nr.... To zaś, ze względu na wzajemne usytuowanie działek oraz ich położenie względem stron świata, uniemożliwić by miało zgodnie z planem miejscowym zagospodarowanie działki skarżącego w warunkach realizacji zabudowy przewidzianej tym planem na terenie działki nr....

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, skarżący który kwestionował ustalenia planu dla działki sąsiedniej, nie wykazał w przekonywujący sposób, iż nie będzie mógł zrealizować zabudowy na swojej działce, w sposób który przewidują dla jego działki ustalenia planu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 Kodeku cywilnego oraz art. 6 u.p.z.p. Przepisy te wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenia wprowadzone w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

G. G. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, w tym:

1. - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nierozpatrzenie stanu sprawy w jej istotnym zakresie, bezpodstawne przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, że skarżący nie wykazał ani swojego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, ani sposobu, w jaki jego interes prawny został naruszony, pominięcie motywów rozstrzygnięcia w zakresie legalności ustalenia na działce nr... obowiązku zabudowy pierzejowej i obowiązkowej linii zabudowy na całej szerokości tej działki, niepoparte stanem sprawy przyjęcie, że zastosowanie przewidzianych planem parametrów i zasad zabudowy na działce nr... jest niemożliwe, nierealne i hipotetyczne, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ spowodowało bezpodstawne uznanie, iż w niniejszej sprawie interes prywatny właściciela działki nr... uzasadnia nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącego, oraz że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego przez Radę Miasta Legionowa zaskarżoną uchwałą, i że zasadne jest oddalenie skargi;
2. - art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi na uchwałę rady gminy naruszającą prawo, co miało wpływ na wynik postępowania;
3. II. naruszenie prawa materialnego w postaci:
4. - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) przez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że interes prawny skarżącego nie może zostać naruszony przepisami zaskarżonego aktu, a jedynie sposobem jego realizacji;
5. - art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały; dalej: u.p.z.p.) - przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu za zgodną z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sytuującej jednostki planistyczne przeznaczone na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę wielorodzinną, w sposób kolidujący ze sobą i nadmiernie ograniczający możliwość zagospodarowania i korzystania z nieruchomości jednorodzinnej;
6. - art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie za zgodną z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalającej na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami takich parametrów zabudowy, które powodują nadmierne ograniczenie możliwości zagospodarowania i korzystania z nieruchomości na terenie sąsiednim, przeznaczonym na cele zabudowy jednorodzinnej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki orzekł o oddaleniu skargi bez przeprowadzenia właściwej kontroli zaskarżonej Uchwały Rady Miasta Legionowa z dnia 31 sierpnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Legionowa dla obszaru "Śródmieścia Legionowa".

Przede wszystkim zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Niespójna argumentacja przedstawiona przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dowodzi wadliwej interpretacji art. 101 ust. 1 u.s.g., dlatego konieczne jest przedstawienie w tym zakresie uwag ogólnych.

Z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika expressis verbis, że badanie legitymacji strony skarżącej wymaga wyłącznie ustalenia, czy zaskarżony akt narusza jej interes prawny. Natomiast ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały ma znaczenie dla wyniku rozstrzyganej merytorycznie sprawy.

Podkreślenia wymaga, że kwestii "naruszenia interesu prawnego" nie należy utożsamiać z "naruszeniem prawa". Jak trafnie wyjaśniono w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).

Również w orzecznictwie przyjmuje się, że wykazanie naruszenia interesu prawnego przez stronę wnoszącą skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie oznacza, że uchwała narusza prawo. Zagadnienie to może być rozważane dopiero w trakcie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie zaś na etapie badania legitymacji skargowej (zob. postanowienie NSA z 17 grudnia 2019 r. II OSK 3758/19).

Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie rozgraniczył w sposób właściwy etapu związanego z oceną dopuszczalności skargi i etapu jej merytorycznego rozpoznania, a przy tym wadliwie ocenił legitymację skargową strony skarżącej.

Mianowicie z jednej strony Sąd zauważył, że "skarżący wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, że – jako współwłaściciel działki ewidencyjnej nr... położonej na terenie ujętym w przedmiotowym planie miejscowym – przysługuje mu interes prawny do wniesienia skargi z uwagi na rzeczywiste oddziaływanie uchwały na prawo skarżącego", dalej z kolei stwierdził, że "skarżący nie wykazał wystarczająco, iż doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (...), do czego był zobowiązany".

Powyższa konstatacja Sądu jest o tyle niezrozumiała, że niewykazanie przez skarżącego naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą powinno prowadzić do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Sąd Wojewódzki orzekł natomiast o oddaleniu skargi, jednak w uzasadnieniu skargi przytoczył argumentację dotyczącą zarówno niewykazania "naruszenia własnego aktualnego i realnego interesu prawnego", jak też niezasadności zarzutów zawartych w skardze.

Zaznaczyć należy, że Sąd Wojewódzki oceniając legitymację skargową kierował się błędnym rozumieniem art. 101 ust. 1 u.s.g.

Wprawdzie dostrzegł słusznie, że: "Ustalenia planu miejscowego dotyczące sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości sąsiednich mogą więc potencjalnie naruszać interes prawny właściciela nieruchomości, jeżeli będą miały wpływ na wykonanie przez niego prawa własności", jednak mylnie wskazał, że oddziaływanie określonej regulacji zaskarżonej uchwały na sytuację prawną skarżącego "musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, mogące wystąpić w przyszłości".

Ponadto Sąd Wojewódzki powołując nieadekwatny do stanu niniejszej sprawy wyrok NSA z 28 listopada 2019 r. II OSK 129/18, błędnie stwierdził, że: "Samo przeznaczenie nieruchomości w planie pod określoną w nim zabudowę nie jest jeszcze realnym naruszeniem interesu skarżących. Ta sytuacja stwarza jedynie potencjalnie taką możliwość. Budowa takiej czy innej inwestycji, dopóki nie zostanie zrealizowana musi być oceniona w sferze formalnoprawnej, jako potencjalna, hipotetyczna i przyszła. Taka zaś sytuacja nie zasługuje na ochronę w trybie skargi powszechnej."

Podkreślić trzeba, że przytoczone wypowiedzi Sądu świadczą o nieuwzględnieniu istoty planu miejscowego, jako aktu prawa miejscowego, który wraz z innymi przepisami, kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Oczywiste bowiem powinno być to, że kontrola aktu prawa miejscowego dokonywana jest dlatego, że ustalenia planu - jako unormowania obowiązujące powszechnie na danym terenie i mające moc wiążącą dla organów administracji publicznej orzekających w przedmiocie pozwoleń na budowę - w konsekwencji stanowią podstawę działań inwestorskich, które w efekcie realizacji określonych przedsięwzięć budowlanych mogą wpływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Normy obowiązujące na etapie uchwalania aktu planistycznego chronią interes prawny każdego, kto z racji przysługującego mu prawa własności może domagać się, aby korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem nie doznawało ograniczeń niemających uzasadnienia w przepisach prawa i aby ustalanie przez organ planistyczny zasad zagospodarowania i zabudowy terenu odbywało się zgodnie z wymogami ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju, z uwzględnieniem walorów architektonicznych, krajobrazowych i ekonomicznych przestrzeni, jak też wymaganiami w zakresie ochrony środowiska i ochrony własności, a także przy uwzględnieniu innych wartości przewidzianych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, już samo uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje i może powodować określone skutki dotyczące interesu prawnego różnych osób, a także naruszenie tych interesów (por. wyroki NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. II OSK 1940/10, z dnia 5 lutego 2013 r. II OSK 2479/12). W wyroku z 3 kwietnia 2019 r. II OSK 1429/17 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że ustalenia planu zawsze mają działanie potencjalne, gdyż przewidują jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, a nie nakładają obowiązku jej realizacji.

Przyjęta zaś koncepcja Sądu Wojewódzkiego wypacza znaczenie skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g., której złożenie ma zasadniczo sens, gdy pozwoli zapobiec działaniom inwestycyjnym podejmowanym na podstawie ustaleń planu miejscowego niezgodnych z prawem.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sytuacji lokalizacji danych obiektów na podstawie planu miejscowego, strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie będą mogły podważać konkretnych ustaleń planu przewidzianych m.in. w art. 15 ust. 2 pkt 1-6 u.p.z.p. (np. co do przeznaczenia terenu, funkcji obiektu budowlanego, zasad kształtowania zabudowy czy wskaźników zagospodarowania terenu), a więc ustaleń, które w zasadniczy sposób determinują przyszłą zabudowę oznaczonych terenów.

Z uwagi na zarzuty przedmiotowej skargi, należało uznać, że skarżący miał prawo oczekiwać merytorycznego jej rozpoznania i sprawdzenia czy w zaskarżonym planie są zawarte rozwiązania gwarantujące właściwą ochronę jego interesu prawnego, jako właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem, który został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami.

Przypomnieć należy, że w skardze i dalszym piśmie procesowym zakwestionowano ustalenia planu dopuszczające na sąsiedniej działce nr... budowę pięciokondygnacyjnego budynku mieszkalno-usługowego (wysokość 16m oraz nadbudówki na dachu) w zabudowie pierzejowej, w bezpośrednim zbliżeniu do działki skarżącego nr..., z maksymalną powierzchnią zabudowy 80% działki budowlanej, minimalnym udziałem powierzchni biologicznie czynnej 10% działki budowlanej oraz maksymalnym wskaźnikiem intensywności zabudowy wynoszącym 4,0.

Skarżący w szczególności podniósł, że przewidziane w planie usytuowanie budynku wielorodzinnego, jego gabaryty oraz położenie obu działek względem stron świata skutkować będą nadmiernym oddziaływaniem na jego istniejący budynek jednorodzinny oraz ograniczeniem zabudowy działki według ustaleń planu.

Z treści pism złożonych przez skarżącego wynika, że nie neguje on co do zasady przeznaczenia działki ew. nr... pod zabudowę wielorodzinną, lecz podważa ustalone w planie parametry budynku, które nadmiernie uprzywilejowują właściciela sąsiedniej nieruchomości, a jednocześnie niezasadnie ograniczają uprawnienia skarżącego do przewidzianej w planie budowy budynków jednorodzinnych na jego nieruchomości.

W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki błędnie stwierdził, że skarżący nie wskazał "na jakiekolwiek plany odnośnie zabudowy swojej nieruchomości, ani (...) w jaki to sposób obecne brzmienie Planu w stosunku do działki sąsiedniej uniemożliwia mu zabudowę jego działki, w zasadzie pozostając jedynie na wskazaniu, że w świetle przepisów Planu możliwy jest podział jego działki na 3 lub 5 mniejszych".

Wskazać należy, że na etapie badania dopuszczalności skargi Sąd miał obowiązek ustalić, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich. Przyjmuje się w szczególności, że naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym ich użytkowaniu.

Należy mieć przy tym na uwadze regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, a zwłaszcza art. 144 k.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. wyroki NSA z dnia 1 września 2009 r. II OSK 900/09, z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1940/10, z 3 listopada 2010 r. II OSK 1780/10, z 5 listopada 2014 r. II OSK 974/13, z 12 kwietnia 2017 r. II OSK 1141/16, z 4 listopada 2020 r. II OSK 2278/18, postanowienie NSA z 30 sierpnia 2017 r. II OSK 1402/17).

Zaznaczyć należy, że na etapie sprawdzania dopuszczalności skargi wystarczy ustalenie, że kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami strony skarżącej, której prawo własności podlega ochronie, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z przepisami art. 140 i art. 144 k.c. Rozstrzygając o legitymacji procesowej strony skarżącej należy rozważyć, czy wskutek postanowień nowego planu miejscowego zmienił się stan prawno-planistyczny poszczególnych działek gruntowych, a zwłaszcza czy nastąpiło pogorszenie sytuacji właścicieli nieruchomości w kontekście przysługujących im uprawnień do korzystania z nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a także uprawnień wynikających z ochrony przed uciążliwymi immisjami.

Wbrew twierdzeniom Sądu Wojewódzkiego, z całokształtu okoliczności przytoczonych przez skarżącego wynikało, że określone w Planie zasady i parametry zabudowy na działce nr... ograniczą możliwość realizacji dopuszczonych w planie budynków jednorodzinnych na działce nr..., według schematu zilustrowanego na rysunku dołączonym do skargi. Nie ulega wątpliwości, że argumentacja dotycząca kubatury budynku, jego zbliżenia do granicy oraz usytuowania względem stron świata, wskazuje na potencjalne zacienienie (przesłanianie) działki skarżącego oraz ograniczenie jej zabudowy.

W konsekwencji należało przyjąć, że:

1. - po pierwsze, skarżący dysponuje legitymację skargową, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g.;
2. - po drugie, obowiązkiem Sądu było przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonych postanowień przedmiotowego planu miejscowego.

Dla właściwego rozpoznania sprawy konieczne było przede wszystkim dokonanie wykładni przepisów zaskarżonej Uchwały, determinujących szczegółowe ustalenia w zakresie zagospodarowania i zabudowy działek nr... i nr..., stanowiących tereny oznaczone symbolami 11MN/U i 10MNU, w tym warunków zabudowy pierzejowej względem nieruchomości skarżącego.

Brak analizy w tym zakresie, uniemożliwił rzetelne rozpoznanie zarzutów skargi.

Rzeczą Sądu było ustalenie, jakie założenia urbanistyczne i architektoniczne przyświecały organowi przy określaniu wskaźników i parametrów budynku wielorodzinnego w zabudowie pierzejowej, w bezpośrednim sąsiedztwie działki przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną.

Wobec braku w odpowiedzi na skargę merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi, Sąd Wojewódzki powinien rozważyć zastosowanie art. 91 § 3 p.p.s.a., celem uzyskania potrzebnych wyjaśnień ze strony organu.

W szczególności rozważona być powinna kwestia zacienienia nieruchomości skarżącego oraz możliwości jej dalszej zabudowy, przy uwzględnieniu zaprojektowanego budynku na działce nr... i udzielonego pozwolenia na budowę.

Odnotować trzeba, że zbadanie oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość skarżącego było konieczne w tym postępowaniu, zważywszy że w odrębnym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ograniczono się do sprawdzenia norm techniczno-budowlanych odnoszących się do przesłaniania i nasłonecznienia (§ 13 i § 60 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002r.) budynku istniejącego na działce skarżącego, a nie budynków mogących potencjalnie powstać na tej nieruchomości.

Ponadto przyjęte w planie rozwiązania szczegółowe dotyczące sposobu zagospodarowania i zabudowy obu sąsiednich nieruchomości powinny być ocenione pod kątem zachowania wymogów ładu przestrzennego oraz innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wobec sformułowanych zarzutów skargi niezbędna była również ocena co do wyważenia interesu publicznego oraz sprzecznych interesów właścicieli obu działek ew. nr... i..., stosownie do art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

Pominięcie przez Sąd Wojewódzki wskazanych wyżej uwarunkowań faktycznych i prawnych sprawiło, że rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi nie mogło być zaakceptowane.

Zaakcentować trzeba, że dla oceny legalności zaskarżonych ustaleń planu nie było wystarczające powołanie się przez Sąd Wojewódzki na ogólną tezę, zgodnie z którą możliwość sytuowania na podstawie planu budynku w granicach działki budowlanej nie skutkuje wyłączeniem wymagań z § 12 ust 3 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002r.

Wyrażając takie stanowisko, Sąd Wojewódzki nie uwzględnił konkretnych ustaleń planu co do wymogu zabudowy pierzejowej, jak też nie rozważył wpływu rozwiązań planistycznych na zastosowanie na etapie pozwolenia na budowę norm określających usytuowanie budynku na działce nr... względem granicy z działką skarżącego.

Sąd powinien mieć na uwadze, że brak kompleksowej oceny ustaleń planu w aspekcie oddziaływania zabudowy na działce nr... względem uprawnień skarżącego do zagospodarowania własnej nieruchomości, pozbawia go skutecznej ochrony na etapie udzielania pozwolenia na budowę budynku przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Uchybieniem w tym kontekście było więc pominięcie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy materiału zgromadzonego w aktach dotyczących pozwolenia na budowę, udzielonego dla inwestycji zaprojektowanej na działce nr.... Odnotować w tym miejscu trzeba, że w ramach zarzutów sformułowanych w skardze podnoszono fakt udzielonego pozwolenia na budowę w sąsiedztwie budynku wielorodzinnego o określonych parametrach.

W uzasadnieniu wyroku z 7 lipca 2026 r. II OSK 2276/25, odnoszącego się do przedmiotowego pozwolenia na budowę, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na niezasadność naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego "ponieważ to na etapie uchwalenia MPZP lokalny prawodawca dokonał wyważenia sprzecznych grup interesów, dopuszczając określone/różne parametry zabudowy na terenach bezpośrednio ze sobą sąsiadujących (tu: 11MN/U i 10MWU)".

Powyższa uwaga NSA pokazuje, jak ważne było dokonanie oceny w tym zakresie w ramach niniejszego postępowania, czego Sąd Wojewódzki jednak nie uczynił.

Z tych wszystkich względów zasadne okazały się także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, z tym że naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. polegało na niewłaściwej ocenie zarzutów skargi powiązanych z tymi przepisami.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie uwzględnienie omówionych wyżej kwestii, a ponadto rozważenie, czy zakwestionowane ustalenia planu miejscowego ustanowione zostały z poszanowaniem wymienionych wyżej regulacji ustawowych (art. 1 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p.) oraz zasad konstytucyjnych chroniących prawo własności przed nadmierną ingerencją (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji).

W konsekwencji zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu na podstawie art. 185 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

1. - ---------------------- 2