Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 1993/25

Uzasadnienie

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 13 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 1577/24 oddalił skargę R.C. i U.C. (dalej: skarżący) na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z 30 września 2024 r. znak OA.7722.18.17.2024, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z 16 sierpnia 2024 r. o wstrzymaniu budowy placu składowego ze zbiornikiem na wody opadowe.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że zrealizowane przez skarżących na działkach nr [...] i [...] w T. roboty budowlane stanowią budowę placu składowego, a nie zwykłe utwardzenie gruntu. Z ustaleń faktycznych wynikało bezspornie, że na powierzchni ponad 800 mkw. ułożono płyty betonowe, teren wygrodzono słupkami stalowymi i panelami, wydzielono żółtymi liniami miejsca składowania wyrobów firmy S., a ponadto posadowiono na nim obiekt o konstrukcji stalowej oraz zbiornik na wody opadowe. Sąd Wojewódzki wskazał, że tak zagospodarowany teren stanowi samodzielną budowlę (plac składowy) w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej: Pb), wymienioną wprost w załączniku do ustawy (kategoria XXII). Inwestycja ta wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a jej brak w pełni uzasadniał wdrożenie procedury legalizacyjnej z art. 48 Pb.

2. Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący zrzekli się rozpoznania skargi na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. I. przepisów prawa materialnego:
2. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: Ppsa) poprzez dokonanie błędnej oceny prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego, w szczególności art. 3 pkt 1, 3 i 7 Pb poprzez niczym nieuzasadnione przyjęcie, iż skarżący mieli zamiar dokonać budowy placu składowego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę;
3. b) art. 3 pkt 3 Pb poprzez przyjęcie, iż wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu należy kwalifikować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pb, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, oraz poprzez błędną subsumcję polegającą na zakwalifikowaniu utwardzenia jako placu składowego;
4. c) art. 29 ust. 4 pkt 4 Pb poprzez brak zastosowania dyspozycji ww. przepisu w sytuacji, gdy inwestor dokonał jedynie utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, a nie budowy placu składowego;
5. d) art. 48 ust. 1 pkt 1 Pb poprzez jego błędne zastosowanie do robót polegających na utwardzeniu terenu działki, w sytuacji gdy nie doszło do spełnienia ustawowych przesłanek wydania postanowienia o wstrzymaniu robót;
6. e) art. 3 Pb poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż charakter obiektu budowlanego ma podlegać zmianom w zależności od zamiaru lub sposobu jego użytkowania.
7. II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
8. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: Kpa) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż utwardzenie działek wykracza poza zakres pojęcia utwardzenia powierzchni gruntu, oraz sprzeczne z materiałem ustalenie, że inwestor wybudował plac składowy;
9. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 Kpa poprzez niewłaściwą kontrolę legalności, błędną ocenę materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy;
10. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6 Kpa poprzez wydanie decyzji wykraczającej poza ramy obowiązującego prawa;
11. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 10 Kpa i art. 81 Kpa poprzez brak zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego bezpośrednio przed wydaniem decyzji;
12. e) art. 141 § 4 Ppsa poprzez ogólnikowe wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się Sąd uznając, iż wykonane roboty zmierzały do wybudowania placu składowego.
13. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
14. 3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
15. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
16. 3.3. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów, należy podkreślić, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma prawidłowa kwalifikacja prawna wykonanych przez skarżących robót budowlanych. Oś sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zrealizowana inwestycja stanowiła jedynie zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę "utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych" (art. 29 ust. 4 pkt 4 Pb), czy też samodzielną budowlę w postaci "placu składowego" (art. 3 pkt 3 Pb w zw. z załącznikiem do ustawy – Kategoria XXII). Dokonując wykładni powołanych przepisów, trzeba mieć na uwadze, że wiążące pojęcie obiektu budowlanego musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym. W ujęciu systemowym, z obowiązków budowlanych zwolniono jedynie takie utwardzenie gruntu, w wyniku którego nie dochodzi do powstania samodzielnych obiektów budowlanych. Utwardzenie powierzchni gruntu zaliczane jest bowiem do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 Pb). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 1075/24, urządzenie budowlane w takim rozumieniu z istoty swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiając jego prawidłowe użytkowanie. Czym innym jest bowiem utwardzenie dojścia do budynku mieszkalnego czy podjazdu, a czymś diametralnie odmiennym jest realizacja na powierzchni ponad 800 mkw. samodzielnego, wygrodzonego i wyposażonego obiektu o ewidentnie komercyjnym przeznaczeniu. Jak trafnie ustalił to Sąd I instancji, skarżący nie ograniczyli się do wylania betonu. Stworzyli oni kompleksową infrastrukturę: ułożyli płyty betonowe, wykonali ogrodzenie z paneli stalowych, namalowali żółte linie wyznaczające strefy składowania materiałów, posadowili obiekt stalowy pełniący funkcję magazynową oraz zainstalowali zbiornik na wody opadowe. Całość ta została następnie wydzierżawiona zewnętrznemu podmiotowi gospodarczemu w celu komercyjnego składowania krawężników, obrzeży i palisad betonowych. Taki stan faktyczny nie pozostawia żadnych złudzeń interpretacyjnych. Powstał samodzielny pod względem techniczno-użytkowym obiekt budowlany – plac składowy. Próba ukrycia komercyjnej budowli pod prawnym płaszczykiem "utwardzenia gruntu" stanowi niedopuszczalne obejście prawa. Zgodnie z powołanym wyrokiem NSA z 17 czerwca 2025 r., brak funkcji służebnej względem innego obiektu i samodzielny charakter użytkowy wyklucza ocenę inwestycji jako urządzenia budowlanego. Jeśli w wyniku prac powstaje samodzielna budowla (jak w niniejszej sprawie plac składowy wraz z infrastrukturą towarzyszącą), to nie jest ona objęta zakresem zwolnienia z art. 29 ust. 4 pkt 4 Pb i bezwzględnie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyroki NSA z 9 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1585/23 oraz z 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1283/11).
17. 3.4. Należy przyjąć jako wartość podstawową, że prawo własności podlega silnej ochronie. Jednakże nie oznacza to bezwzględnego prawa do zabudowy własnej nieruchomości z całkowitym pominięciem rygorów publicznoprawnych. Skarżący powołują się na prowadzenie gospodarstwa rolnego i twierdzą, że nie mieli świadomości konieczności uzyskania zgód budowlanych. Argumentacja ta, choć być może subiektywnie prawdziwa, jest prawnie irrelewantna. Przepisy Prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Organy nadzoru budowlanego oceniają obiektywny stan faktyczny i funkcję zrealizowanego obiektu, a nie wewnętrzne intencje czy stan świadomości inwestora. Skoro na gruncie powstał plac składowy wykorzystywany komercyjnie przez firmę budowlaną, organ miał pełne prawo – a wręcz ustawowy obowiązek – wdrożyć procedurę z art. 48 Pb.
18. 3.5. Odnosząc się z kolei do zarzutów procesowych (naruszenie art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 Kpa oraz art. 141 § 4 Ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny uznaje je za chybione. Organy nadzoru budowlanego przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe. Ustalenia oparto na protokole z oględzin, w których skarżący uczestniczyli i który podpisali bez uwag, oraz na bogatej dokumentacji fotograficznej. Sąd I instancji w sposób niezwykle precyzyjny i logiczny wyjaśnił w uzasadnieniu, dlaczego zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na zakwalifikowanie inwestycji jedynie jako utwardzenia gruntu.
19. 3.6. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 10 i art. 81 Kpa. Jak ugruntowano w orzecznictwie, zarzut niezawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji może odnieść skutek wyłącznie wówczas, gdy strona wykaże, że owo uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności procesowej, która mogłaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący takiego wpływu w żadnej mierze nie wykazali. Stan faktyczny (istnienie wybetonowanego placu, ogrodzenia i materiałów firmy S.) był obiektywny i bezsporny. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada rygorom z art. 141 § 4 Ppsa, stanowiąc swoistą platformę, na której Sąd Wojewódzki rozprawił się z argumentacją strony.
20. 3.7. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Organy prawidłowo zakwalifikowały inwestycję jako budowę placu składowego bez wymaganego pozwolenia, a Sąd I instancji dokonał prawidłowej i wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia.
21. 3.8. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, wobec zrzeczenia się przez skarżących rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.