Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 listopada 2025 r., VII SA/Wa 1071/25, oddalił skargę P.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 lutego 2025 r. w przedmiocie odmowy uznania za obywatela polskiego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda Mazowiecki (dalej: organ I instancji) decyzją z 29 listopada 2024 r. odmówił uznania P.P. (dalej: cudzoziemiec, skarżący), obywatela [...], za obywatela polskiego. Pomimo spełnienia przez cudzoziemca pozytywnych przesłanek nabycia obywatelstwa polskiego, zawartych w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2023 r. poz. 1989; dalej: u.o.p.), organ uznał, że należy odmówić przyznania mu tego prawa na podstawie art. 31 pkt 2 u.o.p., tj. z uwagi na to, że nabycie obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa Powołał się na uzyskane w toku postępowania informacje niejawne, opatrzone klauzulą "tajne".
Odwołanie od tej decyzji wniósł cudzoziemiec.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: organ II instancji lub organ odwoławczy) decyzją z 21 lutego 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że analiza całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym dokumentów niejawnych, prowadzi do wniosku, że – z uwagi na treść i znaczenie informacji niejawnych – uzyskanie przez skarżącego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa. Organ II instancji dodał, że nadana dokumentom niejawnym klauzula tajności jest adekwatna. Podkreślił, że pochodzą one od wiarygodnego podmiotu, tj. Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, ustawowo zobowiązanego do podejmowania działań w zakresie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Cudzoziemiec zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc naruszenie art. 31 pkt 2 w zw. z art. 30 u.o.p. oraz przepisów postępowania. Zarzucił błędną ocenę jego sytuacji osobistej. Wskazał, że z uwagi na swój wiek ([...] lat) i stan zdrowia nie może stanowić zagrożenia, o którym mowa w art. 31 pkt 2 u.o.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Podał, że część materiału dowodowego stanowią informacje niejawne, przez co jest zobowiązany do odstąpienia od szczegółowego uzasadnienia w tym zakresie. W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo zastosowały w sprawie art. 31 pkt 2 u.o.p. Sąd uznał, że gwarancje proceduralne wynikające z k.p.a. zostały spełnione. Materiał dowodowy zgromadzony przez organy nie budzi wątpliwości, jest aktualny, spójny, a twierdzenia przedstawione przez skarżącego nie mogą go skutecznie podważyć. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji w optymalny sposób poinformował skarżącego o zasadniczej treści przyczyn odmowy.
Skargę kasacyjną złożył cudzoziemiec, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.o.p. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy są związane informacją udzieloną przez ABW dotyczącą tego, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego, podczas gdy organy powinny ocenić informacje zawarte w opinii ABW w świetle całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
Podniesiono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie i nieuzasadnione oddalenie skargi na podstawie art. 151 tej ustawy na skutek niedostrzeżenia naruszenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji:
- 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 2 u.o.p. polegające na dokonaniu dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, bezkrytyczne danie wiary informacjom niejawnym zawartym w informacji udzielonej przez ABW i pominięcie stanowiska skarżącego i złożonych przez niego w toku postępowania dokumentów dotyczących jego historii zawodowej w Polsce, stanu zdrowia oraz sytuacji rodzinnej; doprowadziło to do błędnego przyjęcia, że uznanie skarżącego za obywatela polskiego będzie stanowiło zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa, podczas gdy z akt wynika, że skarżący jest obecnie starszym i schorowanym emerytem, który wymaga wsparcia bliskich w codziennym życiu, a tym samym nie ma możliwości podejmowania działań, które mogłyby stanowić takie zagrożenie;
- 2. art. 7, art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 2 u.o.p. poprzez brak oceny dokumentacji medycznej, dokumentacji dotyczącej byłego pracodawcy skarżącego i oświadczeń o jego sytuacji rodzinnej, jak również niezastosowanie art. 84 § 1 oraz art. 86 k.p.a. i nieprzeprowadzenie dowodów z przesłuchania skarżącego i dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy przy obecnym stanie zdrowia skarżący może w przyszłości stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa;
pozwoliłoby to na ustalenie, że skarżący jest starszym i schorowanym emerytem, który wymaga wsparcia bliskich w codziennym życiu, a tym samym nie ma możliwości podejmowania działań, które mogłyby stanowić takie zagrożenie.
W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono też naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1-3, art. 11, art. 77 § 1-4 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 444 ust. 12 i art. 447 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769 ze zm.) oraz art. 51 ust. 3 zdanie pierwsze i art. 78 Konstytucji RP poprzez zaniechanie przez organy administracji i Sąd I instancji wskazania chociażby lakonicznie przyczyny faktycznej stanowiącej podstawę uznania skarżącego za osobę, która może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa przy równoczesnej odmowie dostępu do akt objętych klauzulą "tajne", co uniemożliwiło skarżącemu odniesienie się do zarzutów organu i złożenie skutecznego środka odwoławczego.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zwrot kosztów postępowania.
Pismem z 30 grudnia 2025 r. skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. zaświadczenia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 17 grudnia 2025 r. potwierdzającego, że jego dane nie figurują w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany ani Systemie Informacyjnym Schengen z polskiego wpisu do celów odmowy wjazdu i pobytu na terytorium państw obszaru Schengen, tj. na okoliczność, że w sprawie nie zaszły przesłanki do uznania, że stanowi on zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
- 2. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 31 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.o.p.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 31 pkt 2 u.o.p. cudzoziemcowi odmawia się uznania za obywatela polskiego w przypadku gdy nabycie przez niego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przepis ma charakter związany, a zatem zaistnienie przesłanek w nim wymienionych nie pozostawia organom żadnej możliwości wyboru treści decyzji. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa, co oznacza, że każdorazowo zaistnienie takich okoliczności będzie musiało podlegać ocenie organu. Jest to pojęcie niedookreślone, które wymaga oceny w każdej indywidualnej sprawie.
Zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego stanowi przesłankę negatywną dla możliwości uwzględnienia wniosku w wielu postępowaniach z udziałem cudzoziemców. Zauważyć jednak należy, że o ile w przypadku zezwoleń pobytowych ustawodawca przewidział możliwość ich uchylenia lub cofnięcia, jeżeli cudzoziemiec stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (np. art. 199 ust. 1 pkt, art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach), o tyle takiej możliwości nie ma w stosunku do cudzoziemca, który nabył obywatelstwo polskie. Obywatelstwo to szczególna więź prawna osoby z państwem. Konsekwencją uznania cudzoziemca za obywatela jest włączenie go w ogół społeczeństwa i przyznanie wszystkich praw przysługujących obywatelom. Konstytucja gwarantuje również trwałość obywatelstwa. Zgodnie z art. 34 ust. 2 Konstytucji obywatel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie.
Oznacza to, że decyzja o uznaniu za obywatela polskiego powoduje w zasadzie nieodwracalne skutki. Należy w związku z tym stwierdzić, że ocena, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim) wymaga uwzględnienia skutków nabycia przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego i uwzględnienia konstytucyjnej ochrony trwałości nabytego obywatelstwa (art. 34 ust. 2 Konstytucji).
Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.o.p. wojewoda przed wydaniem decyzji, o której mowa w ust. 1, zwraca się do komendanta wojewódzkiego Policji, dyrektora delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby do innych organów, o udzielenie informacji, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z tego przepisu nie wynika, że udzielone informacje są wiążące. Stanowią jeden z dowodów w sprawie i podlegają swobodnej ocenie organów prowadzących postępowanie. Organy administracji w rozpoznawanej sprawie prawidłowo oceniły informacje udzielone w trybie tego przepisu przez ABW wraz z pozostałym materiałem dowodowym. Organ II instancji wskazał, że dokonał analizy całego materiału dowodowego, w tym informacji niejawnych (s. 7).
Inną kwestią jest natomiast moc dowodowa uzyskanych na podstawie art. 36 ust. 2 u.o.p. informacji. Należy wskazać, że Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest organem wyspecjalizowanym, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego (art. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, Dz. U. z 2025 r. poz. 902). Do zadań ABW należy rozpoznawanie, zapobieganie i zwalczanie zagrożeń godzących w bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz jego porządek konstytucyjny, a w szczególności w suwerenność i międzynarodową pozycję, niepodległość i nienaruszalność jego terytorium, a także obronność państwa (por. art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). W toku postępowania w sprawie uznania za obywatela polskiego organy słusznie zatem wzięły pod uwagę wysoką moc dowodową tego dowodu. Uwzględniły, że informacje przekazane na podstawie art. 36 ust. 2 u.o.p. stanowią wypowiedź właściwego i kompetentnego w zakresie wykrywania zagrożeń obronności i bezpieczeństwa państwa organu. Co za tym idzie, uznały go za dowód w pełni wiarygodny i mogący stanowić podstawę oceny zaistnienia w sprawie przesłanki do odmowy uznania za obywatela polskiego, o której mowa w art. 31 pkt 2 u.o.p.
2. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 2 u.o.p. Wskazać należy, że zgodnie z art. 11 u.o.p. wojewoda i minister właściwy do spraw wewnętrznych mogą odstąpić w części od uzasadnienia decyzji wydanych na podstawie ustawy, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W rozpoznawanej sprawie obowiązek szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wynikający z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., został zatem w sposób uprawniony ograniczony. Uzasadnieniem takiego ograniczenia jest ochrona przed ujawnieniem informacji niejawnych znajdujących się w dokumentach opatrzonych klauzulą "tajne". Organy administracji zasadnie pominęły w uzasadnieniu decyzji przedstawienie bliższych informacji o treści tych dokumentów czy okoliczności faktycznych, które z nich wynikają. Z tych względów nie mogły odnieść się także do wyjaśnień i spekulacji dotyczących treści dokumentów niejawnych przedstawionych przez stronę.
3. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 7, art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 2 u.o.p. Naczelny Sąd Administracyjny zapoznał się z informacjami niejawnymi w Kancelarii Tajnej NSA, jak i z pozostałymi aktami sprawy, w tym stanowiskiem skarżącego i dokumentami, które przedstawił na jego poparcie. NSA podziela stanowisko organów obu instancji i Sądu I instancji, że dokumentacja niejawna potwierdza, iż z uwagi na obronność i bezpieczeństwo państwa odmowa uznania skarżącego za obywatela polskiego była uzasadniona.
Zgodnie z art. 84 ust. 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza pozostawienie organowi swobody w korzystaniu z tego środka dowodowego. Granice korzystania z tej swobody są wyznaczone przez zasadę prawdy obiektywnej i wynikający z niej obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego danej sprawy. Charakter informacji zawartych w dokumentacji niejawnej pochodzącej od ABW uzasadniał w rozpoznawanej sprawie odstąpienie od poszerzania materiału dowodowego o opinię biegłego.
Stosownie do art. 86 k.p.a. jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. W świetle tego przepisu przesłuchanie strony jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy organ nie ma możliwości ustalenia stanu faktycznego za pomocą innych środków dowodowych. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
4. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1-3, art. 11, art. 77 § 1-4 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 444 ust. 12 i art. 447 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 51 ust. 3 zdanie pierwsze i art. 78 Konstytucji RP.
Nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. statuującego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Ograniczenie dostępu do pełnego materiału dowodowego miało swoją podstawę ustawową (art. 11 u.o.p.), spełniało warunki określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wynikało z potrzeby ochrony wartości nadrzędnej jaką jest bezpieczeństwo państwa. Warto dodać, że skarżący miał możliwość przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, z której to skorzystał, składając obszerne pisma wraz z wnioskami dowodowymi. Organy zapoznały się z tymi dokumentami i oceniły je w świetle całego materiału dowodowego.
W sposób uprawniony ograniczony został również obowiązek szczegółowego i przekonującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wynikający z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie zaistniała podstawa prawna pominięcia w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji bliższych informacji o treści dokumentów, których nadano klauzulę "tajne", jak również informacji o okolicznościach faktycznych z nich wynikających. Skoro istnieje prawny obowiązek ochrony informacji niejawnych, to nie można domagać się by informacje te zostały udostępnione osobom, których co prawda dotyczą, ale które ustawodawca uznał za nieuprawnione do zapoznania się z ich treścią z uwagi na wyższe wartości chronione prawem.
Brak udostępnienia dokumentu, któremu nadano klauzulę "tajne" nie świadczy o naruszeniu, wynikającego z art. 51 ust. 3 Konstytucji, prawa skarżącego do dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Należy zauważyć, że z powołanego przepisu wynika, że ustawa może określić ograniczenie tego prawa. Taką ustawą ograniczającą dostęp do urzędowych dokumentów i zbiorów danych dotyczących danej osoby jest ustawa o ochronie informacji niejawnych (art. 8), k.p.a. (art. 74 k.p.a.), jak i u.o.p. (art. 11 u.o.p.). Z tego względu nie doszło do naruszenia tego przepisu.
Nie doszło do naruszenia art. 78 Konstytucji, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Skarżący skutecznie złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, a jego sprawa została rozpoznana przez organ odwoławczy. Następnie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i skargę kasacyjną do NSA. Jego sprawa została rozpoznana przez dwie instancje administracyjne i dwie sądowe. Zarówno organy administracji, jak i sądy zapoznały się z całym materiałem dowodowym, w tym niejawnym.
Nie miały w rozpoznawanej sprawie zastosowania art. 444 ust. 12 i art. 447 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, dlatego też nie mogło dojść do ich naruszenia. Nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy okoliczność, że dane skarżącego kasacyjnie nie figurują w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, ani w Systemie Informacyjnym Schengen z polskiego wpisu do celów odmowy wjazdu i pobytu na terytorium państw obszaru Schengen. Z faktu, że cudzoziemiec ubiegający się o obywatelstwo polskie nie figuruje w tych rejestrach nie można automatycznie wywieść, iż uznanie go obywatela polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa. Organy badają spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 31 pkt 2 u.o.p., biorąc pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.
- 5. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.