Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 3160/24, oddalił skargę B. W. i T. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2024 r. znak: [...]w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.
Zaskarżonym postanowienie utrzymano w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 sierpnia 2024 r. nr [...] odmawiające na podstawie art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.) wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 czerwca 2011r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z 13 kwietnia 2011 r. nakazującą B. W. i T. W. rozbiórkę muru oporowego, usytuowanego na działce nr [...] obr.[...] [...] -[...] o wysokości ok. 0,90 m do 1,10 m w granicy działek nr [...] i [...] obr.[...] [...] -[...] oraz wysokości około 0,40 m do 1,0 m w granicy działek nr [...] i [...] obr.[...] [...] – [...], przy ul. [...][...] w [...] -wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Skargą B. W. i T. W. zaskarżyli powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 148 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Oddalając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w uzasadnieniu wniosku o wznowienie skarżący powołali się na treść opracowania pn.: "Ekspertyza techniczna dotycząca poprawności rozwiązania budowlanego konstrukcji ogrodzenia posesji nr ewid. [...] obr.[...] [...] przy ul. [...][...] w [...], sporządzonego przez dr inż. W. B. w dniu 12 czerwca 2022 r. Podnieśli, że treść tej ekspertyzy technicznej wskazuje, że wzniesiona przez nich konstrukcja nie była murem oporowym, a zwykłym ogrodzeniem, co w sposób jednoznaczny przesądza, iż nie powinna zostać wydana decyzja nakazująca rozbiórkę ogrodzenia z uwagi na brak pozwolenia na budowę. W ich ocenie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Okoliczności te wynikają z ww. ekspertyzy.
Mając powyższe na względzie Sąd podniósł, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji. Opracowanie wskazane przez skarżących sporządzone zostało w dniu 12 czerwca 2022 r., a więc już po wydaniu przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 30 czerwca 2011 r. Skoro ww. ekspertyza nie istniała w dniu wydania przez organ decyzji z 30 czerwca 2011 r., to nie może być uznana za nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd podkreślił, że wskazana w ww. przepisie przesłanka zakłada, że ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę.
Nadto na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie można utożsamiać nowej okoliczności faktycznej z nowym dowodem. Ekspertyza opracowania po wydaniu decyzji, nie może być uznana za nowy dowód, stanowiący podstawę do wznowienia postępowania, gdyż nie istniał on w dniu wydania decyzji. Jeśli natomiast w ocenie strony żądającej wznowienia postępowania w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, to okolicznością taką nie może być sam fakt wydania ekspertyzy, lecz co najwyżej fakty z ekspertyzy tej wynikające. Zgodzić się należy z organem, że ekspertyza nowych okoliczności faktycznych nie stwierdza.
Zdaniem Sądu słusznie organ zauważył, że twierdzenia zawarte w przedłożonej ekspertyzie sprowadzają się do tego, że konstrukcja betonowa zlokalizowana pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] oraz nr ewid. [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...]w [...] nie była przewidziana do pełnienia funkcji oporowej. Sąd podzielił ustalenia organów, że wnioskodawcy wielokrotnie powoływali się na okoliczność, że będący przedmiotem postępowania administracyjnego obiekt budowlany nie jest murem oporowym, ale ogrodzeniem. Z akt sprawy wynika, w zażaleniu z dnia 9 czerwca 2009r. na postanowienie PINB z 22 maja 2009 r. B. W. i T. W. wskazali: " (...) ogrodzenie metalowe na podmurówce powstało w miejsce istniejącego dotychczas ogrodzenia, które zostało zdemontowane w związku z jego złym stanem technicznym, które to ogrodzenie trudno zakwalifikować jako mur oporowy".
Również w odwołaniu od decyzji organu powiatowego z dnia 13 kwietnia 2011r. nr [...] skarżący wskazali: "(...) organ błędnie przyjął, aby ogrodzenie posadowione na betonowej podmurówce stanowiło konstrukcję oporową w rozumieniu przepisów ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a co za tym idzie wymagało stosownego pozwolenia na budowę". W skardze skarżący po raz kolejny powołali tą samą okoliczność, tj. zarzucono jej (...) dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego sprowadzającego się do wadliwego zakwalifikowania zwykłego ogrodzenia tj. siatki metalowej zamontowanej na słupkach metalowych w betonowej podmurówce w granicy działki [...] jako muru oporowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 8 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1426/11 oddalił skargę B. W. i T. W. na decyzję MWINB z 30 czerwca 2011 r., wskazując, że obie decyzje zawierają ustalenia zgodne z treścią zgromadzonego materiału oraz prawidłową ocenę prawną stanu faktycznego.
Z powyższego wynika zatem, że w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją MWINB z 30 czerwca 2011 r. była badana kwestia kwalifikacji obiektu budowlanego, t.j. czy obiekt ten jest murem oporowym czy ogrodzeniem. Organy orzekające stwierdziły, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest mur oporowy. Stanowisko to zostało potwierdzone w wyrokach WSA w Krakowie z 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1426/11 i NSA z 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1801/12.
Sąd podkreślił, że na wszystkich etapach rozstrzygania sprawy przez organy administracyjne jak i na etapie orzekania przez sądy administracyjne B. W. i T. W. podnosili, że obiekt będący przedmiotem postępowania nie jest murem oporowym ale ogrodzeniem. Skoro tę samą okoliczność wskazali we wniosku o wznowienie postępowania powołując ekspertyzę techniczną sporządzoną 12 czerwca 2022r. - to w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie może być mowy ani o nowym dowodzie ani o nowej okoliczności faktycznej.
Uwzględniając powyższe Sąd potwierdził ocenę organów, że podnoszone przez skarżących okoliczności nie mogły być uznane za istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Sąd podzielił również stanowisko organu co do tego, że wniosek o wznowienie postępowania powołujący przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. został wniesiony z przekroczeniem terminu. Wskazał, że stosownie do treści art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ ustalił, że B. W. i T. W. znali okoliczności, które wskazują we wniosku jako podstawę wznowienia już na etapie postępowania zwykłego zakończonego ostateczną decyzją MWINB z 30 czerwca 2011r.
Podnosili już wówczas, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie jest murem oporowym ale ogrodzeniem. W związku z powyższym GINB badając sprawę pod kątem tego czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w art. 148 k.p.a., prawidłowo stwierdził, iż ustawowy termin jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia już minął. Uchybienie tego terminu jest podstawą do wydania orzeczenia o odmowie wznowienia. Zdaniem Sądu materiał dowodowy sprawy potwierdza prawidłowość wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Przywołane przez stronę argumenty i przedstawione dowody nie spełniają w ocenie Sądu przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponadto nie został zachowany termin do wniesienia żądania wznowienia postępowania z art. 148 § 1 k.p.a. Zasadne było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o oddaleniu skargi.
Skargą kasacyjną B. W. i T. W. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
a) art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i oddalenie skargi w całości, podczas gdy przedstawiona argumentacja w skardze wskazuje na istnienie podstaw do wznowienia postępowania, wbrew stanowisku Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego, co w konsekwencji powinno dać podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i oddalenie skargi w całości, podczas gdy przedstawiona argumentacja w skardze jednoznacznie wskazuje na zasadność skargi tj. złożenie podania o wznowienie postępowania w terminie.
Wobec powyższego w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący oświadczyli, iż zrzekają się rozprawy.
W piśmie procesowym z 25 czerwca 2025 r. skarżący przedstawili uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Z kolei stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia tego środka odwoławczego należy zaznaczyć, iż przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku, albowiem Sąd pierwszej instancji, przeprowadził prawidłową kontrolę legalności w ramach wniesionej skargi na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego i w realiach tej sprawy słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., albowiem ta nie zasługiwała na uwzględnienie.
Z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z 21 czerwca 2022 r. uzupełnionym pismem z 12 czerwca 2024 r. skierowanym do MWINB skarżący wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z 30 czerwca 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z 13 kwietnia 2011 r. nakazującą B. W. i T. W. rozbiórkę muru oporowego, usytuowanego na działce nr [...] obr.[...] [...] -[...] o wysokości ok. 0,90 m do 1,10 m w granicy działek nr [...] i [...] obr.[...] [...] -[...] oraz wysokości około 0,40 m do 1,0 m w granicy działek nr [...] i [...] obr.[...] [...] – [...], przy ul. [...][...] w [...] - wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., powołując się na opracowanie "Ekspertyza techniczna dotycząca poprawności rozwiązania budowlanego konstrukcji ogrodzenia posesji nr [...] [...] przy ul [...][...] w [...]", przygotowane 12 czerwca 2022 r. przez dr inż.
W. B.. Twierdzenia zawarte w przedłożonej ekspertyzie sprowadzają się do tego, że konstrukcja betonowa zlokalizowana pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] oraz nr ewid. [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...]w [...]nie była przewidziana do pełnienia funkcji oporowej. To zaś zdaniem skarżących uzasadniało przyjęcie tezy, że konstrukcja przez nich wzniesiona była zwykłym ogrodzeniem i nigdy nie powinna być wydana decyzja o nakazie rozbiórki. Zdaniem skarżących stanowi to istotną dla sprawy nową okoliczność faktyczną, nieznaną organowi, który wydał decyzję. Poza tym jest to jedyny dokument pochodzący od specjalisty, które poprzedziło przeprowadzenie odpowiednich oględzin wraz z pomiarami przy użyciu odpowiednich urządzeń.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wbrew stanowisku skarżących przedstawiona Ekspertyza opracowana 12 czerwca 2022 r. przez dr inż. W. B. nie realizuje w tej sprawie wskazania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uzasadniającej wszczęcie i przeprowadzenie postępowania nadzwyczajnego wznowienia postępowania. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie jest usprawiedliwiony.
W sprawie jest niesporne, iż ostateczna decyzja MWINB z 30 czerwca 2011r. nakazującą skarżącym rozbiórkę przedmiotowego muru oporowego była przedmiotem weryfikacji zarówno przez WSA w Krakowie, który wyrokiem z 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1426/11 oddalił wniesioną skargę stron, jak i NSA, który wyrokiem z 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1801/12 oddalił wniesiony od tego wyroku środek odwoławczy.
Przypomnieć należy, iż Sąd pierwszej instancji uznał, że za wykazane należy uznać, że skarżący budując ogrodzenie działki, zlokalizowali jego elementy nie na podmurówce, lecz betonowym murze mającym pełnić funkcję konstrukcji oporowej, będącym budowlą, której budowa wymaga uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Taka kwalifikacja wykonanych robót budowlanych została poparta w uzasadnieniu obu decyzji obszerną i trafną argumentacją nawiązującą do treści obowiązujących przepisów, zasad wykładni oraz nadto poglądów orzecznictwa adekwatnych do stanu faktycznego.
Natomiast NSA oddalając kasację od wyroku Sądu pierwszej instancji w tym zakresie w motywach swego rozstrzygnięcia zauważył, iż "Niewątpliwie podstawowym zagadnieniem decydującym o rozstrzygnięciu niniejszej sprawy jest odpowiedź na pytanie czy skarżący wybudowali konstrukcję oporową czy ogrodzenie", cytat: "Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko i argumentację Sądu pierwszej instancji co do zakwalifikowania wykonanych przez inwestorów prac budowlanych jako budowli będącej konstrukcją oporową o której mowa w art. 3 pkt 1b i pkt 3 Prawa budowlanego, co wyklucza zakwalifikowanie ich jako urządzenia budowlanego będącego ogrodzeniem w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.
W konsekwencji skoro budowla ta nie była objęta pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego, na jego wybudowanie wymagane było stosownie do treści art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem nie ma tu zastosowania zwolnienie od uzyskania tego pozwolenia określone w art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego dotyczące ogrodzeń. Należy powtórzyć za Sądem pierwszej instancji, że w świetle nie podważonych przez skarżących dowodów, należało uznać że skarżący budując ogrodzenie działki, zlokalizowali jego elementy nie na podmurówce, lecz betonowym murze mającym pełnić funkcję konstrukcji oporowej. Taka kwalifikacja wykonanych robót budowlanych została poparta w uzasadnieniu obu decyzji obszerną i trafną argumentacją nawiązującą do treści obowiązujących przepisów, zasad wykładni a nadto poglądami orzecznictwa adekwatnego do ustalonego stanu faktycznego. Za trafne należy uznać w szczególności nawiązanie w procesie wykładni art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane do definicji konstrukcji oporowej zamieszczonej w art. 4 pkt 16 ustawy o drogach publicznych, który to przepis jest regulacją z zakresu prawa budowlanego i do definicji ściany oporowej zawartej w Polskiej Normie PN-83/B-03010 - skoro normy te, stanowiące do 31 grudnia 1993 r. obowiązujące przepisy prawa kształtowały przez wiele lat świadomość prawną, zaś aktualnie używane są nadal na zasadzie powszechnego konsensu (co wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z dnia 11 października 2002 r. Nr 169, poz. 1386, z późn. zm.) i do definicji muru oporowego zaczerpniętej z literatury fachowej dotyczącej architektury i budownictwa.
Jak to słusznie zauważył również Sąd Wojewódzki definicje te nie odbiegają w istotny sposób od języka potocznego, który słowo "mur" definiuje generalnie jako element budowli, albo samodzielną budowlę przedstawiając jedynie przykłady jego używania i niektórych znaczeń uzależnionych często od szerszego kontekstu (por. Słownik języka polskiego pod red. nauk. M Szymczaka, PWN, tom drugi L-P, W-wa 1979, str. 228). Wszystkie te definicje jako kryterium pozwalające zaliczyć obiekt do kategorii konstrukcji oporowych wskazują na podstawową funkcję jaką pełni dany obiekt budowlany. Opierając się dodatkowo na poglądach wyrażonych w wyroku NSA z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1371/05 i w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 704/08 co do kryteriów kwalifikacji budowli jako muru oporowego, należało uznać, że prace budowlane wykonane przez skarżących są murem który pełni podstawową funkcję konstrukcji oporowej, zabezpieczającej przed osuwaniem się ziemi z terenu ich nieruchomości na teren nieruchomości sąsiednich nawet w sytuacji gdy dodatkowo pełni też funkcję podmurówki pod ogrodzeniem.
Tej oceny nie zmienia to, że jest on wybudowany na granicy z działkami sąsiednimi, gdzie z reguły wykonuje się ogrodzenia, bowiem jak już wskazano jego podstawową funkcją jest nie odgrodzenie poszczególnych nieruchomości, lecz zabezpieczenie przed oddziaływaniem mas ziemnych (osuwaniem się ziemi) lub wodnych z terenu skarżących na teren sąsiadów. Taka ocena oparta jest też na niezaprzeczonym fakcie dokonania przez skarżących niwelacji terenu w części południowo-wschodniej ich nieruchomości, w wyniku której podniesiono poziom terenu i w konsekwencji zaszła konieczność budowy muru oporowego na granicy z nieruchomościami sąsiednimi o wysokości od około 0,4 m do 1,1 m. Gdyby skarżący w pierwszej kolejności przed podniesieniem poziomu terenu wykonali ogrodzenie dostosowane do wcześniejszego poziomu terenu w granicy z sąsiadami, to nie mogliby podnieść poziomu gruntu ich działki do stanu obecnego, bowiem ziemia z ich działki zsunęłaby się na teren nieruchomości sąsiednich.
To jest dodatkowy argument przemawiający za uznaniem, że podstawą funkcją przedmiotowej budowli jest funkcja muru oporowego a nie ogrodzenia które wykonano dodatkowo na tym murze. Jedynie konsekwencją powyższej oceny jest orzeczony nakaz rozbiórki, bowiem inwestorzy wykonali go bez pozwolenia na budowę i nie spełnili wymagań do jego legalizacji. Oczywistym jest, że wykonując rozbiórkę koniecznym będzie również rozbiórka zamontowanego na nim ogrodzenia. Wbrew twierdzeniom skarżących nakazu rozbiórki nie mogła zniweczyć konieczność rozebrania tego ogrodzenia a względy techniczne wpłynąć na określenie innego niż orzeczono zakresu rozbiórki."-koniec cytatu.
Z przedstawionych wyżej motywów wyroków Sądów administracyjnych w tym przedstawionego wyroku NSA wynika jednoznacznie, iż zasadniczym elementem rozstrzyganym o legalności decyzji nakazującej rozbiórkę spornego muru oporowego była kwalifikacja powstałego muru oporowego wykluczająca uznanie go za ogrodzenie, a przyznająca wprost, że doszło w sprawie do realizacji samowoli budowlanej w postaci muru oporowego.
Prowadząc postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego organ ma ustawowy obowiązek w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania, a więc istnienie przyczyn przedmiotowych i podmiotowych żądania oraz to, czy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wskazać należy, że złożenie podania o wznowienie postępowania po upływie terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 k.p.a., skutkować winno odmową wznowienia postępowania.
Postępowanie wznowieniowe nie może bowiem - jak wielokrotnie podkreśla orzecznictwo sądowe - służyć ponownemu merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy i zastępować postępowania odwoławczego. Z tego względu pojęcie "nowe dowody i nowe okoliczności faktyczne" należy interpretować w sposób ścisły, wąsko.
Przy uwzględnieniu treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiącego przecież podstawę żądania wznowienia postępowania w tej sprawie, przedstawiona Ekspertyza sporządzona 12 czerwca 2022 r. nie jest nowym dowodem bowiem jak zasadnie wskazywano w sprawie opracowana została po wydaniu decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym. Poza tym sami skarżący nie przypisują spornej Ekspertyzie takiego znaczenia.
W ocenie Sądu odwoławczego Ekspertyza ta również w sposób oczywisty nawet przy pobieżnej jej analizie nie stanowi nowej istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej, a jedynie potwierdzenie odmiennej, prezentowanej od początku wszczęcia postępowania w przedmiocie nakaz rozbiórki spornego muru oporowego oceny ustalonego i znanego organom stanu faktycznego sprawy, co potwierdza skarga kasacyjna. Za nowy dowód lub okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu, ocena znanych wówczas temu organowi dowodów i faktów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Dobitnie ujął powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 796/21 zauważając, że "nowych okoliczności", o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie stanowi nowa ocena tego samego stanu faktycznego- a takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie.
Sama zmiana oceny dowodów nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania. Chodzi zatem o nowe okoliczności faktyczne, nie zaś o ponowną ocenę, lecz inaczej dokonaną (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 236/20). Natomiast pojęcie «wyjdą na jaw» oznacza takie dowody, okoliczności, co do których istnienia strona postępowania nie posiadała wiedzy. Nie można przyjąć, że dany dowód lub okoliczność były nieznane organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikały one z materiałów będących w dyspozycji tego organu (tak: wyrok WSA w Łodzi z 6 września 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 636/23).
Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skarżący na wszystkich etapach postępowania przed sądami administracyjnymi (wyżej przywołano odpowiednie fragmenty uzasadnień wyroków Sądów administracyjnych na potwierdzenie tej tezy), podnosili, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest ogrodzeniem a nie murem oporowym i kwestia ta była znana organom nadzoru budowlanego gdyż było to zasadnicze zagadnienie do rozstrzygnięcia w tej sprawie w kontekście zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Także w ramach postępowania nieważnościowego wobec decyzji o nakazie rozbiórki skarżący wskazywali, iż błędy organów nadzoru budowlanego doprowadziły do uznania, że na ich działce usytuowana jest konstrukcja, która stanowi mur oporowy, podczas gdy stanowi ona jedynie fragment ogrodzenia- patrz wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 579/19, a i wówczas organy nadzoru odnosiły się do tej kwestii.
Tożsame okoliczności powołuje się w Ekspertyzie z 12 czerwca 2022 r., a więc nie jest to w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ani nowy dowód ani nowa okoliczność faktyczna nieznana organowi. Opracowana na zlecenie skarżących Ekspertyza uzasadnia jedynie ich twierdzenie, regularnie podnoszone od wielu lat, co do braku przypisaniu takiego charakteru spornej budowli wobec głoszonego od początku postępowania w tej sprawie innego zapatrywania, a zatem kontestuje dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, potwierdzone ww. wyrokami Sądów administracyjnych.
Natomiast "nowych okoliczności", o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jak wyżej już wskazano, nie stanowi nowa ocena tego samego stanu faktycznego. Zdaniem NSA, przedstawione wyżej okoliczności dowodzą, że tak naprawdę nie powołano się na przesłankę wznowienia o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. mimo upatrywania w sporządzonej Ekspertyzie takiej właśnie przesłanki. Z twierdzeń podania o wznowienie opartego o tezy Ekspertyzy w sposób oczywisty wypływa wniosek o braku związku między powołaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji. To właśnie na wstępnym etapie złożenia wniosku o wznowienie postępowania badane jest czy wniosek ten opiera się na jednej z podstaw wznowienia (w tym wypadku z pkt 5 art. 145 § 1 k.p.a.) a przede wszystkim czy powołana podstawa treściowo odpowiada przepisowi prawa i ocenia na podstawie akt sprawy czy wskazana przesłanka stanowi rzeczywistą podstawę wznowienia.
Dokonane ustalenia organów właściwych w tej sprawie potwierdziły jedynie słuszność przyjętego przez nie stanowiska, że sugerowana przez skarżących podstawa wznowienia rzeczywiście w realiach tej sprawy nie stanowi wskazania (powołania) przesłanki wznowienia. Brak wskazana rzeczywistej przesłanki wznowienia wynikający wprost w sposób oczywisty z twierdzeń zawartych w podaniu o wznowienie z którego wynika, jak wyżej wskazano, brak związku między powołaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji powodował, że zachodziła konieczność wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 k.p.a.
W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że odmowa wznowienia postępowania może nastąpić jedynie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty z twierdzeń zawartych w podaniu o wznowienie wypływa wniosek o braku związku między powołaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji. Jeżeli da się z góry wykluczyć ten związek przyczynowy, dopuszczalne będzie wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W przypadku pojawienia się wątpliwości co do istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę konieczne jest wydanie postanowienia o wznowieniu w celu wyjaśnienia, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje- patrz wyrok NSA z 15 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 2152/24. W realiach tej sprawy, przy uwzględnieniu prezentowanego przez skarżących stanowiska na przestrzeni wielu lat co do charakteru spornej budowli, jednoznacznego odmiennego poglądu wypowiadanego przez Sądy administracyjne w zakresie spornego muru oporowego są jednak wątpliwości co do istnienia podstaw wznowienia w tej sprawie, skoro oznaczona przez skarżących podstawa wznowienia rzeczywiście w realiach tej sprawy nie stanowi wskazania (powołania) przesłanki wznowienia.
Tym samym wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej opisanego w pkt 1a petitum wniesionego środka odwoławczego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia słusznie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalając ją jako niezasadną albowiem przedstawiona w skardze do tego Sądu argumentacja nie wskazywała skuteczne, w sposób oczywisty, istnienia podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem Sądu odwoławczego była to wystarczająca przesłanka do zastosowania powołanego przez organy art. 149 § 3 k.p.a.
Natomiast przywoływana przez organy jak i Sąd pierwszej instancji okoliczność złożenia podania o wznowienie z uchybieniem terminu oznaczonego w art. 148 § 1 k.p.a. skoro skarżący znali okoliczność, którą wskazywali we wniosku o wznowienie postępowania (a na jej potwierdzenie przedłożyli opracowaną na ich zlecenie Ekspertyzę) już na etapie postępowania zwykłego zakończonego ostateczną decyzją MWINB z 30 czerwca 2011 r. stanowi jedynie dodatkowy element potwierdzający potrzebę odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego. Jednocześnie stosownie do treści art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Analiza ww. przepisów wskazuje, że przed przystąpieniem do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania organ jest zobowiązany do zbadania terminowości wniesienia podania.
Tylko bowiem prawidłowo wniesione podanie może być przedmiotem rozpoznania przez organ. Jednym z warunków prawidłowego wniesienia podania jest jego terminowe złożenie. W przypadku wniosku o wznowienie postępowania terminem tym jest miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zaznaczyć przy tym należy, że termin ten liczony jest od dnia uzyskania informacji o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona powzięła informację, że okoliczność ta może stanowić podstawę wznowienia postępowania. Świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznych, jako podstawy wznowienia, nie ma wpływu dla oceny zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. - patrz wyrok NSA z 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1799/16.
Również i w tym wypadku zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. w sposób opisany w zarzucie 1b petitum kasacji nie zasługiwał na uwzględnienie.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.