Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 31 stycznia 2023 r., (sygn. akt III SA/Łd 712/22) oddalił skargę w sprawie ze skargi M.M. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca", "Strona") na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej przywoływany jako: "Organ II instancji") z dnia 21 lipca 2022 roku nr 55/2022/II w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów.
Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął ustalenia faktyczne, z których wynika:
- 1. Postanowieniem z 21 lipca 2022 r. Organ II instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej przywoływana jako: "k.p.a.") w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.p.e.a."), po rozpoznaniu zażalenia Skarżącej, na postanowienie z 2 czerwca 2022 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim (dalej przywoływany jako: "Organ I instancji") oddalającego zarzuty, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Organ II instancji ustalił, że w związku z nieszczepieniem dziecka K.B., ur. [...], Organ I instancji upomnieniem z 4 czerwca 2021 r. wezwał Skarżącą do zgłoszenia się z dzieckiem do punktu szczepień w celu wykonania zaległych szczepień ochronnych przeciw: wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu b, inwazyjnym zakażeniom Streptoccocus pneumoniae oraz odrze, nagminnemu zakażeniu przyusznic (śwince) i różyczce zgodnie z obowiązującym Programem Szczepień Ochronnych. W związku z dalszym brakiem szczepień dziecka Organ I instancji 31 marca 2022 r. wystawił tytuł wykonawczy, zobowiązując Stronę do poddania dziecka ww. obowiązkowym szczepieniom ochronnym oraz wystosował, jako organ egzekucyjny, wniosek z 31 marca 2022 r. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do Strony.
Skarżąca wniosła zarzuty, zarzucając brak wymagalności obowiązku, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, nieistnienie obowiązku. Organ I instancji postanowieniem z 2 czerwca 2022 r. oddalił zarzuty. Organ II instancji, przytaczając treść art. 33 § 2 u.p.e.a., stwierdził, że Strona została zgłoszona przez podmiot leczniczy do wierzyciela jako osoba odmawiająca wykonywania ochronnych szczepień dziecka. Wierzyciel wystawiając upomnienie, a następnie tytuł wykonawczy uwzględnił również kartę uodpornienia dziecka, z której wynika, że u dziecka nie stwierdzono przeciwwskazań do szczepień oraz że zobowiązana była kilkukrotnie informowana o obowiązku szczepień, z czego jednoznacznie wynika, że z pełną świadomością uchyla się od poddania małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym.
- 2. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
- 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 31 stycznia 2023 r. orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej przywołana jako: p.p.s.a.).
Sąd I instancji wskazał, że odnośnie podniesionego przez Skarżącą zarzutu prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny WSA wyjaśnił, że zarzut ten przewidziany był w art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. Wskazany zarzut 30 lipca 2020 r. został wyeliminowany z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na mocy ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070). W uzasadnieniu do projektu zmiany u.p.e.a. wskazano, że w odniesieniu do wydania w toku postępowania egzekucyjnego rozstrzygnięcia przez niewłaściwy organ egzekucyjny wystarczającą podstawą prawną do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia jest art. 156 k.p.a. W związku z powyższym przedmiotowy zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Podobnie 30 lipca 2020 r. na mocy ww. ustawy został wyeliminowany zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym.
Zdaniem Sądu I instancji obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu wynika z mocy prawa, tj. art. 5 ust.1 pkt 1 lit. b, art. 17 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 10 i 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.z.z.z.") oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 753 ze zm.). Z wymienionych przepisów, zdaniem WSA, można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres.
Zdaniem WSA o braku wymagalności wymienionego obowiązku nie może świadczyć podnoszona przez Skarżącą okoliczność braku w dokumentacji medycznej zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym, na podstawie którego lekarz by wykluczył istnienie wszystkich przeciwwskazań do szczepień ochronnych u małoletniego dziecka. Poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 u.z.z.z., jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.
Z akt sprawy, jak wskazuje WSA, wynika, że rodzice nie pojawili się na szczepieniu. Podczas przeprowadzonej rozmowy telefonicznej poinformowali, że nadal nie będą dziecka szczepić i podpiszą oświadczenie. Z kolei o realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania dziecku decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych z powodu własnych przekonań. Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy o zapobieganiu). Powyższe oznacza, że Skarżąca nie wywiązała się z ustawowego obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym, co stanowiło uzasadnioną podstawę wszczęcia egzekucji administracyjnej.
- 4. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca zaskarżając ww. wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie od Organu II instancji na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- a) przepisów postępowania - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dokonał właściwej oceny materiału dowodowego, nie zastosował środków pozwalających na dokładne ustalenie stanu faktycznego i dotyczącego możliwości szczepienia dziecka Skarżącej;
- b) przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 11 u.z.z.z. poprzez błędne jego zastosowanie.
- 5. Organ II instancji nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
6. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie stwierdzono.
7. Postępowanie w sprawie zarzutów zobowiązanego, unormowane w art. 33 i art. 34 u.p.e.a., ma charakter szczególny i wpadkowy względem postępowania egzekucyjnego. Przedmiotem rozpoznania w tym postępowaniu jest wyłącznie to, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a., a katalog ten ma charakter zamknięty. Skarżąca podniosła w postępowaniu egzekucyjnym zarzuty braku wymagalności obowiązku, nieistnienia obowiązku, niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ. Trafnie ustalił Sąd pierwszej instancji, że dwie ostatnie podstawy zostały wyeliminowane z art. 33 § 2 u.p.e.a. z dniem 30 lipca 2020 r. i od tej daty nie mogą stanowić skutecznego zarzutu egzekucyjnego. Podnoszona przez Skarżącą kwestia niezweryfikowania możliwości szczepienia dziecka z uwagi na ewentualne przeciwwskazania zdrowotne nie mieści się w żadnej z pozostałych podstaw z art. 33 § 2 u.p.e.a., a tym samym nie mieściła się w granicach kognicji organów orzekających o zarzucie ani w granicach kontroli sądowoadministracyjnej ich postanowień.
Niezależnie od powyższego obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego z art. 77 § 1 k.p.a. nie oznacza obowiązku samodzielnego poszukiwania przez organ okoliczności, na które strona się nie powołuje i których nie uprawdopodabnia. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania egzekucyjnego żadnego zaświadczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 17 ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ani innego dowodu wskazującego na istnienie u dziecka przeciwwskazań do szczepienia, a rodzice dziecka, wezwani do stawiennictwa w punkcie szczepień, nie stawili się i oświadczyli, że nie zamierzają poddać dziecka szczepieniu. Poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest elementem samego obowiązku szczepienia (art. 17 ust. 2 ustawy), a niepoddanie się temu badaniu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku, nie zaś okolicznością, którą organ powinien był z urzędu wyjaśniać w drodze dodatkowego postępowania dowodowego (por. wyroki NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3322/17 i II OSK 43/18, oraz z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 459/19).
Ocena, czy stan zdrowia małoletniej pozwala na jej zaszczepienie, należy wyłącznie do lekarza przeprowadzającego badanie kwalifikacyjne, nie zaś do organu administracji ani do sądu administracyjnego, który nie dysponuje w tym zakresie ani kompetencją, ani wiedzą specjalistyczną.
Biorąc pod uwagę powyższe, zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. są bezzasadne.
8. W następnej kolejności ocenie podlegał zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawą obowiązku poddania małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 17 ust. 1 oraz ust. 10 pkt 1 i 2 ustawy. Z przepisów tych można wyinterpretować pełną normę prawną określającą wszystkie istotne cechy obowiązku - jego adresata, przesłanki aktualizacji oraz zakres (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1494/08). Rozporządzenie Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, wydane na podstawie tej delegacji ustawowej, w § 3 wyznacza przedziały wieku, w których dane szczepienie powinno zostać wykonane; górna granica tych przedziałów wyznacza jedynie ostateczny moment, do którego obowiązek może być zrealizowany, a nie moment, od którego dopiero powstaje jego wymagalność. Rolę komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych, wydawanego na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy, wyznacza z kolei § 5 tego rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z tym Programem.
Komunikat ten ma zatem charakter technicznej wytycznej i nie kreuje samodzielnie obowiązku ani nie rozszerza jego zakresu, lecz w granicach wyznaczonych ustawą i rozporządzeniem precyzuje harmonogram jego wykonania.
Niezależnie od powyższego z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że dziecko Skarżącej, mając trzy lata, nie zostało zaszczepione przeciwko żadnej z dziesięciu chorób objętych tytułem wykonawczym, w tym przeciwko chorobom, dla których pierwsze dawki przewidziane są już w pierwszym roku życia. Obowiązek szczepienia był zatem wymagalny niezależnie od tego, czy za miarodajne kryterium przyjąć wyłącznie górną granicę wieku określoną w rozporządzeniu, czy też harmonogram wynikający z komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego. Zarzucane naruszenie art. 17 ust. 11 ustawy nie mogło więc mieć wpływu na wynik sprawy.
- 9. Wobec bezzasadności wszystkich podniesionych zarzutów, ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi co do zgodności z prawem zaskarżonego wyroku musiała zostać uznana za prawidłową.
- 10. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl