Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 1053/25

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2138/24, oddalił skargę R. W. (skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 21 czerwca 2024 r., znak: DOR.7110.144.2024.JUR, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższą decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego (Wojewoda) z 5 marca 2024 r., znak: IFXIV.7840.11.22.2023, wydaną w oparciu o art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej (Prezydent) z 25 czerwca 2021 r., nr 620/2021, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej D. W. prowadzącemu działalność pod nazwą [...] pozwolenia na budowę siedemnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej (w zespołach A i B) wraz z infrastrukturą techniczną i układem wewnętrznej komunikacji, na terenie działek nr [...], [...] i [...], obręb [...], w B. Ww. decyzja Prezydenta została przeniesiona decyzją tegoż organu z 29 lipca 2021 r., znak: UA.6740.707.2021.MCB, na rzecz N. spółka jawna z siedzibą w B. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według spisu kosztów.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez pominięcie faktu, iż pozwolenie na budowę wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa, tj. w oparciu o wniosek nie spełniający wymogów formalnych, gdyż projekt architektoniczno-budowlany zatwierdzony sporną decyzją zakłada odprowadzenie wód deszczowych do kanalizacji deszczowej na działkach sąsiednich, a nadto zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód, co wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (por. "art. 389 § 1 pkt 2 i pkt 8" Prawa wodnego)[powinno być art. 389 pkt 2 i 8 Prawa wodnego - dopisek NSA], a pozwolenie takie nie zostało załączone do wniosku i projektu;
3. 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 217 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem"), poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez pominięcie faktu, iż pozwolenie na budowę wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa, tj. wydanie pozwolenia dla projektu zawierającego rozwiązania niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa;
4. 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nie spełniający wymogów prawa;
5. 4) art. 151 w zw. z art. "145 ust. 1 pkt 1 lit. c)" i § 2 w zw. z art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo iż posiadała ona pozorne uzasadnienie faktyczne i prawne, a tym samym wydanej z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy;
6. 5) art. 151 w zw. z art. "145 ust. 1 pkt 1 lit. c)" i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 i 77 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez oddalenie skargi mimo zaistnienia przesłanki do uchylenia "zaskarżonego postanowienia naruszenia przez organy w toku postępowania przepisów postępowania administracyjnego", a w szczególności art. 7, 75 i 77 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
7. 6) art. 151 w zw. z art. "145 ust. 1 pkt 1 lit. c)" i § 2 p.p.s.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez oddalenie skargi mimo zaistnienia przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości (jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody);
8. II. przepisów prawa materialnego, tj.:
9. 1) art. 3 pkt 2a Pr.bud. w zw. z § 217 i § 235 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a to poprzez uznanie, iż zabudowa, dla której wydano sporne pozwolenie na budowę stanowi zabudowę jednorodzinną i uznanie, że budynki w zabudowie szeregowej mogą mieć wspólny fundament, podczas gdy z przepisów tych wynika, że powinny być oddzielone ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, którą należy wznieść na własnym fundamencie;
10. 2) art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Pr.bud. w zw. z § 11 pkt 1 lit. b i c uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (dalej: "m.p.z.p.") w zw. z art. 3 pkt 2a Pr.bud., poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez uznanie, iż zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji było zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
11. 3) art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Pr.bud. w zw. z § 5 pkt 4 lit. c i g m.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a to poprzez uznanie, iż zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji było zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
12. 4) art. 388 ust. 2 pkt 1 i 5 [powinno być ust. 5 - dopisek NSA] ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a to poprzez uznanie, iż wydanie pozwolenia na budowę bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego nie stanowi istotnego naruszenia prawa, jeśli pozwolenie wodnoprawne uzyskano w terminie późniejszym;
13. 5) art. 151 w zw. z art. "145 ust. 1 pkt 1 lit. a)" i § 2 p.p.s.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez oddalenie skargi mimo zaistnienia przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości (jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody).

W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżący przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną N. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. (Spółka) wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie pismem procesowym z 15 września 2025 r. zajął stanowisko sprawie. Wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: 1) "Opinii eksperckiej na temat zgodności projektu budowlanego z obowiązującym prawem w zakresie budowy 17 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach [...], [...], [...] przy ul. [...] w B." z 30 lipca 2025 r. sporządzonej przez [...] i [...];

1. 2) "Opinii w sprawie zabudowy szeregowej przy ul. [...] w B." z 16 maja 2025 r. sporządzonej przez [...] - na potwierdzenie braku zgodności inwestycji z przepisami prawa, w tym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
2. 3) pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 30 października 2024 r. na potwierdzenie faktu, że na działce [...] na dzień wydawania spornej decyzji Prezydenta znajdowało się urządzenie wodne - rów o [...], co ustalono w oparciu o Mapę Podziału Hydrograficznego Polski w skali 1:10000, listopad 2017 r.;
3. 4) dokumentacji zdjęciowej z okresu początkowego budowy spornej inwestycji - na potwierdzenie faktu, że budynki posadowione są na jednym wspólnym fundamencie;
4. 5) postanowienia Wojewody z 3 września 2025 r., znak: IFXIV.7840.11.15.2025, uchylającego postanowienie Prezydenta z 16 kwietnia 2025 r., znak: UA.6740.218.2021.MCB, o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania wykonalności ostatecznej decyzji Prezydenta z 25 czerwca 2021 r., nr 620/2021.

Spółka pismem procesowym z 19 listopada 2025 r. wniosła replikę na ww. pismo skarżącego kasacyjnie, wnosząc o oddalenie wniosków dowodowych, jako spóźnionych oraz zbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: 1) zdjęcia lotniczego, na którym zaznaczono kierunki spływu wody - na okoliczność kierunków spływu wody, wpływu inwestycji na warunki hydrologiczne;

2) "Opinii hydrologicznej" z lutego 2025 r. sporządzonej przez [...] - na okoliczność zmian w zagospodarowaniu terenu, zmian stosunków wodnych na działkach [...], [...] i [...], poprawienia stosunków wodnych na działkach sąsiednich, przyczyn problemów hydrologicznych na działkach sąsiednich.

Skarżący kasacyjnie pismami procesowymi z 20 kwietnia 2026 r., 14 maja 2026 r., 6 czerwca 2026 r., 7 czerwca 2026 r., 20 czerwca 2026 r., 21 czerwca 2026 r., 23 czerwca 2026 r., 24 czerwca 2026 r., 28 czerwca 2026 r. ponownie zajął stanowisko w sprawie. Niektóre z przywołanych pism zawierały wnioski o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do nich dokumentów, pism, materiału fotograficznego i filmowego.

Spółka ponownie wypowiedziała się w sprawie w piśmie z 25 maja 2026 r.

W pismach w dnia 17 czerwca 2026 r. i 24 czerwca 2026 r. Spółka wniosła o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 25 czerwca 2026 r. z uwagi na kolizję terminów pełnomocnika oraz brak możliwości analizy szeregu pism procesowych i dołączonych do nich dowodów złożonych przez skarżącego kasacyjnie i doręczonych pełnomocnikowi w krótkim czasie przed wyznaczonym terminem rozprawy.

Na rozprawie dnia 25 czerwca 2026 r. NSA oddalił wniosek pełnomocnika Spółki o odroczenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Dodatkowo wskazać należy, że jak wynika z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie nie przedstawiać opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Punktem wyjścia do dalszych rozważań należy uczynić spostrzeżenie, że niniejsza sprawa toczyła się w nadzwyczajnym trybie postępowania - stwierdzenia nieważności decyzji. Ma to o tyle znaczenie, że nie każde naruszenie prawa będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym. W niniejszym postępowaniu administracyjnym nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest zaś decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma więc charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa.

Istotą tego postępowania jest zatem ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i w związku z tym interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia takich decyzji musi być ścisła i nierozszerzająca. Postępowanie w tym przedmiocie różni się także od postępowania nadzwyczajnego (wznowieniowego), opartego o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w którym to postępowaniu wznowieniowym bada się sprawę ponownie w jej całokształcie (bardziej zabezpiecza ono interes wnioskodawcy, niż postępowanie nieważnościowe). Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wielokrotnie argumentowano w ugruntowanym już orzecznictwie tutejszego Sądu, o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga przeprowadzenia wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa (zob. wyroki NSA: z 18 lutego 2026 r., sygn. akt I OSK 986/22; z 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 638/24). Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na domniemaniach, wnioskowaniach i przypuszczeniach. Przy badaniu omawianej przesłanki nieważności decyzji w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący.

W razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Ewentualnych wątpliwości dowodowych, odmiennych ocen co do znaczenia poszczególnych dokumentów lub możliwych rozbieżności interpretacyjnych nie można utożsamiać z istnieniem przesłanki nieważności. Sam fakt, że ocena określonych okoliczności wymagałaby pogłębionego postępowania dowodowego, ważenia konkurencyjnych ustaleń oraz rozstrzygania sporów interpretacyjnych, w istocie przeczy istnieniu naruszenia prawa o charakterze rażącym, czyli oczywistym i niewątpliwym (zob. wyroki NSA: z 17 marca 2026 r., sygn. akt I OSK 599/23; z 14 kwietnia 2026 r., sygn. akt III OSK 1828/23; z 19 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2663/20).

Mając na uwadze powyższe oraz argumentację prezentowaną przez skarżącego kasacyjnie nie można stwierdzić ażeby kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja zapadła w warunkach rażącego naruszenia prawa. Uwzględnienie stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną, w tym wniosków dowodowych, byłoby zaprzeczeniem zakresu możliwej kontroli decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, gdzie bada się wyłącznie, czy decyzja dotknięta jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., stosując stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu jej wydania.

Istota skargi kasacyjnej dotyka zasadniczo trzech zagadnień, pierwsze, związane z prawidłowością kwalifikacji spornej zabudowy jako jednorodzinnej w zabudowie szeregowej (co rzutuje na zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), drugie, dotyczące konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego i trzecie, prawidłowości rozwiązań zawartych w projekcie w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który nie doszukał się rażącego naruszenia prawa w zakresie kwalifikacji przedstawionych w projekcie budowlanym budynków (zespołu budynków) jako budynków jednorodzinnych o dwóch lokalach w zabudowie szeregowej.

Działki inwestycyjne znajdują się na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 128_UT-2 przeznaczonym pod zabudowę usługową, z dopuszczeniem budowy nowych budynków jednorodzinnych (§ 11 m.p.z.p.).

Zgodnie z art. 3 pkt 2a Pr.bud., przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Przepis ten nie zawiera odrębnych definicji pojęć zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej, bliźniaczej, szeregowej, czy też grupowej, jednakże praktyka architektoniczna wypracowała zasadniczo jednolite ich rozumienie przyjmujące, że pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej wolno stojącej, rozumie się budynki, które żadną ścianą nie przylegają do siebie nawzajem, natomiast pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej szeregowej rozumieć trzeba ciąg poszczególnych budynków stykających się ze sobą ścianami.

Nie może przy tym budzić wątpliwości warunek, że zabudowę szeregową tworzyć może wyłącznie ciąg budynków, a zatem każdy z trzech lub więcej budynków przylegających do siebie stanowić powinien z punktu widzenia techniczno-budowlanego konstrukcyjnie samodzielną całość. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 3 pkt 2a Pr.bud., w tym użyte w odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego sformułowanie "stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość" powinna być dokonana przy uwzględnieniu definicji budynku określonej w art. 3 pkt 2 Pr.bud. Zgodnie z powyższą definicją każdy budynek to obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach. Budynek mieszkalny jednorodzinny musi spełniać wszystkie cechy budynku (art. 3 pkt 2 Pr.bud.), a nadto wymogi wskazane w art. 3 pkt 2a Pr.bud., w tym stanowić "konstrukcyjnie samodzielną całość".

Samodzielność budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (bliźniaczej) była niejednokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA w wyroku z 26 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 453/22, wskazał, że posiadanie przez budynki w zabudowie szeregowej wspólnego fundamentu nie stanowi przeszkody aby uznać, że każdy budynek danego obiektu spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej, mimo że ściany działowe między poszczególnymi budynkami posadowione zostały na wspólnym fundamencie. NSA w wyroku z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2952/18, zauważył, że "nawet posiadanie wspólnego fundamentu lub dachu, ale bez wspólnej piwnicy czy poddasza, oraz ściany łączącej obie części obiektu, choć o odpowiedniej odporności ogniowej, nie musi zaprzeczać warunkowi samodzielności konstrukcyjnej i nie wyklucza, że tworzą one w rzeczywistości dwa osobne domy mieszkalne, czyli budynki jednorodzinne zrealizowane w formie zabudowy bliźniaczej (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1601/08, CBOSA).

Oczywiste jest bowiem, że zaprojektowanie wskazanych elementów konstrukcyjnych jako wspólnych dla obu budynków znacząco obniża koszty realizacji całości, nie uniemożliwiając równocześnie ich całkiem niezależnego funkcjonowania, przy spełnianiu cech budynku określonych w art. 3 pkt 2 pr.bud. Natomiast o samodzielności funkcjonalnej tych budynków może świadczyć m.in. posiadanie osobnych wejść, klatek, instalacji, przyłączy, szamb, czy garaży (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 786/16, CBOSA). (...) W każdym przypadku ocena danego projektu budynku jednorodzinnego pod kątem jego kwalifikacji jako domu wolno stojącego albo w zabudowie bliźniaczej powinna być indywidualna i dokonywana w oparciu nie tylko o kryterium samodzielności konstrukcyjnej, ale też samodzielności funkcjonalnej (sposobu wykorzystywania). Trafność powyższego poglądu potwierdza pośrednio przepis § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.

Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), który stanowi, że części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. W powyższym rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane także funkcjonuje pojęcie budynków wolno stojących, bliźniaczych i szeregowych. Przepis § 217 ust. 2 rozporządzenia określa z kolei klasę odporności ogniowej ściany oddzielającej segmenty jednorodzinnych budynków ZL IV: bliźniaczych, szeregowych lub atrialnych. Ponadto w (...) Polskiej Kwalifikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. (Dz.U. Nr 112, poz. 1316 z późn. zm.), w objaśnieniach wstępnych do pojęć podstawowych wskazuje się, że: "W przypadku budynków połączonych między sobą (np. domy bliźniacze lub szeregowe), budynek jest budynkiem samodzielnym, jeżeli jest oddzielony od innych jednostek ścianą przeciwpożarową od fundamentu po dach.

Gdy nie ma ściany przeciwpożarowej, budynki połączone między sobą uważane są za budynki odrębne, jeśli mają własne wejścia, są wyposażone w instalacje i są oddzielnie wykorzystywane". Według PKOB zatem nawet brak ściany przeciwpożarowej nie wyklucza uznania zabudowy jednorodzinnej za bliźniaczą, jeżeli tylko oba budynki zostały tak zaprojektowane, że mogą być odrębnie wykorzystywane".

Konkludując, analiza wskazanych wyżej przepisów nakazuje przyjąć, że pojęcie samodzielności budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej nie zostało w sposób jednoznaczny zdefiniowane, co też nie pozwala przyjąć, ponad wszelką wątpliwość, jakie cechy taki budynek powinien spełniać. To natomiast oznacza, że skoro wykładnia tego przepisu budzi wątpliwości, to jego ewentualne naruszenie nie może mieć charakteru rażącego.

W przedmiotowej sprawie możliwe było uznanie spornej inwestycji za zespół budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Jak wyżej podkreślono, posiadanie przez budynki w zabudowie szeregowej wspólnego fundamentu nie stanowi przeszkody aby uznać, że każdy budynek danego obiektu spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej, mimo że ściany działowe między poszczególnymi budynkami posadowione zostały na wspólnym fundamencie. Niewątpliwie zaś budynki spełniają warunek samodzielności konstrukcyjnej. Słusznie spostrzegł Sąd Wojewódzki, że każdy budynek został wyposażony w osobne wejście z poziomu gruntu, dylatację i ścianę oddzielenia pożarowego. Wszystkie budynki posiadają garaże z odrębnymi wjazdami. Z projektu budowlanego wynika, że poszczególne budynki oddzielone są od siebie ścianami oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej 2 x REI. W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że skarżący kasacyjnie skupił się na ww. zapisie, pomijając dalsze stwierdzenia zawarte w projekcie, że każdy budynek tworzy odrębną strefę pożarową; podział na strefy pożarowe uzyskano poprzez oddzielenie budynków od siebie oddylatowanymi ścianami o klasie odporności ogniowej REI 120 każda; ściany oddzielające poszczególne segmenty ZL IV od siebie, posiadają klasę odporności ogniowej 2 x REI 120; ściany te doprowadzone są do nierozprzestrzeniających ognia przekryć dachów.

Ponadto podnieść należy, że zgodnie z przyjętym rozwiązaniem zawartym w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud., organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do sprawdzenia zgodności z przepisami projektu architektoniczno-budowlanego, a wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu. W zakresie części architektoniczno-budowlanej projekt podlega sprawdzeniu pod kątem między innymi kompletności posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Odpowiedzialność za zapewnienie zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi spoczywa na autorze tego projektu. Organ procedujący w przedmiocie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę ma jedynie kompetencje do oceny tego co inwestor przedstawi i nie ma kompetencji do podważania ocen wyrażonych w projekcie przez jego autorów, którzy odpowiadają za treść sporządzonego projektu i proces budowlany, który na podstawie takiego projektu zostanie zrealizowany (zob. wyroki NSA: z 15 stycznia 2026 r., sygn. akt II OSK 2138/23; z 18 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2672/20).

Argumentacja co do ewentualnego braku spełnienia wymogów prawa dotyczących ochrony przeciwpożarowej przez ściany oddzielające poszczególne segmenty, nie mogła skutkować uznaniem, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Składu orzekającego, za prezentowaną przez skarżącego tezą, że realizowana zabudowa jest zabudową wielomieszkaniową nie przemawia, że ciągi budynków B1-B8 i A1-A9 będą obsługiwane z przyłączy wody doprowadzonych do budynków B9 i A9, że budynki będą podłączone do miejskiej sieci ciepłowniczej poprzez przyłącze i wymiennikownie zlokalizowaną w budynku A1, że obsługiwane będą ze wspólnego przyłącza kanalizacji sanitarnej. Powszechnym jest bowiem, że tego typu rozwiązania stosowane są także w budynkach jednorodzinnych dwulokalowych wolnostojących. Okoliczność istnienia wspólnych instalacji, czy urządzeń, nie przesądza o charakterze wielomieszkaniowym zabudowy.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał zarzuty z punktów I.2), II.1) i 2) opisanej wyżej skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do kolejnego zagadnienia, tj. kwestii legitymowania się przez inwestora pozwoleniem wodnoprawnym, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że ocena naruszenia art. 388 Prawa wodnego powinna odbywać się przez pryzmat skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Słusznie Sąd wskazał, że stosownie do art. 388 ust. 1 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne jest jedną z form udzielenia zgody wodnoprawnej (obok zgłoszenia wodnoprawnego, oceny wodnoprawnej oraz decyzji, o których mowa w art. 77 ust. 3 i 8 Prawa wodnego oraz w art. 176 ust. 4 Prawa wodnego). Rodzaje przedsięwzięć, które wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zostały wyliczone natomiast w art. 389 i art. 390 Prawa wodnego. Pozwolenie wodnoprawne jest udzielone na usługi wodne oraz korzystanie z wód i urządzeń wodnych. Do usług wodnych zaliczymy chociażby: pobór wód podziemnych i powierzchniowych, korzystanie z wód do celów energetyki, odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych wód opadowych i roztopowych czy odwadnianie gruntów.

Okoliczność braku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, lub w jego toku, w trybie art. 35 ust. 3 Pr.bud. (uzyskanie takiej decyzji należy zakwalifikować jako warunek materialnoprawny wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę w przewidzianych w przepisach prawa przypadkach), nie może być oceniona jako rażące naruszenie prawa, skoro nieakceptowalny skutek społeczno-gospodarczy tego naruszenia został zlikwidowany poprzez wydanie przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Katowicach decyzji z 25 października 2023 r. udzielającej N. sp. z o.o. zgody na odprowadzanie za pośrednictwem istniejącego urządzenia wodnego - wylotu o średnicy 400 mm, usytuowanego na działce nr ew. [...] obręb [...] w B., do rowu melioracyjnego, wód opadowych i roztopowych, pochodzących z odwodnienia dachów budynków mieszkalnych i terenów utwardzonych (droga wewnętrzna i wjazdy) znajdujących się na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] oraz terenów zielonych (pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 30 października 2024 r.).

Co do zasady, należy zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że w przypadku niedołączenia przez inwestora wymaganego prawem pozwolenia (tu wodnoprawnego), organ po uprzednim wezwaniu, powinien odmówić wydania pozwoleniu na budowę, jednakże mając na względzie zasadę z art. 16 § 1 k.p.a. (trwałości decyzji administracyjnych), nadzwyczajny charakter niniejszego postępowania nadzorczego, przy ocenie naruszenia prawa przez pryzmat przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należało uwzględnić okoliczność późniejszego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, które "konwalidowało" brak jego przedłożenia w toku postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z 25 czerwca 2021 r., nawet gdy zostało ono wydane na inny podmiot, niż inwestor występujący z wnioskiem o pozwolenie na budowę i na rzecz którego przeniesiono decyzję o pozwoleniu na budowę. Na marginesie, N. sp. z o.o. z siedzibą w B. powstała z przekształcenia N. sp.j. z siedzibą w B. Ostatecznie bowiem dla przedmiotowej inwestycji uzyskano zgodę wodnoprawną. Jeszcze raz należy zaakcentować, że nie każde naruszenie prawa będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym.

W ocenie Składu orzekającego, prawidłowo także Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się rażącego naruszenia przepisów § 5 pkt 4 lit. c i g m.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami należy zachować minimalną odległość budynków (15 m) i ogrodzeń (1,5 m) od nieuregulowanych linii brzegu powierzchniowych wód publicznych (lit. c) oraz regulację potoków prowadzić nie naruszając naturalnego charakteru cieków (lit. g). Niewadliwie Sąd wskazał, że przedmiotem inwestycji nie jest regulacja potoku (zapis z lit. c nie znajduje zatem zastosowania w sprawie), jak również, że z zatwierdzonego kontrolowaną decyzją projektu budowlanego nie wynika, aby inwestycja zaprojektowana została na terenie lub w sąsiedztwie terenu, na którym znajdują się powierzchnie wody publiczne. Stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 Pr.bud., projekt budowlany zawiera projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta.

Jak wynika z adnotacji na mapie "projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na kopii mapy do celów projektowych przyjętej z zasobów geodezyjnych". Taka mapa powinna posiadać informacje dotyczące szczegółów terenowych, a więc występowania m.in. wód powierzchniowych. Na załączonej mapie brak jest uwidocznienia cieku wodnego, o którym wspomina skarżący kasacyjnie, a skoro tak, to nie może skutecznie podnosić rażącego naruszenia ww. przepisów m.p.z.p. Skarżący oczekuje, w gruncie rzeczy, czynienia ustaleń faktycznych na nowo, co nie jest możliwe uwzględniając charakter niniejszego postępowania - nadzwyczajnego.

Jednocześnie nie można też stwierdzić, ażeby organ administracji w sposób rażący naruszył zasadę prawdy obiektywnej sprowadzającej się m.in. do obowiązku należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a zatem ażeby doszło do rażącego naruszenia przez organy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., a co byłoby wadliwie ocenione przez Sąd pierwszej instancji.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty z punktów I.1), 4), 5), 6), II. 3), 4), 5) środka zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie tutejszego Sądu prezentowane jest jednolite stanowisko, zgodnie z którym, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Dodatkowo zaznaczyć należy, iż wprawdzie jednym z elementów uzasadnienia wyroku jest przedstawienie zarzutów zawartych w skardze, jednakże prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3498/18 i powołane w nim orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a, daje odpowiedź co do zasadniczych powodów oddalenia skargi na decyzję GINB, poddaje się kontroli instancyjnej. Brak szczegółowego odniesienia się do zarzutów, tak jakby tego sobie życzyła strona, należy łączyć z siłą przekonywania Sądu, a nie z brakami uzasadnienia, w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Analizowany przepis nie jest też właściwą podstawą do czynienia zarzutu Sądowi I instancji, iż ten przy ocenie zaskarżonej decyzji powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami skargi, od tego jest zarzut oparty na naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a., którego zasadności także Skład orzekający nie uznał.

Odnosząc się końcowo do wniosków dowodowych skarżącego kasacyjnego oraz Spółki, których Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił, wyjaśnić trzeba, że przesłanką skorzystania przez sąd administracyjny z uprawnienia przewidzianego w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest stwierdzenie, że w sprawie występują istotne wątpliwości, których wyjaśnienie możliwe jest za pomocą przeprowadzenia dowodu z dokumentu.

A zatem możliwość zastosowania tego przepisu obwarowana jest koniecznością spełnienia dwóch przesłanek związanych po pierwsze, z rodzajem środka dowodowego (możliwość przeprowadzenia jedynie dowodu z dokumentu), po drugie, cel tego postępowania (wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego). Należy podkreślić, że ustawodawca wyraźnie wskazał, że co do zasady prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym nie jest możliwe, a kontrole legalności zaskarżonej decyzji sąd opiera na materialne dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego stanowi wyjątek od tak określonej zasady, co nakazuje przyjąć, że omawiany przepis nie może być wykładany ani tym bardziej stosowany rozszerzająco.

I tak jedynym dowodem, który może być przeprowadzony przez sąd jest dowód z dokumentu. W orzecznictwie przyjmuje się, że nie mają waloru dokumenty dowody, które w istocie stanowią opinie biegłego (tak: NSA w wyroku 7 sędziów z 25 września 2000 r., FSA 1/00, ONSA 2001 r., nr 1, poz. 1, oraz z 22 czerwca 2012 r., II FSK 2466/10, OSP 2013, nr 4, poz. 42). Także w najnowszym orzecznictwie podkreśla się, że w postępowaniu sądowo administracyjnym sąd ma możliwość przeprowadzenia - jako uzupełniający - tylko dowodu z dokumentu. Takim dowodem nie jest natomiast opinia biegłego. Jest ona wprawdzie utrwalona (w tym wypadku) na piśmie, ale nie zmienia to faktu, że nie jest to dowód z dokumentu w rozumieniu jakiejkolwiek procedury prawnej. Dowodem w tym przypadku nie jest bowiem informacja o określonym prawie czy stosunku prawnym albo okoliczności mającej znaczenie prawne, a jest nim stanowisko biegłego w kwestii, która wymaga wiedzy specjalistycznej. (wyrok NSA z dnia 12 marca 2026 r., I OSK 313/24, CBOS)

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że przedłożone w toku postępowania przed NSA dowody w postaci "opinii ekspertów", żadną miarą, nie mogły stanowić podstawy dokonywania przez Sąd oceny. Niezależnie od powyższego dowody te nie mogły zostać przeprowadzone z innej przyczyny. Jak zostało wyżej wskazane w postępowaniu nieważnościowym organ ma obowiązek jedynie ocenić czy materiał dowodowy zebrany przez organ w postępowaniu zwyczajnym dawał podstawy do wydania decyzji określonej treści, a jeśli nie to czy ewentualne naruszenie przepisów prawa miało charakter rażący. Taki zakres postępowania dawał postawę do przeprowadzenia postępowania dowodowego w bardzo wąskim zakresie.

Dodatkowo, odnośnie do pozostałych dowodów dołączonych do ww. pism, o przeprowadzenie których wnosiły strony postępowania należało uznać, że pozostawały one bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem znaczna ich część dotyczyła postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w toku realizacji inwestycji.

NSA oddalił także wnioski uczestnika postępowania o odroczenie rozprawy albowiem nie stwierdzono zaistnienia przesłanek określonych w art. 109 i 110 p.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie oddalił wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wobec braku podstaw prawnych takiego rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania.