Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 268/14, po rozpoznaniu skargi N. W. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przedmiocie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 1 miesiąca (pkt I); stwierdził, że przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywnę w wysokości 5000 złotych (pkt III) i zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej N. W. kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV). Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
PINB w [...] w związku z pismem G. Z. i N. W. z dnia 7 lutego 2007 r. wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. W. [...] w [...], realizowanej przez inwestorów W. i M. P. W wyniku oględzin obiektu przeprowadzonych w marcu 2007 r. ustalono, że na przedmiotowej działce znajdują się mury przyziemia wykonane z pustaków, od zewnątrz obłożone kamieniem. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązał inwestora do przedłożenia inwentaryzacji i oceny stanu technicznego obiektu budowlanego. Z przedłożonej ekspertyzy wynikło, że "wykonane przyziemie budynku mieszkalnego (...) zostało wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie wymaga jakichkolwiek prac w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami, w tym budowlanymi (...)". Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. PINB w [...] nie stwierdził podstaw do wydania decyzji w sprawie doprowadzenia części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.
Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania N. W., utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 162/0 zostały uchylone decyzje organów obu instancji. Zdaniem Sądu zarówno decyzja MWINB w [...], jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały przepisy prawa w sposób, który spowodował konieczność ich uchylenia. Sąd wskazał, że w sprawie nie ustalono całego szeregu istotnych okoliczności faktycznych, naruszając art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a okoliczności faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia nie odpowiadają prawdzie.
Sąd nie podzielił stanowiska, że wybudowana kondygnacja przyziemia stanowi przejaw samowoli budowlanej inwestorów, którzy przeprowadzili roboty w istotny sposób odbiegający od robót, do których byli uprawnieni na podstawie pozwolenia ponieważ zdaniem Sądu, inwestorzy nie dysponowali pozwoleniem na prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych. Sąd wskazał też na naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz.690 ze zm.) oraz naruszenie ustaleń planu miejscowego. PINB w [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nie stwierdził podstaw do wydania decyzji w sprawie doprowadzenia części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, wskazując, że wykonanie przyziemia budynku zostało wykonanie zgodnie ze sztuką budowlaną i nie wymaga wykonania jakichkolwiek dodatkowych prac.
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, że materiał dowodowy jest niejednoznaczny a PINB, prowadząc postępowanie dowodowe w sprawie, nie poczynił wystarczających ustaleń w zakresie terminów wykonywanych robót budowlanych, co ma znaczenie dla zastosowania odpowiednich przepisów, celem usunięcia skutków samowoli budowlanej. N. W. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w [...] w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce ewid. [...] obr. [...] w [...] w rejonie ul. W., wskazując, że w okresie od 13 maja 2013 r. do końca maja 2014 r. organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania i wydania decyzji. Organ ten nie zawiadomił skarżącej o niemożności załatwienia sprawy w terminie, nie podał przyczyn zwłoki i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy, nie realizując tym samym obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. Na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. skarżąca wniosła o zobowiązanie PINB w [...] do wydania postanowienia zmieniającego postanowienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. przez skrócenie terminu do przedłożenia przez inwestorów W. i M. P. dokumentów w sprawie - zobowiązanie do złożenia dokumentów do dnia 31 października 2014 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ wskazał, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy wymaga zgromadzenia materiału dowodowego i dopiero po wnikliwej analizie zebranych dokumentów możliwe będzie wydanie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. W dniu 4 czerwca 2014 r. wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie rzeczonego obiektu budowlanego, informując jedynie te osoby, które do chwili obecnej nie brały udziału w postępowaniu. Dnia 5 czerwca 2014 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia dowodów w sprawie w terminie do 31 grudnia 2014 r. Organ wyjaśnił, że ustalił właścicieli działek nr ewid. [...] obr. [...] w [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną, stwierdzając, że postępowanie w sprawie było prowadzone przewlekle w stopniu rażącym. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przewlekłość będzie zachodzić w sytuacji, gdy organowi wprawdzie nie można zarzucić bezczynności, gdyż nie minął jeszcze termin załatwienia sprawy, lecz dotychczasowe postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, bądź czynności pozorne. Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje, gdy będzie można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Sąd stwierdził, iż w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym powyższe zasady nie zostały dotrzymane. Z akt sprawy wynika, iż po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej z dnia [...] maja 2013 r. akta zostały zwrócone do PINB w dniu [...] lipca 2013 r. Organ mimo otrzymania w dniu 21 marca 2014 r. wezwania do wykonania wyroku WSA z dnia 6 kwietnia 2009 r. pierwszą czynność w sprawie podjął dopiero w dniu 9 kwietnia 2014 r., zawiadamiając o oględzinach, który to termin następnie zmienił, wyznaczając go na dzień 27 maja 2014 r. Po przeprowadzeniu oględzin organ wydał dwa postanowienia w dniach [...] i [...] czerwca 2014 r., przy czym pierwsze dotyczyło wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz zobowiązania inwestora do przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2014 r.: zaświadczenia Burmistrza Z. o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego (...), 4 egz. projektu budowlanego i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Natomiast drugie dotyczyło wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy – do dnia 27 lutego 2015 r. w związku z postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. i skomplikowanym charakterem sprawy. W ocenie Sądu z powyższego opisu przebiegu postępowania jednoznacznie wynika, że jest ono dotknięte przewlekłością, wskazuje na naruszenie zasady szybkości postępowania z art. 12 k.p.a. i uzasadnia uwzględnienie skargi. Sąd Wojewódzki stwierdził, iż organowi wprawdzie nie można zarzucić bezczynności, gdyż nie minął jeszcze termin załatwienia sprawy wyznaczony postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., to jednak brak uzasadnienia wyznaczenia tak długich terminów zarówno w postanowieniach z dnia [...] czerwca i [...] czerwca 2014 r., jak i wszystkie wyżej opisane czynności pozwalają na jednoznaczną ocenę, że postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu – przez okres 8,5 miesięcy pomiędzy zwrotem akt do PINB, a zawiadomieniem o oględzinach, które miały miejsce 10 miesięcy od zwrotu akt do PINB.
Takie działanie organu I instancji w ocenie Sądu w pełni spełnia cechy "przewlekłego prowadzenia postępowania" jako działania opieszałego, niesprawnego, nieskutecznego, czy wręcz nawet pozornego, które nie tylko nie prowadzi do niezwłocznego załatwienia sprawy, ale je w sposób nieuzasadniony przedłuża. Postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy powinno wskazywać rzeczywistą i uzasadnioną przyczynę zwłoki, gdyż załatwienie sprawy musi być oparte na jasnych, racjonalnych podstawach gwarantujących skuteczną realizację obowiązku rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji we wskazanym nowym terminie. W postanowieniu z dnia [...] czerwca 2014 r. organ nie wskazał żadnych okoliczności, wskazujących na konieczność wyznaczenia aż tak długiego terminu załatwienia sprawy. Nie uczynił tego pomimo prowadzenia sprawy od 2007 roku, jasnych i wiążących wytycznych zawartych w wyroku WSA oraz pomimo prostego charakteru sprawy przedmiotowej samowoli budowlanej.
Zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego nowy termin załatwienia sprawy powinien być możliwie najkrótszy. Sąd stwierdził, iż w okolicznościach niniejszej sprawy PINB w [...] nie miał podstaw do wyznaczenia tak odległego terminu załatwienia sprawy. Wobec tego orzekł jak w punkcie I sentencji. Sąd wskazał, że stwierdzona przewlekłość postępowania we wskazanym przez skarżącą okresie rażąco narusza prawo (i to pomimo prowadzenia postępowania od ponad 7 lat, w tym ponad 5 lat po wyroku WSA w Krakowie). Z tego też względu Sąd uznał za zasadne wymierzyć organowi grzywnę w wysokości adekwatnej do stwierdzonych uchybień. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie występuje przewlekłość mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie rażąco wysokiej grzywny, przekraczającej stopień winy organu I instancji, wynikającej z nieuwzględnienia przy jej wymiarze przewagi o0koliczno,ści łagodzących nad obciążającymi oraz możliwości finansowych organu, jak również brak wyczerpującego uzasadnienia dot. wysokości nałożonej grzywny, a w konsekwencji wymierzenie grzywny w nadmiernej wysokości poprzez brak miarkowania jej wysokości w stosunku do ustalonego stanu faktycznego; - art. 1 i 2 p.p.s.a., art. 134 § 1 3 w zw. z art. 138 p.p.s.a. jako obrazę przepisów polegającą na nie zawarciu w komparycji wyroku sygnatury akt sprawy toczącej się przed PINB w [...] względem, której zapadł wyrok, co skutkuje nie rozpoznaniem istoty sprawy i brakiem możliwości wykonania wyroku z uwagi na brak wskazania, w jakiej sprawie organ winien wydać akt lub dokonać czynności; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie i przedstawienie stanu faktycznego, w szczególności poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ wyznaczył nieuzasadnione, długie terminy do dokonania przez inwestora czynności przez co prowadzone przez PINB w [...] postępowanie spełnia cechy "przewlekłego". Organ wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania N. W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. Przede wszystkim zauważyć należy, że przepis ten nie jest przepisem prawa materialnego, jak wskazał autor skargi kasacyjnej, lecz przepisem postępowania. Niezależnie jednak od błędu konstrukcyjnego tego zarzutu, nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że w sprawie występuje przewlekłość mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do tak postawionego zarzutu należy wskazać, iż zgodnie z poglądem orzecznictwa, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. W świetle zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, nie budzi wątpliwości, że zostały spełnione wszystkie przesłanki, pozwalające uznać, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Otóż PINB w [...] pierwszą czynność, po otrzymaniu w dniu 29 lipca 2013 r. akt sprawy wraz z decyzją organu II instancji z dnia [...] maja 2013 r., podjął dopiero w dniu 9 kwietnia 2014 r., polegającą na zawiadomieniu stron postępowania o t przeprowadzeniu oględzin w 6 maja 2014 r. Kolejnym pismem z dnia 24 kwietnia 2014 r. zmienił datę oględzin na dzień 27 maja 2014 r. Następnie po przeprowadzeniu oględzin postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. wstrzymuje wykonanie robót i nakłada obowiązki na inwestorów, zakreślając termin ich wykonania do dnia 31 grudnia 2014 r. Natomiast postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. wyznacza termin załatwienia sprawy do dnia 27 lutego 2015 r. Analizując tok prowadzonego postępowania, jak i treść wydanych orzeczeń przez PINB w [...] zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organowi wprawdzie nie można zarzucić bezczynności, to jednak nie budzi wątpliwości, że dopuścił się on rażąco przewlekłego prowadzenia postępowania, skoro pierwszą czynność podjął po upływie ponad 8 miesięcy od otrzymania akt od organu odwoławczego, zaś następne czynności polegające na wyznaczeniu inwestorom kilku miesięcznego terminu dla wykonania obowiązków, jak również wyznaczenie odległego, bo ponad 1, 5 rocznego terminu załatwienia sprawy od dnia otrzymania akt sprawy, niczym nie zostały uzasadnione. Takie działanie organu administracji publicznej rażąco narusza nie tylko zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., ale również art. 36 § 1 k.p.a. Zgodzić się należy z oceną Sądu I instancji, że przedmiotowe postępowanie organ prowadził w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny, co doprowadziło do nieuzasadnionego jego przedłużania, zamiast do szybkiego załatwienia sprawy. Takie naganne działanie PINB w [...] bezsprzecznie uzasadnia wymierzenie grzywny. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2013 r. wyniosło 3.650.06 zł, (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 10 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r., M.P. z 2014 r. poz. 146). Nie można zgodzić się autorem skargi kasacyjnej, że wymierzona przez Sąd I instancji grzywna w kwocie 5000 zł jest zbyt wysoka, jak również z twierdzeniem, że Sąd nie dokonał miarkowania jej wysokości w stosunku do ustalonego stanu faktycznego, skoro maksymalna jej wysokość może 36 500,60 zł. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do rażąco opieszałych działań organu w niniejszej sprawie. Za nieusprawiedliwiony należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, iż zasadność wymierzenia grzywny w określonej wysokości może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. z którego treści wynika m.in., że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W skardze kasacyjnej podniesiono wprawdzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże zarzut ten okazał się nieuzasadniony. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: (a) gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i (b) gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia, zaś ewentualne merytoryczne wady argumentacji, mającej uzasadniać przyjęte stanowisko sądu, czy też wady wskazań co do dalszego postępowania, nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w tym ostatnim przypadku można mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyroki NSA: z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1064/11; z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I FSK 1335/13). Uzasadnienie sporządzone przez Sąd I instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi zastrzeżeń w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a., sam fakt, iż organ skarżący kasacyjnie nie zgadza się z przedstawionym przez ten Sąd stanowiskiem nie świadczy o wadliwości konstrukcji samego uzasadnienia. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 1 i 2 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej naruszenia tych przepisów upatruje w niezawarciu w komparycji wyroku sygnatury akt sprawy toczącej się przed PINB w [...]. Przepis art. 138 p.p.s.a. stanowi, że sentencja wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu. W zaskarżonym wyroku został wskazany przedmiot zaskarżenia, to jest będąca przedmiotem skargi przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. W komparycji wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał również ogólny przedmiot sprawy administracyjnej jakiej dotyczy przewlekłość organu. Taki sposób określenia przedmiotu zaskarżenia w pełni odpowiada wymogowi wynikającemu z art. 138 p.p.s.a. W odniesieniu do art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazanego w ramach tego zarzutu należy zauważyć, iż z treścią tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10, publ. CBOSA), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, publ. CBOSA). W odniesieniu do powołanego art. 1 i 2 p.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 1 ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Przepis ten określa zatem zakres regulacji ustawy i mógłby zostać naruszony tylko wtedy, gdyby w sprawie doszło do naruszenia podziału kompetencji, pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt II FSK 492/09, LEX nr 745742), lecz z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Z kolei art. 2 p.p.s.a. stanowi, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Również tego przepisu nie naruszył Sąd pierwszej instancji, albowiem orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.