Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 1843/25

Uzasadnienie

1. Wyrokiem z 14 marca 2025 r., II SA/Gl 1291/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Gliwicach oddalił skargę Z.P. i J.P. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) z 29 lipca 2024 r. nr WINB-WOA.7722.193.2024.DS w przedmiocie wstrzymania budowy obiektu budowlanego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, postanowieniem z 6 czerwca 2024 nr PINB.5160.45.2024, działając m. in. na podstawie art. 48 ust. 1, art 48 ust. 5, art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023, poz. 682; uPb) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Bielskiego (PINB) wstrzymał budowę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej i przeznaczeniu inwentarskim, pełniącym funkcję stajni dla koni i kuców, w kształcie litery "L" i wymiarach około 9 m x 5 m, z wycięciem ok. 4,70 m x 2,40 m i powierzchni zabudowy około 34 m², zlokalizowanego w części zachodniej działki nr [...] w [...]. W w/w postanowieniu organ powiatowy wskazał, że w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia możliwe jest złożenie wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego, a ponadto, że w takim przypadku istnieje konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Postanowienie to zostało wydane wobec właścicieli obiektu, którymi są Z.P. i J.P. (inwestorzy, skarżący).

W wyroku przywołano, że w uzasadnieniu PINB podał, iż w trakcie czynności kontrolno-wyjaśniających stwierdził wybudowanie wskazanego w postanowieniu obiektu budowlanego. Według oświadczenia inwestorów, obiekt ten został wybudowany ponad 20 lat temu, tzn. przed 2004 r., jednak nie przedłożono żadnych dowodów potwierdzających ten fakt. Natomiast według zdjęć z mapy.geopotral.gov.pl obiekt został zrealizowany pomiędzy 2016-2022 r. W zasobach archiwalnych Starostwa Bielskiego nie odnaleziono zgłoszenia lub pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, budynek nie jest także naniesiony na mapach w rejestrze gruntów Starosty Bielskiego. Na tej samej działce posadowione są również dwa inne obiekty - parterowy budynek gospodarczy – stajnia oraz wiata widokowa, dla których prowadzone są odrębne postępowania.

W oparciu o powyższe ustalenia PINB wskazał, że według art. 29 ust. 14 uPb budowa obiektu wymagała zgłoszenia, którego inwestor jednak nie dokonał.

2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Gl 1291/24 kolejno wskazano, że inwestorzy wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie, zaś powołanym na wstępie postanowieniem z 29 lipca 2024 r. nr WINB-WOA.7722.193.2024.DS, ŚWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024, poz. 572 ze zm.; K.p.a.) utrzymał w mocy postanowienie I instancji. W uzasadnieniu swego postanowienia ŚWINB podał, że w świetle materiału dowodowego przedmiotowy obiekt budowlany nie spełnia zakresu definicji budynku gospodarczego zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022, poz. 1225; rozp. MI 2002). Jednocześnie według ŚWINB organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako budynek inwentarski. Na gruncie zaś rozp. MI 2002 zachodzi brak tożsamości funkcji budynku inwentarskiego i budynku gospodarczego. Okolicznością przesądzającą o zakwalifikowaniu przedmiotowego obiektu jako budynku inwentarskiego jest to, że jak wynika z przeprowadzonych w dniu 15 maja 2024 r. czynności kontrolnych, służy on do utrzymywania zwierząt gospodarskich, tj. koni i kucy. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez skarżących okoliczność, że budynek ten jedynie doraźnie pełni funkcję przechowywania zwierząt. Pomimo bowiem tego, jego funkcja pozostaje w dalszym ciągu inwentarska. Na jego wybudowanie inwestorzy powinni uzyskać pozwolenie na budowę. Jednak takim pozwoleniem się nie legitymują.

ŚWINB wyjaśnił także, że wedle analizy zdjęć lotniczych z Geoportalu przedmiotowy budynek w obecnym kształcie (litery "L") powstał pomiędzy 2018 r., a 2019 r. Natomiast twierdzenie inwestorów, że przedmiotowy obiekt powstał ponad 20 lat temu nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Skarżący nie przedstawili przy tym dowodów na potwierdzenie swoich przeciwnych twierdzeń. ŚWINB dodał przy tym, że według stanu z 2009 r. widnieje wyłącznie jeden obiekt budowlany w południowo-wschodniej części działki, który bez wątpienia nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania.

1. 3.1. Dalej w wyroku II SA/Gl 1291/24 przywołano, że w skardze na postanowienie ŚWINB skarżący zarzucili:
2. - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 48, art. 49d uPb, przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że znajdujący się na działce o numerze [...] w [...] obiekt budowlany jest budynkiem inwentarskim, do budowy którego wymagane jest pozwolenie na budowę;
3. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy administracji kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, sprowadzających się do mylnego przyjęcia, że zrealizowany budynek gospodarczy ma przeznaczenie inwentarskie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę;
4. - naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie przedstawienia wszystkich istotnych faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł.

1. 3.2. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie od ŚWINB na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli m. in., że stosują,,bezstajenny" chów koni i kuców, polegający na całorocznym trzymaniu koni na padoku. Konie całą dobę spędzają na powietrzu, w stadzie, na otwartej przestrzeni, bowiem w tych warunkach czują się komfortowo.

1. 3.3. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
2. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach skargę oddalił.

1. 4.2. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie było rolą organów ustalanie metody prowadzenia hodowli przez skarżących, ani tym bardziej ocena, czy metoda ta jest możliwa do zastosowania oraz jakie korzyści odnoszą z niej zwierzęta. Natomiast uwaga organów słusznie skupiła się na funkcji spornego budynku. W aktach sprawy znajdują się zaś zdjęcie, na których widać, że sporny obiekt jest przystosowany do pobytu koni i kuców, nadto na taki cel jest wykorzystywany, o czym świadczą materiały zebrane w sprawie (zdjęcia). Dlatego w ocenie sądu a quo, organy nie miały żadnych podstaw do tego, aby polegać na twierdzeniach skarżących co do charakteru spornego budynku. Sąd wojewódzki stwierdził, że organy prawidłowo przyjęły, że sporny budynek w obecnym kształcie (litery L) powstał pomiędzy 2018 a 2019 r. Nie powtarzając argumentacji, jaką w tym zakresie przedstawił organ odwoławczy (na s. 5 decyzji), w ocenie tegoż sądu jest ona w pełni przekonująca. WSA w Gliwicach zaaprobował także przedstawione w postanowieniu rozważania organu dotyczące tego, jak rozumieć należy pojęcie budynku inwentarskiego i budynku gospodarczego.

1. 4.3. Mając na względzie powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy w oparciu o prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne dokonał prawidłowej kwalifikacji spornego budynku jako budynku inwentarskiego. Tym samym –prawidłowo organ ten przyjął, że jego budowa wymagała uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę i trafnie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
2. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

1. 5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.; Ppsa) oraz art. 151 tej ustawy, polegające na przeprowadzeniu wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji (oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji) przez WSA w Gliwicach i niedostrzeżeniu naruszenia przez organy administracji obu instancji art. 6, 7, 8, 77, 80 K.p.a., szczególnie poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, skutkującego bezpodstawnym brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

1. 5.3. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie prawa materialnego, a to:
2. - art. 48 ust. 1 i 5 uPb, przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że znajdujący się na działce o numerze [...] w [...] obiekt budowlany, jest budynkiem inwentarskim, do budowy którego wymagane jest pozwolenie na budowę,
3. - art. 48a pkt 1 uPb, przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że znajdujący się na działce o numerze [...] w [...] obiekt budowlany, może być objęty wnioskiem o legalizację i wymaga uiszczenia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego,
4. - art. 29 ust. 1 pkt 14 uPb, poprzez jego niezastosowanie jako właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sprawie,

1. 5.4. Skarżący kasacyjnie wnieśli o:
2. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi (wydanie orzeczenia o charakterze reformatoryjnym, rozstrzygającego co do istoty sprawy), ewentualnie wnieśli o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania,
3. 2) zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania przed sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,
4. 3) zastosowanie przez WSA w Gliwicach art. 179a Ppsa, poprzez uznanie podstaw skargi kasacyjnej za oczywiście usprawiedliwione, uchylenie zaskarżonego wyroku, rozstrzygnięcie o zwrocie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i ponowne rozpoznanie sprawy.

1. 5.5. Skarżący oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

1. 5.6. Skarżący kasacyjnie wywiedli, że ustalenie rzeczywistej funkcji obiektu na podstawie zdjęcia z koniem, nosi znamiona niedopuszczalnej dowolności, a tym samym wadliwości w ocenie materiału dowodowego. Według nich, konie i kuce przebywają na padoku i otwartej przestrzeni (chów bezstajenny), a obiekt objęty przedmiotem postępowania służy skarżącym dla celów gospodarczych, wyżej wskazanych – przechowywania paszy, materiałów rolniczych, narzędzi, nie zaś do hodowli i przechowywania koni.

Skarżący podnosili w trakcie postępowania, że stajnia dla koni powinna zapewniać przede wszystkim bezpieczeństwo i komfort zwierzętom, spełniając przy tym warunki techniczne dotyczące przestrzeni, wentylacji, oświetlenia i higieny. Konieczne jest – ich zdaniem - dostosowanie wymiarów boksów do wielkości konia, a także zapewnienie odpowiedniej wentylacji, aby uniknąć nadmiernej wilgotności i stężenia szkodliwych gazów. Takich warunków nie spełnia budynek gospodarczy, w którym konie nie mogą być przechowywane, czego organy nie wzięły pod uwagę, a sąd pierwszej instancji nie uwzględnił w swym orzeczeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny Dz. U. 2026, poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

6.2. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 2 Ppsa rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 Ppsa obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Nie chodzi tutaj zatem o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez sąd pierwszej instancji konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Ppsa (zob. wyrok NSA z 18 października 2018 r., II OSK 2571/16, LEX nr 2582330).

Odnosząc wymienione uwagi do przedmiotowej sprawy, należy wskazać, że w skardze kasacyjnej brak jest uzasadnienia dla zarzutu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 Ppsa. Wymieniony zarzut wskazany wespół z przepisami, stanowiącymi o zasadach postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 6, 7, 8, 77 i 88 K.p.a., nie wnosi rzeczowych argumentów przeciwko procedowaniu w sprawie przez sąd pierwszej instancji. Stanowi on wyłącznie polemikę z zaaprobowaniem przez sąd postanowienia ŚWINB. WSA w Gliwicach nie naruszył przepisów Ppsa, kontrolując decyzje organów administracji publicznej pod kątem właściwego zastosowania przepisów materialnych i formalnych. Dlatego zarzut naruszenia prawa procesowego jest niezasadny. Trafnie zaaprobowano kompletność materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego, który pozwalał na podjęcie stosownych postanowień.

Wynika z niego bezspornie, że sporny budynek ma charakter inwentarsko-gospodarczy, znajdowały się w nim konie i kuce. Fakt ten potwierdza treść protokołu kontroli z 15 maja 2024 r. z udziałem skarżącej, jak również materiał fotograficzny. Twierdzenia skarżących kasacyjnie o hodowli "bezstajennej" koni i kuców nie znajdują potwierdzenia w faktach.

1. 6.3. Również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie prowadzą do przyznania racji skarżącym. Jak słusznie zauważył WSA w Gliwicach, istota sporu na gruncie wydanego postanowienia o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego, sprowadzała się do ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że budynek skarżących, zlokalizowany na działce nr [...] w [...] jest budynkiem inwentarskim. Postępowanie administracyjne wykazało, że właśnie taką funkcję spełnia ten budynek. Skarżący prowadzą w nim hodowlę koni i kuców, co organy wykazały zgromadzonymi dowodami. Sporny obiekt jest przystosowany do pobytu zwierząt, a wykonane fotografie wyraźnie ten fakt dokumentują. W związku z tym, tak ustalone okoliczności, obligowały PINB do zastosowania dyspozycji art. 48 ust. 1 i 5 uPb. Budynek należący do skarżących został wybudowany bez stosownej zgody budowlanej. Dlatego organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały unormowania art. 48 ust. 1 i 5 uPb i wstrzymały budowę spornego obiektu budowlanego. Postanowienie PINB było słuszne, a ŚWINB właściwie utrzymał w mocy wydane postanowienie. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wymienionego przepisu jest niezasadny.

1. 6.4. W postanowieniu PINB, utrzymanym w mocy przez ŚWINB, właściwie wskazano, że inwentarski budynek skarżących może być objęty wnioskiem o legalizację i wymaga uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowalnej, określając ramy tego postępowania. Na tym etapie postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadać, czy doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 uPb, tj. ustalić, czy budowany lub wybudowany obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz, czy takie pozwolenie lub zgłoszenie zostało pozyskane przed rozpoczęciem realizacji inwestycji lub też nie został wniesiony sprzeciw do zgłoszenia. Ponadto na tym etapie istnieje obowiązek organu, pouczenia inwestora o możliwości legalizacji samowolnie realizowanego lub wykonanego obiektu budowalnego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i o zasadach jej obliczenia. Postanowienie o wstrzymaniu budowy nie kończy postępowania legalizacyjnego i nie załatwia co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej. Zatem na tym etapie postępowania kwestią kluczową jest zidentyfikowanie samowoli budowlanej, jej przedmiotu oraz dokonanie jej kwalifikacji prawnobudowlanej z punktu widzenia wymogów uPb (zob. wyrok NSA z 25 marca 2026 r., II OSK 2554/23, LEX nr 4083664). Tak właśnie postąpiły organy w przedmiotowej sprawie. Zastosowanie art. 48a pkt 1 uPb stanowiło pełne stosowanie wszystkich istotnych w danym stanie faktycznym przepisów ustawy. Skoro wydano postanowienie o wstrzymaniu budowy, to jednoczenie należało poinformować o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego. Działania organów były właściwe i nie można czynić ku temu zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 48a uPb.

1. 6.5. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że kryterium decydującym o właściwym potraktowaniu obiektu usytuowanego na działce jest funkcja (cel) jaką pełni dany obiekt. W konsekwencji, przy prawidłowej kwalifikacji obiektu, niezwykle istotne jest poczynienie ustaleń faktycznych. W przedmiotowej sprawie zostały ustalono istotne fakty, konieczne dla wydania decyzji. Ustalono kształt i wymiary budynku, którego powierzchnia zabudowy wynosi około 34 m². Fakty te nie stanowiły sporu pomiędzy skarżącymi a organami administracji publicznej. Niesporne było również to, że skarżący nie dysponują ani pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem dotyczącym tego budynku. Wątpliwości skarżących wzbudzało ustalenie, że budynek jest budynkiem inwentarskim. Organy zaś wykazały i udowodniły to w sposób dostateczny. W związku z tym nie znajduje zastosowania do tego budynku art. 29 ust. 1 pkt 14, uPb, który stanowi, że nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia, posadowienie parterowych budynków gospodarczych, garaży i wiat o powierzchni zabudowy do 35 m². Zacytowany przepis dotyczy między innymi budynków gospodarczych. Definicja budynku gospodarczego zawarta została w § 3 pkt 8 rozp. MI 2002. Budynek gospodarczy to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych, służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Brak jest tożsamości funkcji budynku inwentarskiego i budynku gospodarczego. Niewyjaśnienie w rozporządzeniu, czym jest budynek inwentarski, prowadzi do konstrukcji definicji negatywnej tego typu budowli. Dlatego budynkiem inwentarskim jest budynek, który nie służy do przechowywania środków produkcji rolnej, sprzętu i płodów rolnych, ale jest miejscem bytowania żywych zwierząt i ochrony ich dobrostanu. Taką rolę spełnia budynek skarżących, a organy nadzoru budowlanego wykazały taki stan rzeczy. Przez to nie jest zasadny zarzut niezastosowania art. 29 ust. 1 pkt 14 uPb. Ponadto, nawet wzniesienie budynku, o którym mowa w wymienionym przepisie, wymaga dokonania uprzedniego zgłoszenia, czego także nie uczynili skarżący.
2. 7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono w sentencji wyroku.