Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1582/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. T. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr 682/2023, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Powiecie [...] z dnia 9 marca 2023 r., Nr 40/23, o odmowie na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania administracyjnego "o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazówek Sądu Administracyjnego – zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie Wydział VII sygn. akt VII SA/Wa 2194/17 z dnia 25 czerwca 2018 r.".
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w aktualnym stanie prawnym postępowanie administracyjne w sprawie oceny legalności wykonanych robót budowlanych wszczyna się z urzędu, a nie na wniosek danego podmiotu. Wynika to z art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), zwanej dalej "P.b.", zgodnie z którym postępowania tego rodzaju wszczyna się z urzędu. W tym zakresie Sąd odwołał się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej P.b. z 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), której celem było wyeliminowanie rozbieżnictwa w orzecznictwie co do tego, czy takie postępowanie wszczyna się z urzędu, czy na wniosek. Ustawodawca zaś zadecydował, że wszczęcie postępowania inicjowane będzie z urzędu.
Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że powyższa kwestia stała się przedmiotem licznych analiz i rozważań sądów administracyjnych, w których wyjaśniano z jakich względów postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych prowadzone jest z urzędu (por. wyroki NSA: z 7 lutego 2023 r., II OSK 2827/21; z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2586/21).
Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji przyjął, że z uwagi na treść art. 53a ust. 1 P.b., wniosek skarżącej, który wpłynął do organu nadzoru w dniu 19 grudnia 2022 r., sprecyzowany pismem z 22 lutego 2023 r., w zakresie w jakim dotyczy zgodności wykonania instalacji gazowej z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa, w budynku na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w G., w tym doprowadzenia instalacji gazowej do lokalu usługowego nr [...] p. F. G. – ówczesnego właściciela, nie jest władny wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania regulowanego przepisami zawartymi w rozdziale 5a Prawa budowlanego, tj. w sprawach rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Wszczęcie postępowania w takim przypadku jest bowiem domeną organu administracji publicznej.
Sąd zaznaczył, że wobec braku reakcji organów nadzoru budowlanego na zgłoszenie nieprawidłowości powstałych w związku z realizacją inwestycji, strona nie musi pozostawać bezbronna. Udzielenie ochrony prawnej jednostce może nastąpić w trybie skargowo-wnioskowym uregulowanym w art. 229 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 P.b. W tym trybie możliwe jest wniesienie skargi na brak działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu wyższego stopnia. Poza trybem skargowo-wnioskowym strona może domagać się w tym zakresie inicjatywy prokuratora, który jako organ ochrony prawa ma uprawnienia do zainicjowania postępowania mającego na celu ochronę praworządności lub praw człowieka i obywatela.
Z powyższych względów Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego odpowiada prawu, podniesione zaś w skardze "zwykłej" zarzuty okazały się nieuzasadnionymi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi "zwykłej" na podstawie stanu faktycznego, przyjętego w zaskarżonym wyroku; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe i nieodpowiadające wymogom tego przepisu uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą w skardze do WSA zarzutów i argumentacji, co prowadziło do naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na treść postanowienia organu, tj. naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie, przejawiające się zaniechaniem podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych w celu wyjaśnienia istotnej kwestii, tj. stanowiska skarżącej oraz zasadności jej wniosku, w świetle przedstawionych argumentów za potrzebą aktualnej merytorycznej oceny aktualnego stanu technicznego ww. budynku i prawidłowości działań organów administracji, w tym PINB w [...] w zakresie obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z wymogami prawa;
2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 53a P.b. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że nie wykazano podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego i w konsekwencji brak uchylenia przez WSA postanowień odmawiających wszczęcia postępowania organów obu instancji mimo nieuzasadnionej odmowy wszczęcia postępowania w wyniku nienależytego zbadania przez organy stanu prawno-faktycznego sprawy – organ odwoławczy dokonał błędnej oceny stanu faktycznego i nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, mimo dostarczonej przez skarżącą dokumentacji i wyjaśnień, a błędy te powielił WSA;
3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przez organy przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mającym zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. naruszenie art. 8 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania – poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej. Naruszenie art. 8 K.p.a. nastąpiło wskutek prowadzenia postępowania bez należytego poinformowania o przesłankach merytorycznych odmowy wszczęcia postępowania, tj. w sposób naruszający zasadę prowadzenia postępowania w sposób zapewniający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ponadto w zaskarżonym wyroku WSA przeoczył naruszenie art. 9 K.p.a. poprzez niekorzystną i nieprawidłową interpretację stanowiska skarżącej, w sytuacji gdy organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek;
4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. przez oddalenie skargi oraz nieuchylenie postanowień organów obu instancji, pomimo iż postanowienia te wydane zostały przy zaniechaniu przez organy podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych w celu wyjaśnienia istotnej kwestii stanu faktycznego;
5) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 w zw. art. 61a K.p.a. w zw. z art. 61 K.p.a. również w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. w zw. "art. 5 ust. 9" P.b. przez niedostrzeżenie przez WSA, że organy rozpatrujące sprawę nie znalazły prawidłowych i zgodnych z przepisami prawa materialnego przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania wobec uznania braku możliwości wszczęcia postępowania, pomimo wniesienia przez podmiot będący stroną postępowania wniosku o jego wszczęcie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, ponieważ opierają się na zagadnieniach prawnych związanych ze sposobem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz tego, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpił podmiot będący stroną postępowania. Tymczasem zaskarżony wyrok zapadł wyłącznie w związku oceną prawną opartą na treści art. 53a ust. 1 P.b., która uprawnia organy nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania z urzędu, a nie na wniosek podmiotu, który chociażby miał interes prawny uprawniający do bycia stroną postępowania administracyjnego.
Odnośnie do tego zagadnienia prawnego zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą prowadzić do skutecznego podważenia oceny Sądu I instancji skoro zasadniczo dotyczą innych zagadnień prawnych niż wykładnia art. 53a ust. 1 P.b., której dokonał Sąd I instancji. To właśnie wykładnia tego przepisu zdecydowała o wyniku niniejszej sprawy, niezależnie od przywoływanych w skardze kasacyjnej argumentów odnoszących się do oceny ustaleń stanu faktycznego sprawy, a szerzej oceny sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz tego czy skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., czy też wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2194/17, co do tego, że nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w sprawie zgodności wykonania instalacji gazowej z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa, w budynku na działce nr ewid. [...] obr [...] przy ul. [...] w G., w tym w sprawie doprowadzenia instalacji gazowej do lokalu usługowego nr [...] ([...], [...] i [...]) należącego do F. G..
Albowiem Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, ocenił, że to właśnie wykładnia art. 53a ust. 1 P.b. zadecydowała o tym, że organy nadzoru niewadliwie zastosowały art. 61a § 1 K.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego we wnioskowanym przez skarżącą zakresie przy piśmie z dnia 5 grudnia 2022 r. Ponadto argumentacja skargi kasacyjnej oparta właśnie na kwestii wykładni art. 53a ust. 1 P.b. nie zasługuje na aprobatę, ponieważ osadza się na błędnym przekonaniu strony skarżącej, jakoby ocena Sądu I instancji została oparta na nieaktualnym orzecznictwie – jest wręcz przeciwnie.
Odnośnie do tej oceny należy wskazać, że Sąd I instancji trafnie przywołał dotychczasowy dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych na tle problematyki prawnej wynikającej z art. 53a ust. 1 P.b. Jednak należy podkreślić, że wykładnia tego przepisu nie była jednolita w dniu wyrokowania przez Sąd I instancji. Prezentowane były dwa stanowiska odnoszące się do kwestii możliwości wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w tym przepisie również na wniosek podmiotu mającego w tym interes prawny.
Zwolennicy jednego z tych poglądów stali na stanowisku, że ww. przepis nie wprowadził zakazu wszczynania tego postępowania na wniosek uprawnionego podmiotu. Uzasadniając tę tezę wskazywano na taką wykładnię art. 53a ust. 1 P.b., która prowadzi do stwierdzenia, że przepis ten jedynie dookreśla, iż organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane wszczynać, i prowadzić z urzędu postępowanie legalizacyjne i naprawcze. Jednak nie oznacza to, że złożenie wniosku uprawnionego podmiotu nie rodzi obowiązku po stronie organu wszczęcia takiego postępowania. O takiej wykładni decydować miało brzmienie tego przepisu, które nie zawiera określenia "wyłącznie z urzędu", co – zdaniem zwolenników tego poglądu nie wyłączało możliwości wszczęcia tego postępowania również na wniosek (por. wyroki NSA: z 16 grudnia 2022 r., II OSK 2168/21; z 27 lutego 2023 r., II OSK 76/22). Co prawda, ocena prawna Sądu I instancji pomijała występujący w orzecznictwie tego rodzaju pogląd, jednak końcowo nie mogło to mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że zasadniczo zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie kwestii procesowych – brak sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego, czy to opartego na dokonaniu wadliwiej wykładni, czy błędnym zastosowaniu (wymóg wynikający z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Należy dostrzec, że Sąd I instancji odwołał się do poglądu orzeczniczego, zgodnie z którym wykładnia przepisu art. 53a P.b. nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do tego, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy – Prawo budowlane, są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności (por. wyroki NSA: z 7 lutego 2023 r., II OSK 2827/21; z 24 września 2024 r., II OSK 2058/23). Uzasadniając to stanowisko podkreślano, że wprawdzie zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma charakteru absolutnego nawet w przypadku niebudzącej wątpliwości treści przepisu, ale dokonanie odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać jedynie szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne lub ekonomiczne (por. uchwała SN z 20 czerwca 2007 r., III CZP 50/2007). Przyjmuje się w szczególności, że w ramach wykładni przepisu wolno jest odstąpić od jego sensu językowego w przypadku, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 84). Taka sytuacja nie występuje odnośnie do wykładni art. 53a ust. 1 P.b.
Niemniej aktualnie powyższe zagadnienie prawne wynikające z wykładni art. 53a P.b. zostało rozstrzygnięte w abstrakcyjnej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25, zapadłej na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., co zasadniczo rozstrzyga spór w orzecznictwie o zakres normy prawnej zawartej w art. 53a ust. 1 P.b.
Uchwałą tą przesądzono, że, po pierwsze, "Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu"; a po drugie, że "Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy – Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku".
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego nie mogły skutecznie prowadzić do podważenia zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Co do zasady, w sytuacji gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania powinno zakończyć się (niezależnie od przysługującego lub nie interesu prawnego wnioskodawcy) wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. przy uznaniu, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może zostać wszczęte – jak miało to miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy.
Powyższe nie oznacza, że wniosek taki nie musi powodować jakiejkolwiek reakcji organu nadzoru budowalnego. W tym zakresie w skardze kasacyjnej trafnie wskazuje się, że w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalne byłoby zablokowanie możliwości skutecznego wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, ponieważ mogłoby to doprowadzić do powstania nawet nieodwracalnych szkód w zakresie interesu prawnego obywatela. Dlatego na tle art. 53a ust. 1 P.b. przyjmuje się w orzecznictwie (por. ww. wyrok z 7 lutego 2023 r., II OSK 2827/21 i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zawarte w ww. wyroku stanowisko), że takie żądanie może, a nawet powinno stanowić impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, podczas którego organ administracji ustali krąg stron postępowania (w tym interes prawny wnioskodawcy) oraz zgodność z prawem obiektu budowlanego, którego wniosek dotyczy.
W przypadku natomiast braku takiej reakcji ochrona prawna wnioskującego podmiotu może nastąpić w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII K.p.a., który umożliwia wniesienie skargi na brak działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu wyższego stopnia (art. 229 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 P.b.). Jeżeli skarga jest zasadna, jej rozpoznanie przez organ wyższego stopnia może, stosownie do art. 233 K.p.a., spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego. Ponadto strona, w przypadku braku reakcji organu administracji może skorzystać z możliwości stosownego zawiadomienia prokuratora o konieczności złożenia wniosku, który zainicjuje postępowanie wyjaśniające w danej sprawie administracyjnej – na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji, jak i jest to pogląd zaakceptowany w ww. uchwale NSA dodatkowo wsparty uprawnieniami Rzecznika Praw Obywatelskich – bo żądanie Rzecznika wszczęcia postępowania z urzędu jest także wiążące dla organu administracji (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., III OSK 1376/23).
W tych warunkach prawnych należało zatem dojść do przekonania, że organy nadzoru budowlanego niewadliwie wydały postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ze względu na treść art. 53a ust. 1 P.b., który wyłącza możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania na wniosek skarżącej nawet jeżeli skarżąca odwołuje się do zmiany "stanu prawno-faktycznego" niniejszej sprawy. Tej oceny nie podważa poniekąd słuszna teza zawarta w skardze kasacyjnej, że prowadzenie postępowania nadzorczego z urzędu (a nie na wniosek) nie wyklucza udziału w nim innych stron postępowania niż inwestor. W niniejszej sprawie nie chodzi bowiem o kwestię ustalenia w oparciu o art. 28 K.p.a. lub inne przepisy prawa kręgu stron we wszczętym postępowaniu (w tym to czy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony), lecz czy organ nadzoru budowlanego uprawniony był do wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 53a P.b. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a.; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a.; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 w zw. art. 61a K.p.a. w zw. z art. 61 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. w zw. "art. 5 ust. 9" P.b. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.