Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 713/22 oddalił skargę B. B. (dalej: Skarżący, Strona) na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: ŁPWIS,) z 21 lipca 2022 r. nr 56/2022/II w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Postanowieniem z 21 lipca 2022 r. ŁPWIS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej: u.p.e.a.), po rozpoznaniu zażalenia Strony, na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (dalej: PPIS) z 2 czerwca 2022 r. oddalającego zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ II instancji uzasadniał, że w związku z nieszczepieniem dziecka K. B., urodz. [...] PPIS upomnieniem z [...] czerwca 2021 r. wezwał Stronę - ojca małoletniej do zgłoszenia się z dzieckiem do punktu szczepień w celu wykonania zaległych szczepień ochronnych przeciw: wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu b, inwazyjnym zakażeniom Streptoccocus pneumoniae oraz odrze, nagminnemu zakażeniu przyusznic (śwince) i różyczce zgodnie z obowiązującym Programem Szczepień Ochronnych. W związku z dalszym brakiem szczepień dziecka Organ I instancji [...] marca 2022 r. wystawił tytuł wykonawczy, zobowiązując Stronę do poddania dziecka ww. obowiązkowym szczepieniom ochronnym oraz wystosował, jako organ egzekucyjny, wniosek z [...] marca 2022 r. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do Strony.
Skarżący wniósł zarzuty, zarzucając brak wymagalności obowiązku, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, nieistnienie obowiązku.
ŁPWIS postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r. nałożył na Stronę, na mocy art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w wysokości 2.000 zł w celu przymuszenia jej do wykonania obowiązku szczepień ochronnych wynikającego z tytułu wykonawczego wystawionego [...] marca 2022 r. przez PPIS.
Organ I instancji postanowieniem z 2 czerwca 2022 r. oddalił zarzuty. Organ II instancji, rozpoznając zażalenie Strony na postanowienie PPIS, przytaczając treść art. 33 § 2 u.p.e.a., stwierdził, że Strona została zgłoszona przez podmiot leczniczy do wierzyciela jako osoba odmawiająca wykonywania ochronnych szczepień dziecka. Wierzyciel wystawiając upomnienie, a następnie tytuł wykonawczy uwzględnił również kartę uodpornienia dziecka, z której wynika, że u dziecka nie stwierdzono przeciwwskazań do szczepień oraz że Strona jako zobowiązana była kilkukrotnie informowana o obowiązku szczepień, z czego jednoznacznie wynika, że z pełną świadomością uchyla się od poddania małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając skargę Strony na opisane postanowienie ŁPWIS, przywoływanym na wstępie wyrokiem z 31 stycznia 2023 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił tę skargę.
Sąd I instancji, odnosząc się do podniesionego przez Skarżącego zarzutu prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, wyjaśnił, że zarzut ten przewidziany był w art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. Wskazany zarzut 30 lipca 2020 r. został wyeliminowany z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na mocy ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070). W uzasadnieniu do projektu zmiany u.p.e.a. wskazano, że w odniesieniu do wydania w toku postępowania egzekucyjnego rozstrzygnięcia przez niewłaściwy organ egzekucyjny wystarczającą podstawą prawną do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia jest art. 156 k.p.a. W związku z powyższym przedmiotowy zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.
Podobnie 30 lipca 2020 r. na mocy ww. ustawy został wyeliminowany zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym.
Zdaniem Sądu I instancji obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu wynika z mocy prawa, tj. art. 5 ust.1 pkt 1 lit. b), art. 17 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 10 i 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm., dalej: u.z.z.z.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753 ze zm.). Z wymienionych przepisów, zdaniem WSA, można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres. O braku wymagalności wymienionego obowiązku nie może świadczyć podnoszona przez Stronę okoliczność braku w dokumentacji medycznej zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym, na podstawie którego lekarz by wykluczył istnienie wszystkich przeciwwskazań do szczepień ochronnych u małoletniego dziecka.
Poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 u.z.z.z., jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. Z akt sprawy, jak wskazuje WSA, wynika, że rodzice nie pojawili się na szczepieniu. Podczas przeprowadzonej rozmowy telefonicznej poinformowali, że nadal nie będą dziecka szczepić i podpiszą oświadczenie.
Z kolei o realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania dziecku decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych z powodu własnych przekonań. Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.z.z.z.). Powyższe oznacza, że Skarżący nie wywiązał się z ustawowego obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym, co stanowiło uzasadnioną podstawę wszczęcia egzekucji administracyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Strona, zaskarżając ww. wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od ŁPWIS na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie:
- a) przepisów postępowania - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dokonał właściwej oceny materiału dowodowego, nie zastosował środków pozwalających na dokładne ustalenie stanu faktycznego i dotyczącego możliwości szczepienia dziecka Skarżącego;
- b) przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 11 u.z.z.z. poprzez błędne jego zastosowanie.
Organ - ŁPWIS nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna Strony nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie stwierdzono.
Przechodząc do oceny zgłoszonych zarzutów, trzeba wyjaśnić, że postępowanie w sprawie zarzutów zobowiązanego, unormowane w art. 33 i art. 34 u.p.e.a., ma charakter szczególny i wpadkowy względem postępowania egzekucyjnego. Przedmiotem rozpoznania w tym postępowaniu jest wyłącznie to, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a., a katalog ten ma charakter zamknięty. Skarżący podnosił w postępowaniu egzekucyjnym zarzuty braku wymagalności obowiązku, nieistnienia obowiązku, niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ. Trafnie przedstawił Sąd I instancji, że dwie ostatnie podstawy zostały wyeliminowane z art. 33 § 1 u.p.e.a. i nie zostały ujęte nowym brzmieniu art. 33, w tym w § 2 tego aktu, regulującego podstawy zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej - z dniem 30 lipca 2020 r. na podstawie art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw; i od tej daty nie mogą stanowić skutecznego zarzutu egzekucyjnego.
Podnoszona przez Stronę kwestia niezweryfikowania możliwości szczepienia dziecka z uwagi na ewentualne przeciwwskazania zdrowotne nie mieści się w żadnej z pozostałych podstaw z art. 33 § 2 u.p.e.a., a tym samym nie mieściła się w granicach kognicji organów orzekających o zarzucie ani w granicach kontroli sądowej ich postanowień.
Niezależnie od powyższego obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego z art. 77 § 1 k.p.a. nie oznacza obowiązku samodzielnego poszukiwania przez organ okoliczności, na które strona się nie powołuje i których nie uprawdopodabnia. Z akt sprawy wynika, że Skarżący nie przedstawił w toku postępowania egzekucyjnego żadnego zaświadczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 17 ust. 4 u.z.z.z. ani innego dowodu wskazującego na istnienie u dziecka przeciwwskazań do szczepienia, a rodzice dziecka, wezwani do stawiennictwa w punkcie szczepień, nie stawili się i oświadczyli, że nie zamierzają poddać dziecka szczepieniu. Poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest elementem samego obowiązku szczepienia (art. 17 ust. 2 u.z.z.z.), a niepoddanie się temu badaniu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku, nie zaś okolicznością, którą organ powinien był z urzędu wyjaśniać w drodze dodatkowego postępowania dowodowego (por. wyroki NSA z: 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3322/17, II OSK 43/18; 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 459/19; 10 marca 2026 r., sygn. akt II GSK 2251/22 i powołane w nim orzecznictwo).
Ocena, czy stan zdrowia małoletniej pozwala na jej zaszczepienie, należy wyłącznie do lekarza przeprowadzającego badanie kwalifikacyjne, nie zaś do organu administracji ani do sądu administracyjnego, który nie dysponuje w tym zakresie ani kompetencją, ani wiedzą specjalistyczną.
Z uwagi na powyższe, zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. są bezzasadne.
Podobnie, w ocenie Sądu odwoławczego, zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 11 u.z.z.z., zgłoszony w pkt b) petitum skargi kasacyjnej, nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawą obowiązku poddania małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 17 ust. 1 oraz ust. 10 pkt 1 i 2 u.z.z.z. Z przepisów tych można wyinterpretować pełną normę prawną określającą wszystkie istotne cechy obowiązku - jego adresata, przesłanki aktualizacji oraz zakres (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1494/08; 10 marca 2026 r., sygn. akt II GSK 2247/22 i przytoczone w nim orzecznictwo). Rozporządzenie Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, wydane na podstawie tej delegacji ustawowej, w § 3 wyznacza przedziały wieku, w których dane szczepienie powinno zostać wykonane; górna granica tych przedziałów wyznacza jedynie ostateczny moment, do którego obowiązek może być zrealizowany, a nie moment, od którego dopiero powstaje jego wymagalność. Rolę komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych, wydawanego na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy, wyznacza z kolei § 5 tego rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z tym Programem.
Komunikat ten ma zatem charakter technicznej wytycznej i nie kreuje samodzielnie obowiązku ani nie rozszerza jego zakresu, lecz w granicach wyznaczonych ustawą i rozporządzeniem precyzuje harmonogram jego wykonania.
Niezależnie od powyższego z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że dziecko Strony, mając [...] lata, nie zostało zaszczepione przeciwko żadnej z dziesięciu chorób objętych tytułem wykonawczym, w tym przeciwko chorobom, dla których pierwsze dawki przewidziane są już w pierwszym roku życia. Obowiązek szczepienia był zatem wymagalny niezależnie od tego, czy za miarodajne kryterium przyjąć wyłącznie górną granicę wieku określoną w rozporządzeniu, czy też harmonogram wynikający z komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego. Zarzucane naruszenie art. 17 ust. 11 u.z.z.z. nie mogło więc mieć wpływu na wynik sprawy.
Przesłane przez ŁPWIS przy piśmie z 24 sierpnia 2026 r. postanowienie tego organu z 12 sierpnia 2026 r. umarzające postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec Skarżącego w części, tj. w zakresie szczepień przeciw inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu b, inwazyjnym zakażeniom Streptoccocus pneumoniae nie miało wpływu na wynik sprawy. Zostało wydane w myśl art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. na podstawie wniosku PPIS, gdyż obowiązek poddania małoletniej jedynie ww. szczepieniom wygasł.
Wobec bezzasadności wszystkich podniesionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.