Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 748/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę B. K. i E. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 30 września 2024 r., nr AB-II.7840.4.5.2024.ED, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 12 czerwca 2024 r., znak: BS.6741.1.19.2024.KJ, o odmowie na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725), zwanej dalej "P.b.", oraz art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) zwany dalej "K.p.a.", stwierdzenia wygaśnięcia decyzji tegoż Starosty z 28 lipca 2006 r., nr 280/2006, udzielającej H.M. pozwolenia na budowę płyty gnojowej, zbiornika na gnojówkę oraz silosu na zboże na działce o nr [...] w miejscowości [...], gm. [...], powiat [...] (przeniesionej na rzecz A. M. – decyzją ww. Starosty z 11 maja 2017 r., nr BS.6740.11.15.2017.DW).
Sąd I instancji jako trafną uznał ocenę organów, że skoro decyzja dotyczyła realizacji trzech obiektów, to realizacja jednego z nich nie stanowi przesłanki do wygaśnięcia decyzji dla pozostałych elementów objętych jednym pozwoleniem na budowę. Ponadto wskazał, że przedmiotowe postępowanie jest trzecim postępowaniem o wygaśnięcie decyzji Starosty z 2006 r., aktualnie dotyczy okresu od 12 października 2020 r. do chwili obecnej.
Co do meritum sprawy Sąd uznał, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie i na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego zasadnie przyjął, że brak jest podstaw do wygaśnięcia ww. decyzji z 2006 r. Ocena organu została oparta na wpisach w dzienniku budowy (tj. wpisie kierownika budowy [...] z 12 października 2020 r., że były wykonywane określone prace przy inwestycji oraz technika elektryka [...] z 9 października 2023 r. o wykonaniu instalacji odgromowej), protokołu kontroli z 16 kwietnia 2024 r. przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w [...] wraz dokumentacją fotograficzną (pismem z 26 marca 2024 r. Starosta zwrócił się do PINB z prośbą o przeprowadzenie kontroli budowy ww. inwestycji).
Sąd nie podzielił zarzutów skarżących, że podczas kontroli dokonywanej przez PINB niezbędny był udział skarżących. Jak wynika z art. 81a ust. 2 P.b. czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym – w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. Czynności kontrolne, o których mowa w art. 81a ust. 2 P.b., nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 K.p.a. Nie mają w związku z tym do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, w także określony w art. 79 § 1 K.p.a. wymóg zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia czynności (por. wyrok NSA z 11 września 2019 r., II OSK 2501/17).
Następnie Sąd wyjaśniał jaki jest charakter prawny protokołu kontroli (dokument urzędowy – art. 76 § 1 K.p.a.), a jaki – dziennika budowy (dokument prywatny – art. 45 ust. 1 P.b.) – por. wyrok NSA z 13 marca 2019 r., II OSK 894/18. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że zapisy w dzienniku budowy (w szczególności dotyczący instalacji odgromowej) odpowiadają stanowi rzeczywistemu istniejącemu na budowie.
Przeciwko takim dowodom skarżący przedłożyli zdjęcie bednarki i jej zamocowania, które tym różni się od zdjęcia wykonanego przez PINB, że jest zdjęciem kolorowym. W ocenie Sądu, zawnioskowane przez skarżących dowody nie podważają mocy dowodowej dowodów zgromadzonych przez organy. Dołączone do akt przez skarżących kolorowe zdjęcie przedmiotowej bednarki (wykonane zapewne po dacie 26 kwietnia 2024 r.) w żaden sposób nie podważa wpisu dokonanego w dzienniku budowy w dniu 9 października 2023 r. Nie wiadomo bowiem z jakiego metalu wykonana jest bednarka, a co za tym idzie jaki jest jej stan techniczny, nie mówiąc już o próbie oceny jej "postarzenia" ze względu na zamocowanie na powietrzu i oddziaływanie na nią warunków atmosferycznych.
Natomiast widoczne dwie śruby mocujące tę bednarkę, wbrew stanowisku skarżących, mają raczej kolor brązowy, co by wskazywało na zamocowanie ich w tym miejscu przez dłuższy okres czasu. Sąd zauważył, że skoro skarżący twierdzą, że bednarka nie została zamontowana w dniu 9 października 2023 r., to mogli zrobić zdjęcie miejsca jej zamontowania w tej dacie lub w dacie przybliżonej i zdjęcie to dołączyć do akt sprawy, przez co by wykazali, że w tej dacie bednarki tam nie było. Jednak tego nie uczynili.
Jeśli chodzi o zgłoszony dowód w postaci faktury, Sąd zaznaczył, że skarżący nie tylko nie przedłożyli tej faktury, ale nie wiadomo nawet, czy taka faktura w ogóle istnieje. W zgłoszonym zaś dowodzie skarżącym chodziło o to, aby to organ się zwrócił do technika elektryka [...], żeby taką ewentualną fakturę od niego uzyskać. Jednak zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy, organy nie miały obowiązku poszukiwania takiego dowodu, ponieważ inicjatywa dowodowa istnieje także po stronie zainteresowanej strony postępowania (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r., I OSK 883/22). Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne.
Zdaniem Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Inspektorzy PINB w protokole z 16 kwietnia 2024 r. szczegółowo opisali bednarkę i jej zamocowanie oraz zrobili kilka zdjęć obrazujących ten fakt, a także odnieśli to do zapisu z dziennika budowy, nie znajdując i nie wskazując żadnych niezgodności w zakresie daty zapisu i daty fizycznego zamontowania omawianego elementu. Wyniki obserwacji przeprowadzonej przez pracowników organu bez względu na to, w jakiej formie zostały utrwalone, stanowią oświadczenie wiedzy tych osób, oceniane i poddane analizie w świetle całego zgromadzonego materiału dowodowego, wedle zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z 8 lipca 2021 r., II GSK 2031/18). Dlatego organy, posiadając pełny materiał dowodowy, nie miały obowiązku poszukiwania na życzenie skarżących kolejnego dowodu, który w ich zamierzeniu być może mógłby podważyć wszystkie dotychczas zebrane dowody.
Reasumując, Sąd stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu, które nie zostały uiszczone, ani w całości, ani w części wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie w toku postępowania administracyjnego ww. przepisów postępowania polegające na zaniechaniu przez organy I i II instancji przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka elektryka – [...], jak również zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, w sytuacji gdy skarżący w toku postępowania administracyjnego podnosili okoliczności wymagające wiedzy specjalnej, w końcu zaniechanie przez organy obu instancji przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron w osobach skarżących, powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem brak przeprowadzenia powyższych dowodów uniemożliwił organowi ocenę zaistnienia przesłanek zastosowania przepisu prawa materialnego;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez skonstruowanie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu w celu kontroli słuszności oceny stanu prawnego sprawy, a przy tym podaje w wątpliwość wartość dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji, a w tym poprzez brak ustosunkowania do sformułowanych w skardze, tj. zarzutu naruszenia art. 106 § 2 K.p.a. w części, w jakiej wskazano na nieprawidłowość działania organu wskutek zaniechania poinformowania strony o zwróceniu się przez Starostę [...] do PINB o przeprowadzenie kontroli budowlanej (zajęcie stanowiska co do zakresu przeprowadzonych robót budowanych); powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ braki dotyczą okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Już z samej treści skargi kasacyjnej wynika, że – poza gołosłownymi twierdzeniami strony skarżącej – brak jest obiektywnie istniejących dowodów na potwierdzenie, że objęta ww. pozwoleniem z 2006 r. budowa została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata. Co prawda, w trakcie trwającego postępowania wyjaśniającego nie uzyskano takich dowodów jak: dowód z przesłuchania osoby wykonującej roboty budowlane, faktury za wykonanie usługi, jak również wskazywanej opinii biegłego, które miałyby określić czy roboty te wykonano w dniu 9 października 2023 r., czy później; jednak w sposób spójny zgromadzone w sprawie dowody – jak dokumenty, w tym wpis do dziennika budowy, ustalenia kontroli PINB z 16 kwietnia 2024 r. oraz wykonane zdjęcia – w ramach obowiązującej zasady prawdy obiektywnej wywodzonej z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., dawały podstawy do stwierdzenia, że nie doszło do przerwania budowy przez okres dłuższy niż 3 lata. Te kluczowe dowody były wystarczające do podjęcia decyzji o odmowie wygaszenia pozwolenia na budowę.
Oczywiście zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jeżeli skarżący twierdzą, że doszło do przerwania budowy przez okres dłuższy niż 3 lata, to jedynym sposobem w okolicznościach niniejszej sprawy i w świetle zebranego materiału dowodowego, że tak w istocie było, wymagane byłoby przedstawienie najpóźniej na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej przez NSA jednoznacznego dowodu, iż roboty budowlane objęte wpisem z 9 października 2023 r. wykonano po trzech latach od poprzedniego wpisu z 12 października 2020 r. Tego jednak nie uczynili skarżący, bazując w istocie na poglądzie opartym na podobnych dowodach (tj. kolorowych zdjęciach, w odróżnieniu od zdjęć uzyskanych podczas kontroli przez PINB), co zaskarżona decyzja, lecz próbując podważyć miarodajność zebranych przez organ dowodów, jakoby stan techniczny obiektu budowlanego miałby potwierdzać, że roboty wykonano w bliżej nieokreślonym terminie, ale po upływie 3 lat od poprzedniego wpisu w dzienniku budowy.
Dlatego ma rację Sąd I instancji, że skoro skarżący twierdzą, iż bednarka nie została zamontowana w dniu 9 października 2023 r., to mogli zrobić zdjęcie miejsca jej zamontowania w tej dacie lub w dacie przybliżonej i zdjęcie to dołączyć do akt sprawy, przez co by wykazali, że w tej dacie bednarki tam nie było. Takiego dowodu jednak nie ma.
W tych warunkach skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni akceptuje ocenę Sądu I instancji, który niewadliwie stwierdził, że w okolicznościach sprawy, posiadając pełny materiał dowodowy, organy nie miały obowiązku poszukiwania na życzenie skarżących kolejnego dowodu, który w ich zamierzeniu być może mógłby podważyć wszystkie dotychczas zebrane dowody. Tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, poprzestając wyłącznie na gołosłownych twierdzeniach jakoby miałyby istnieć dowody potwierdzające wnioskowanie skarżących. Ustalenia organów budowlanych są bowiem spójne z zebranym materiałem dowodowym, a argumentacja skarżących opiera się wyłącznie na własnych twierdzeniach niepopartych żadnymi dowodami.
W świetle uzyskanych dowodów nie wystarczy zatem samo twierdzenie skarżących, że było inaczej niż ustalił to organ w trakcie postępowania wyjaśniającego, tym bardziej, że skarżący zasadniczo powołują się na materiał zdjęciowy, który jednak potwierdza wykonanie robót budowlanych.
Wbrew oczekiwaniom skarżących postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy administracyjnego w oparciu o art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie służy niejako dalszemu "poszukiwaniu" dowodów na potwierdzenie tez skarżących, w sytuacji gdy w sprawie organy uzyskały dowody, które nie przystają do stanowiska skarżących. Ponadto przepisy procedury administracyjnej w tym zakresie nie pozbawiają inicjatywy stronie postępowania, która mogłaby przedłożyć organom lub najpóźniej przy skardze kasacyjnej stosowny dowód na potwierdzenie swojego stanowiska, czego skutecznie nie uczyniono w okolicznościach niniejszej sprawy.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Końcowo nie można w niniejszej sprawie doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w stopniu, który mógłby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zasadniczo wadliwość uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi. Poza tym z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanego, a przez to niejasnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało skonstruowane właśnie w taki sposób (spełnia wymagania konstrukcyjne z art. 141 § 4 p.p.s.a.), że możliwa była instancyjna kontrola zaskarżonego wyroku. W szczególności wbrew twierdzeniom skarżących Sąd I instancji wyjaśnił z jakich względów nie można doszukać się wskazywanego naruszenia prawa w odniesieniu do braku udziału skarżących w czynnościach kontrolnych PINB. W tym miejscu wypada jedynie przywołać stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że nie podziela zarzutów skarżących, że podczas kontroli dokonywanej przez PINB niezbędny był udział skarżących. Jak wskazał Sąd, z art. 81a ust. 2 P.b. wynika, że czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym – w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku.
Czynności kontrolne, o których mowa w art. 81a ust. 2 P.b., nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 K.p.a. Nie mają w związku z tym do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, w także określony w art. 79 § 1 K.p.a. wymóg zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia czynności. W skardze kasacyjnej nie podjęto próby podważenia tej oceny, lecz sformułowano stanowisko nieadekwatne, które nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dlatego tego rodzaju argumentacja skargi kasacyjnej nie może skutecznie stanowić podstawy do stwierdzenia zarzucanego naruszenia art. 106 § 2 K.p.a., ponieważ zasadniczo zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu merytorycznej oceny sądu administracyjnego.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną prawa, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowny wniosek powinien być skierowany do właściwego w sprawie wojewódzkiego sądu administracyjnego.