Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 1371/24

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 lutego 2024 r., VII SA/Wa 2432/23, oddalił skargę B. P. i P. P. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 10 sierpnia 2023 r. znak: 571/OPON/2023 utrzymującą w mocy decyzję Starosty Grodziskiego nr 589/23 z 25 maja 2023 r. znak: WA.6740.1528.2022, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] w G. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 10 października 2022 r. do Starostwa Powiatu Grodziskiego wpłynął wniosek skarżących o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie ww. działki.

Postanowieniem z 10 listopada 2022 r. Starosta nałożył na skarżących obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej. Jednocześnie skarżący wystąpili do organu I instancji o zawieszenie postępowania administracyjnego objętego ich wnioskiem.

Postanowieniem z 10 listopada 2022 r. Starosta zawiesił na wniosek skarżących postępowanie w sprawie powyższego pozwolenia na budowę.

Pismem z 19 maja 2023 r. skarżący wystąpili o jego podjęcie.

Decyzją nr 589/23 z 25 maja 2023 r., znak: WA.6740.1528.2022, Starosta odmówił skarżącym zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżących od powyższej decyzji Wojewoda decyzją z 10 sierpnia 2023 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682; dalej: u.p.b.), na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do nałożenia w drodze postanowienia obowiązku usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości, a po jego bezskutecznym upływie do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1). Wojewoda wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy Starosta wobec nieprawidłowości w załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentacji projektowej, stwierdzając jej naruszenie w zakresie wymogów określonych w art. 35 ust. 1 u.p.b., postanowieniem z 10 listopada 2022 r. wezwał skarżących do ich usunięcia przez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. 1959. Nr 52, poz. 315; dalej: rozporządzenie) w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022 r., poz. 1225; dalej: r.w.t.) oraz w zw. z obowiązującym na terenie inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów w mieście Grodzisk Mazowiecki Jednostka "A" przyjętym uchwałą Nr 310/2008 Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z 25 czerwca 2008 r. Pismem z 19 maja 2023 r. skarżący przedłożyli w organie I instancji stosowne wyjaśnienia.

Po ponownej analizie dokumentacji budowlanej i stanowiska skarżących, Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji, stwierdzając, że skarżący nie dopełnili warunków postanowienia z 10 listopada 2022 r., tj. nie dostosowali rozwiązań projektowych do ustaleń regulacji § 3 ust. 1 rozporządzenia przez lokalizację projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w odległości mniejszej niż 50 m od istniejącego cmentarza. Wojewoda wyjaśnił, że w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia przeznaczenie terenu pod cmentarz automatycznie skutkuje wprowadzeniem znaczących ograniczeń w możliwości zabudowy terenów do niego przylegających przez konieczność wyznaczenia dwóch stref sanitarnych: pierwszej o zasięgu co najmniej 150 m od granicy cmentarza oraz drugiej o zasięgu do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Wojewoda wyjaśnił, że ograniczenia wskazane w rozporządzeniu mają zastosowanie zarówno do nowych jak i do istniejących cmentarzy. Skoro bowiem przepisy rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań w tym mieszkalnych, wynosiła minimum 150 m, to tym samym odległość planowanych do realizacji takich samych budynków od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 150 m, przy czym odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod wskazanym warunkiem. Nie może być tak, że jedne cmentarze (nowe) będą posiadać strefę ochrony sanitarnej, a inne (istniejące) takiej strefy będą pozbawione. Organ ustalił, że projektowana inwestycja mieszkaniowa ma być posadowiona na przedmiotowej działce od granicy istniejącego cmentarza oznaczonego symbolem A-144ZC w odległości mniejszej niż 50 m, w związku z czym nie jest zlokalizowana w wymaganej § 3 ust. 1 rozporządzenia odległości 150 m ani w przypadku jej zmniejszenia – 50 m od cmentarza.

Wojewoda uznał, że Starosta zasadnie zobowiązał skarżących w postanowieniu z 10 listopada 2022 r. do dostosowania w projekcie lokalizacji planowanego budynku do treści tej normy. Z kolei, wobec niewyeliminowania wadliwości, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 5 pkt 1 u.p.b., uznać należało za zasadną odmowę udzielenia przez organ I instancji wnioskowanego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że Starosta do tej pory wydawał pozwolenia na budowę dla budynków zlokalizowanych w bliższej odległości od cmentarza niż budynek, który jest planowany na przedmiotowej działce, Wojewoda wskazał, że sprawa pozwolenia na budowę jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a w takiej sprawie dochodzi do zastosowania przez właściwy organ administracji publicznej określonych przepisów prawa powszechnie obowiązującego do indywidualnie ustalonego stanu faktycznego.

Tym samym wzgląd na zasadę praworządności i obowiązek rozstrzygania zgodnie z prawem mają większą wagę niż oczekiwania strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w zbliżonym stanie faktycznym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) rażące naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu i zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy;
3. b) rażące naruszenie art. 8 k.p.a. polegające na złamaniu przez organy obu instancji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz niezastosowania przez organy zasady równego traktowania przy orzekaniu;
4. c) rażące naruszenie art. 11 k.p.a. przez niewłaściwe ustalenie okoliczności faktycznych;
5. d) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, że na gruncie niniejszej sprawy zaszły przesłanki do uchylenia decyzji Starosty w całości;
6. 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
7. a) art. 35 ust. 1.1 lit a) u.p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że projekt nie jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w mieście Grodzisk Mazowiecki, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim nr 310/2008 z 25 czerwca 2008 r. i uchwałą nr 335/2008 z 24 września 2008 r. (dalej: m.p.z.p.), podczas gdy rzeczone nieprawidłowości nie występują i nie mają oparcia w przepisach materialnoprawnych;
8. b) art. 35 ust. 3 u.p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżących zobowiązania do usunięcia rzekomych nieprawidłowości;
9. c) art. 35 ust. 5.1 u.p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę zatwierdzenia projektu i odmowę wydania pozwolenia w sytuacji, gdy nie było ku temu przesłanek;
10. d) przyjęcie, że na gruncie niniejszej sprawy ma zastosowanie rozporządzenie z 1959 r., jako podstawa prawna dla dokonania przez skarżących zmian w projekcie, w sytuacji gdy rozporządzenie zostało wydane jako akt wykonawczy do ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U z 2020 poz. 1947), nie zaś do ustawy Prawo budowlane stanowiącej podstawę prawną i faktyczną do uzyskania przez skarżących wymaganego prawem pozwolenia;

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z załącznikiem graficznym do planu miejscowego, przedmiotowa działka stanowi teren oznaczony symbolem A-152MN, znajdując się zarazem w strefie ochronnej wokół cmentarza objętej jak wskazuje opis na legendzie do rysunku planu, ograniczeniami we wprowadzeniu zabudowy. Zasadniczą zatem kwestią w niniejszym postępowaniu, była ocena, czy do przepisów odrębnych w procesie inwestycyjnym dotyczącym odległości zabudowy mieszkaniowej zalicza się regulacje zawarte w rozporządzeniu. Sąd I instancji wskazał, że myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Jak wynika natomiast z rysunku projektu zagospodarowania terenu, projektowana inwestycja mieszkaniowa ma być posadowiona na przedmiotowej działce od granicy istniejącego cmentarza oznaczonego symbolem A-144ZC w odległości mniejszej niż 50 m. Tym samym nie jest ona zlokalizowana w wymaganej § 3 ust. 1 rozporządzenia odległości 150 m ani w przypadku jej zmniejszenia – 50 m od cmentarza. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący nie kwestionują odległości planowanej inwestycji lecz zastosowanie przepisów rozporządzenia z 1959 r. w niniejszej sprawie wskazując, że ma ono zastosowanie tylko w odniesieniu do cmentarzy, bowiem stanowi akt wykonawczy do ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zdaniem Sądu I instancji prawidłowa jest linia orzecznicza, zgodnie z którą ograniczenia wskazane w rozporządzeniu, mają zastosowanie zarówno do nowych jak i do istniejących cmentarzy.

Skarżący powołali się m.in. na wyrok WSA w Poznaniu z 12 września 2012 r., II SA/Po 565/12, w którym zaprezentowano stanowisko, zgodnie z którym rozporządzenie z 1959 r. odnosi się do warunków lokalizacji cmentarza względem istniejącej zabudowy (w tym m.in. mieszkalnej), nie zaś do warunków lokalizacji innych zabudowań w otoczeniu istniejącego cmentarza. Sąd I instancji nie podzielił powyższego stanowiska, ponieważ jest ono odosobnione oraz niezgodne z aktualną linią orzeczniczą NSA. Jak słusznie wskazał bowiem WSA w Poznaniu w wyroku z 14 grudnia 2017 r., II SA/Po 878/17, dopuszczalne jest badanie możliwości lokalizacji obiektów budowlanych w odniesieniu do terenów istniejących cmentarzy przez organ architektoniczno-budowlany na etapie oceny projektu budowlanego, jak i przez organ nadzoru budowlanego – na etapie podjętych czynności kontrolnych lub w ramach postępowania prowadzonego z uwzględnieniem kompetencji przysługujących tym organom.

Zdaniem Sądu I instancji Wojewoda zasadnie ocenił prawidłowość zastosowania przez Starostę regulacji przewidzianej w art. 35 ust. 5 pkt 1 u.p.b. Skarżący bowiem nie wywiązali się z obowiązku nałożonego postanowieniem z 10 listopada 2022 r. nakazującego im dostosowanie przewidzianej w projekcie lokalizacji planowanego budynku do przepisów rozporządzenia. Skarżący nie dokonali korekty projektu w tym zakresie, a w swoim piśmie z 19 maja 2023 r. ograniczyli się do stwierdzenia, że przepisy rozporządzenia nie będą miały zastosowania w sprawie. W ocenie Sądu I instancji, Starosta słusznie, kierując się prezentowanym wyżej stanowiskiem orzecznictwa, odmówił wydania decyzji, zasadnie uznając, że skarżący nie wykonali w wyznaczonym im terminie postanowienia z 10 listopada 2022 r. Zdaniem Sądu I instancji jest argumentacja skarżących, że do tej pory organ wydawał pozwolenia na budowę dla budynków zlokalizowanych w bliższej odległości od cmentarza niż budynek, który jest planowany na przedmiotowej działce.

Jak trafnie bowiem wskazał NSA w wyroku z 23 sierpnia 2023 r., II OSK 2964/20, nie można powołać się na naruszenie zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sytuacji, kiedy wydana w sprawie decyzja, choćby była odmienna od innej decyzji, wydanej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jest jednak prawidłowa i zgodna z prawem. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności ma w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, bowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości wraz z poprzedzającymi go decyzjami organu I i II instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.) i 77 § 1 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie odniesienie się do wszystkich podniesionych zarzutów i zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy;
3. b) art. 32 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a. polegające na złamaniu przez Sąd I instancji w ślad za działaniem organów obu instancji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz niezastosowania przez Sąd I instancji i organy zasady równego traktowania przy orzekaniu;
4. c) art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji w której w przedmiotowej sprawie Wojewoda błędnie utrzymał w mocy decyzję Starosty w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektonicznobudowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie przedmiotowej działki z uwagi na argumentację przedstawioną w skardze;
5. d) art. 11 k.p.a. przez niewłaściwe ustalenie okoliczności faktycznych;
6. 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
7. a) art. 35 ust. 1.1 lit a) u.p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że projekt nie jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w mieście Grodzisk Mazowiecki, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim Nr 310/2008 z 25 czerwca 2008 r. i uchwałą Nr 335/2008 z 24 września 2008 r., podczas gdy rzeczone nieprawidłowości nie występują i nie mają oparcia w przepisach materialnoprawnych;
8. b) art. 35 ust. 5.1 u.p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organy obu instancji zasadnie odmówiły zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia w sytuacji, gdy do odmów nie było żadnych przesłanek;
9. c) przyjęcie, że na gruncie niniejszej sprawy ma zastosowanie rozporządzenie z 1959 r., jako podstawa prawna dla odmowy zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na rzecz skarżących, w sytuacji gdy rozporządzenie zostało wydane jako akt wykonawczy do ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, nie zaś do ustawy Prawo budowlane stanowiącej podstawę prawną i faktyczną do uzyskania przez skarżących wymaganego prawem pozwolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8 (powinno być § 1) k.p.a. polegający na złamaniu przez Sąd I instancji w ślad za organami zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.b. i art. 35 ust. 5 pkt 1 u.p.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organom obu instancji jak i Sądowi I instancji umknęło, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zderzeniem norm prawa miejscowego z normami rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Z okoliczności sprawy wynika, że organy, a w ślad za nimi Sąd I instancji, w istocie odmówiły zastosowania prawa miejscowego, przyznając pierwszeństwo normom rozporządzenia z 1959 r. W tym miejscu przypomnieć zatem należy, że prawo miejscowe jest podstawowym prawem dla inwestora. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu jest bowiem podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni.

Nie sposób zatem przyjąć, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, że organ ma podstawę, aby sięgać po normy z rozporządzenia z 1959 r. i w istocie odmówić zastosowania obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego. Podkreślenia bowiem wymaga, że zgodnie z postanowieniami, obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w mieście Grodzisk Mazowiecki, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim Nr 310/2008 z 25 czerwca 2008 r. i uchwałą Nr 335/2008 z 24 września 2008 r. dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem A-152MN ustalono podstawowe przeznaczenie terenu: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i przeznaczenie uzupełniające: budynki wielorodzinne o parametrach i wskaźnikach jak dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługi nieuciążliwe wbudowane i wolnostojące o parametrach i wskaźnikach jak dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obiekty małej architektury, zieleń urządzona, sieci infrastruktury technicznej.

Z załącznika graficznego do planu miejscowego wynika natomiast, że przedmiotowa działka stanowi teren oznaczony symbolem A-152MN, znajdując się zarazem w strefie ochronnej wokół cmentarza objętej, jak wskazuje opis na legendzie do rysunku planu, ograniczeniami we wprowadzeniu zabudowy. Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Ponadto, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b. projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu przez organ pod kątem zgodności z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi zaś, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 4 lub 3 m, jeżeli "z przepisów § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 i § 271-273 lub z przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania". Takim przepisem odrębnym określającym odległość budowli od budynku jest m.in. § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. określający odległość cmentarza od m.in. zabudowań mieszkalnych. Organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę mają zatem obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących lokalizowania obiektu na nieruchomości, zawartych w obowiązujących przepisach.

Jednakże, skoro ustawodawca nakazał w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z m.in. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ administracyjny badający tę zgodność nie może pominąć zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyznając jednocześnie pierwszeństwo przepisom odrębnym (w niniejszej sprawie przepisom rozporządzenia z 1959 r.). Jak każdym aktem prawa powszechnie obowiązującego, organ jest bowiem związany planem miejscowym do momentu jego eliminacji z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie przedmiotowy plan miejscowy został wydany i zatwierdzony przez uprawnione do tego organy, a zatem inwestor projektując inwestycję działał w zaufaniu do organów i obowiązujących na przedmiotowym terenie aktów prawa miejscowego. W tym miejscu należy wskazać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako element prawa miejscowego, przed jego uchwaleniem winien być uzgodniony ze wszystkimi wymaganymi prawem organami lokalnej władzy administracyjnej, a zatem m.in. również z właściwym państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, o czym stanowi art. 17 pkt 6 lit. a) tiret siódme ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z uwagi zaś na okoliczność, że w niniejszej sprawie plan miejscowy nie został zakwestionowany, to jego postanowienia dotyczące możliwości zabudowy przedmiotowej działki są wiążące. Przedmiotowa inwestycja jest zatem zgodna z zapisami obowiązującego na jej terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i spełnia wymogi określone w przepisach techniczno-budowlanych, w szczególności w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W toku postępowania inwestorzy przedłożyli również niezbędne dokumenty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji błędnie uznał, że nie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W niniejszej sprawie niezasadnie uznano, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. i na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. zobowiązano skarżących do usunięcia rzekomych nieprawidłowości zawartych we wniosku o wydanie pozwolenia przez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i w zw. z obowiązującym na terenie inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję dokonał z kolei wadliwej weryfikacji poprawności nałożenia na skarżących obowiązków zawartych w powyższym postanowieniu, a Sąd I instancji podzielił argumentację organów.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty, a także postanowienie tego organu z 10 listopada 2022 r., którym zobowiązano skarżących do usunięcia rzekomych nieprawidłowości zawartych we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Planowana inwestycja, wbrew temu co stwierdziły orzekające w sprawie organy, została bowiem dostosowana do obowiązujących na danym terenie założeń planistycznych, spełniając warunki przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim Nr 310/2008 z 25 czerwca 2008 r. i uchwałą Nr 335/2008 z 24 września 2008 r., jak i w przepisach techniczno-budowlanych (rozporządzenie w sprawie warunków technicznych).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono, jak w punkcie 2. sentencji, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.