Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 października 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 3680/23 oddalił wniesioną przez S. sp. z o.o. w R. skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 6 kwietnia 2023 r. (nr 173/12/2023/UB) w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że w dniu 13 maja 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rybniku zwrócił się do Prezesa NFZ o ustalenie obowiązku podlegania P. R. ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania na rzecz X sp. z o.o. w R. (poprzednika prawnego skarżącej Spółki), świadczącej usługi wspomagające górnictwo, pracy na podstawie dwóch umów o świadczenie usług, zawartych 1 października i 1 listopada 2017 r.
Wnioskodawca odwołując się do protokołów z kontroli i przesłuchania osoby reprezentującej płatnika oraz treści spornych umów, nazwanych "umowami o dzieło" wyjaśnił, że ich przedmiotem były: "prace przygotowawcze na terenie firmy związane z prowadzonymi wymianami w 10/2017 – czyszczenie elementów" (umowa z 1 października 2017 r.) oraz "wykonanie przygotówki na terenie firmy związanej z prowadzonymi wymianami w 11/2017" (umowa z 1 listopada 2017 r.).
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z 6 kwietnia 2023 r. stwierdził, że P. R. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów cywilnoprawnych o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz.795, dalej jako "k.c.") dotyczące zlecenia, w okresach wymienionych w decyzji. Według organu, prace wykonywane przez P. R. stanowiły typowe prace w kopalni i nie zmierzały do stworzenia unikatowego wytworu o zindywidualizowanych cechach. Miały one charakter standardowy, typowy, w umowach nie wskazano kryteriów określających pożądanych przez zamawiającego wynik (wytwór) umów. Powyższe cechy są charakterystyczne dla umowy o świadczenie usług, jako umowy starannego działania, a nie umowy o dzieło jako umowy rezultatu.
Sąd I instancji oddalając skargę S. sp. z o.o. w R na tę ostateczną decyzję Prezesa NFZ z 6 kwietnia 2023 r. podzielił zapatrywanie organu, odnośnie do kwalifikacji spornych umów jako umów o świadczenie usług. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że wykonując umowy P. R. nie był zobowiązany do wytworzenia konkretnego, zindywidualizowanego, z góry określonego w parametrach pozwalających na przeprowadzenie testu wad fizycznych dzieła, lecz do wykonania ciągu określonych prac w kopalni z należytą starannością, sumiennie, według swojej najlepszej wiedzy. Kontrola wykonanej pracy mogła być dokonana pod kątem dołożenia przez wykonawcę należytej staranności, nie zaś pod kątem wad dzieła. Sąd I instancji zauważył przy tym, że umowy nie obciążały wykonawcy odpowiedzialnością względem osób trzecich z tytułu ich wykonania.
W konkluzji Sąd stwierdził, że Prezes NFZ prawidłowo określił charakter spornych umów i właściwie zastosował art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2561 ze zm.).
S. sp. z o.o. w R złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lipca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 1373/23, zaskarżając ten wyrok w całości. Spółka wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; obecnie t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej jako: "p.p.s.a"), naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267, zwanej dalej jako" "p.u.s.a.") w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej jako: "k.p.a."), poprzez zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz zaniechanie oceny umów zgodnie z ich treścią i przepisami prawa materialnego;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.
- a) art. 750, art. 627 oraz art. 65 § § 1 i § 2 k.c. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i bezpodstawne zakwalifikowanie czynności wykonawcy dzieła na rzecz zamawiającego (skarżącej Spółki), jako czynności do których mają zastosowanie przepisy dotyczące zlecenia (umowy o świadczenie usług), podczas gdy treść umowy stron, odpowiadającej jej czynności wykonawcze oraz dodatkowo wola stron wskazywały na zawarcie umowy o dzieło;
- b) art. 627 k.c. poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że przedmiotem zainteresowania płatnika (skarżącej) było wykonanie określonych czynności a nie ich rezultat, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu czynności wykonawcze umowy stron odpowiadały normatywnej konstrukcji umowy o dzieło;
- c) art. 750 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy treść umowy stron, odpowiadającej jej czynności wykonawcze oraz wola stron wskazywały na zawarcie umów/y o dzieło;
- d) art. 65 § 1 i 2 k.c. poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że w tym przypadku strony nie mogły przejawić woli zawarcia umowy o dzieło, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu zgodny zamiar stron opiera się na rzeczywistych, uzgodnionych przez nich intencjach co do skutków prawnych, które mają nastąpić w związku z zawarciem umowy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie zasadności sformułowanych zarzutów.
Spółka podniosła m. in., że wolą stron spornych umów było zawarcie umów o dzieło, nadto wywiodła, że umowa o dzieło jest umową rezultatu (w postaci materialnej lub niematerialnej), który musi być z góry indywidualnie oznaczony i konkretny, przy czym przedmiot umowy o dzieło może być określony w różny sposób i różny może być stopień dokładności tego określenia, pod warunkiem, że nie budzi wątpliwości, o jakie dzieło chodzi.
Skarżąca odwołując się do orzecznictwa i literatury przedmiotu podniosła ponadto, że dzieło nie musi być unikatowe, nowatorskie, niepowtarzalne, twórcze, ważne jest natomiast aby było zindywidualizowane. Spółka wywiodła również, że cykliczność (powtarzalność) podejmowanych czynności (wielość świadczeń na rzecz jednego zamawiającego) nie jest dostatecznym argumentem wykluczającym kwalifikację umów jako umów o dzieło. Jeżeli stronom umów chodzi o osiągniecie wielkości konkretnie oznaczonych rezultatów, poddających się testowi na obecność wad fizycznych dzieła, to mamy do czynienia z umowami o dzieło.
Prezes NFZ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, natomiast uczestnik postępowania nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.
Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny bierze jednak pod uwagę z urzędu przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia (art. 186 p.p.s.a.) oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził też zaistnienia podstaw do zastosowania art. 186 i art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach, wyznaczonych przez stronę skarżącą poprzez sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty.
Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji oddalający skargę Spółki na decyzję Prezesa NFZ, w której przyjęto, że P. R. (w okresach wskazanych w decyzji) wykonywał pracę na podstawie umowy o świadczenie usług (art. 750 k.c.), do której stosuje się przepisy k.c. dotyczące zlecenia (art. 734 § 1 k.c.), a w konsekwencji, stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 1 lit e) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tego tytułu. W wymienionym wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że czynności wykonywane w ramach spornych umów, poprzedzające prace przy klatkach szybowych (np. wymianę lin nośnych szyb w górniczych wyciągach szybowych), nie miały charakteru czynności przynoszących konkretny materialny rezultat, były one w istocie realizowane w ramach umowy starannego działania, a w konsekwencji miały charakter umów o świadczenie usług, do której stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko Sądu I instancji, a zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej uznaje za nieuzasadnione.
Przede wszystkim kwestionując ocenę WSA w Warszawie, a co za tym idzie również organu administracji publicznej co do prawnego charakteru umów o niespornej treści, skarżąca Spółka niezasadnie upatrywała wadliwości tej oceny w naruszeniu wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Tymczasem ocena tych umów, ich cech, stanowi klasyfikację prawną, zatem mieści się w sferze stosowania prawa materialnego (odpowiedniego przepisu k.c.).
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego postawionych w skardze kasacyjnej, należy przypomnieć, że skarżąca zarzuciła, że Sąd I instancji (i Prezes NFZ) dokonali błędnej wykładni art. 627 k.c. i art. 65 § 1 i § 2 k.c. oraz niewłaściwie zastosowali art. 750, art. 627 a także art. 65 § 1 i § 2 tej ustawy, dotyczący wykładni oświadczeń woli, ponieważ przy kwalifikacji spornych umów pominęły ten przepis.
W odniesieniu do tego ostatniego zarzutu należy podkreślić, że kontrolując zgodność z prawem decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, Sąd I instancji (i Prezes NFZ) nie byli obowiązani do uwzględnienia kryteriów, o których mowa w art. 65 § 1 i 2 k.c., a mianowicie zasad współżycia społecznego, ustalonych zwyczajów, czy też zgodnego zamiaru stron umowy oraz jej celu. Przywołana regulacja jednoznacznie i wprost odnosi się bowiem do reguł wykładni oświadczeń woli, co ma swoje uznane i ustalone znaczenie dla potrzeb rozstrzygania sporów prawnych na gruncie prawa cywilnego. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie NSA [zob. np. wyroki z 3 lutego 2021 r. sygn. II GSK 1492/18 (LEX nr 3146217); z 27 maja 2022 r.: sygn. II GSK 135/19 (LEX nr 3396340), sygn. akt II GSK 106/19 (LEX nr 3401250), sygn. akt II GSK 115/19 (LEX nr 3401209) i sygn. akt II GSK 86/19 (LEX nr 3391217)], które to stanowisko w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, art. 65 § 2 k.c., w zakresie, w jakim przy badaniu umów daje pierwszeństwo kryterium zgodnego zamiaru stron, nie znajduje zastosowania przy kwalifikowaniu umów dla potrzeb ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.
Nie może i nie powinno bowiem budzić żadnych wątpliwości, że nawet jeżeli taki byłby zgodny zamiar kontrahentów, strony umowy nie mogą swoim oświadczeniem woli wpływać na ukształtowanie swych publicznoprawnych obowiązków związanych z tą umową w sposób odmienny, niż wynika to z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Autonomia woli stron w zakresie kształtowania treści umowy nie obejmuje swobody indywidualnego jej kwalifikowania (przypisania charakteru prawnego) przez strony, w oderwaniu od obowiązujących przepisów prawa, regulujących określone rodzaje umów cywilnoprawnych (prawne "wzorce" takich umów). Mówiąc prościej – umowa, która według przepisów k.c. ma cechy umowy o oświadczenie usług, nie może być na podstawie woli stron uznana za umowę o dzieło ]zob. również wyroki NSA z 20 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 403/21 (LEX nr 3212545) i z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2660/24 (LEX nr 3881064)].
Z tego też względu za niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 65 k.c. poprzez uznanie, że wskazany przepis może zostać pominięty przy ustaleniu charakteru umowy cywilnej. O prawidłowym zakwalifikowaniu umowy cywilnoprawnej nie decyduje wola stron - nazwa umowy czy jej stylistyka. Dlatego też Sąd I instancji (i organ administracji) zasadnie badał rzeczywisty przedmiot spornych umów i sposób ich wykonania.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się w kwestii odróżnienia umowy o dzieło od umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy dotyczące umowy zlecenia.
Na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego podstawowym kryterium rozróżnienia umowy o dzieło i umowy zlecenia (umowy o świadczenie usług) jest przedmiot zlecenia (art. 627–646 i art. 734–751 k.c.) – umówiony rezultat bądź określone czynności starannego działania. Ludzkie działanie jest z natury zachowaniem celowym, a więc nakierowanym na osiągnięcie określonego rezultatu. Tym celem (rezultatem) może być zamierzony, powstały w wyniku tego działania konkretny wytwór, bądź też samo działanie. Inaczej mówiąc, w tym drugim przypadku cel działania zawiera się w samym działaniu, niezależnie od tego, czy przyniesie ono jakiś konkretne efekty.
W związku z tym w przypadku podejmowania takich działań w ramach prawnego zobowiązania, przedmiotem zobowiązania i zarazem kryterium jego wykonania może być bądź osiągnięcie zamierzonego rezultatu, bądź też tylko wykonanie zamierzonych czynności, z zachowaniem należytej staranności, nie zaś ich rezultat. Według tego kryterium rozróżnia się umowy rezultatu (np. umowa o dzieło) i umowy starannego działania (np. umowa o świadczenie usług). O charakterze prawnym umowy decyduje więc treść zobowiązania. Jeżeli z umowy wynika, że chodzi w niej o działanie, co prawda celowe, ale ten cel jest jedynie prostą konsekwencją podejmowanych czynności, nie wyraża się natomiast w osiągnięciu konkretnego, istniejącego poza tymi czynnościami samodzielnego wytworu materialnego lub niematerialnego, to mamy do czynienia z umową starannego działania.
Określony w umowie rezultat kwalifikujący umowę jako umowę o dzieło musi zaś zaistnieć obiektywnie, w oderwaniu od działania prowadzącego do jego powstania. Stąd przyjmuje się, że rezultat umowy o dzieło musi być możliwy do obiektywnej identyfikacji, odebrania przez zamawiającego i do oceny pod względem wad (musi być "sprawdzalny" pod kątem istnienia wad, zgodności z cechami i parametrami indywidualizującymi dzieło).
Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc powyższe uwagi pozwalające na odróżnienie umów o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy k.c. o zleceniu od umów o dzieło, podziela zapatrywanie Sądu I instancji, że sporne umowy nazwane przez strony umowami o dzieło były w istocie umowami o świadczenie usług, a więc zobowiązaniami do starannego działania, a nie zobowiązaniami rezultatu.
Z treści spornych umów wyraźnie wynika, że chodzi w nich o wykonywanie określonych prac, a więc czynności, a nie osiągnięcie konkretnych rezultatów kwalifikujących się jako przedmioty umowy o dzieło (wykonanie prac przygotowawczych, wykonanie przygotówki, czyli również prac przygotowawczych).
Można dodać, że zobowiązania określone w kwestionowanych umowach polegały na wykonaniu pewnych czynności powtarzalnych, nie mających zindywidualizowanego charakteru, nie wymagających też kreatywności ze strony wykonawcy.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieuzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia wskazanych w tej skardze przepisów prawa materialnego: tj. art. 734 k.c., art. 750 k.c., prowadzące do przyjęcia, że podstawą świadczeń wykonywanych przez uczestnika postępowania na rzecz skarżącej Spółki były umowy zlecenia.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ten przepis ma charakter ustrojowy, a nie procesowy i mógłby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby Sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Takich okoliczności wnosząca skargę kasacyjną nie podniosła, nie wywodziła też, że Sąd I instancji niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Skarżąca upatruje naruszenia tych przepisów w nieprawidłowej ocenie charakteru umów i niezasadnego zaakceptowania stanowiska organu przez Sąd I instancji. W istocie więc zarzut ten nie koresponduje z jego uzasadnieniem i dlatego nie może być uwzględniony.
Podsumowując, zaskarżony wyrok, skontrolowany w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej nie narusza prawa.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 powołanej ustawy procesowej w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 poz. 118). Zasądzoną kwotę stanowi wynagrodzenie radcy prawnego, który reprezentował organ w postępowaniu przed sądem I instancji, za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną w ustawowym terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38).