Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 listopada 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2142/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. O. (dalej powoływany jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej powoływany jako GITD, organ) z 12 maja 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 27 października 2021 r. o nałożeniu na skarżącego, jako osoby zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie G., kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł za naruszenie określone w lp. 19 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919, dalej również jako: "u.t.d."), polegające na braku organizacji pracy kierowcy lub jej nieprawidłowej organizacji, względnie braku poleceń albo wydaniu niewłaściwych poleceń, skutkujących brakiem możliwości przestrzegania przez kierowcę przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1, dalej: "rozporządzenie 561/2006").
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Podstawę wydania decyzji stanowiły ustalenia kontroli drogowej przeprowadzonej [...] czerwca 2021 r. przy Al. [...] w Ł. wobec zespołu pojazdów składającego się z ciągnika siodłowego marki [...] o nr rej. [...] oraz naczepy marki [...] o nr rej. [...], należącego do przedsiębiorstwa G. z siedzibą w C. Pojazdem kierował M. P., wykonując krajowy transport drogowy rzeczy na trasie T. - Ł. Przebieg kontroli został udokumentowany w protokole kontroli nr [...].
W toku postępowania ustalono na podstawie danych zgromadzonych w Krajowym Rejestrze Elektronicznym Przedsiębiorców Transportu Drogowego oraz informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w P., że J. O. pełni funkcję zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie G. i posiada certyfikat kompetencji zawodowych nr [...].
Analiza danych zapisanych na karcie kierowcy oraz danych z tachografu wykazała liczne naruszenia przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw i okresów odpoczynku. Stwierdzono między innymi przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, wielokrotne przekroczenia dopuszczalnego czasu jazdy bez wymaganej przerwy, a także skrócenie wymaganych dziennych okresów odpoczynku. Naruszenia te zostały zakwalifikowane jako naruszenia określone w lp. 5.2.1–5.2.3, 5.7.1–5.7.3 oraz 5.11.1–5.11.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
Organy administracji uznały, że ujawnione naruszenia świadczą o braku właściwej organizacji pracy kierowcy lub niewłaściwym wykonywaniu obowiązków przez osobę zarządzającą transportem, a tym samym stanowią podstawę odpowiedzialności określonej w lp. 19 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym.
Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego skarżący wniósł o jego umorzenie. Twierdził, że odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia ponosi wyłącznie kierowca, który został ukarany mandatami karnymi. Podnosił, że przedsiębiorstwo zapewnia kierowcom właściwą organizację pracy, szkolenia dotyczące czasu pracy i obsługi tachografów oraz bieżący nadzór nad wykonywaniem przewozów. W odwołaniu wskazywał ponadto, że kierowca działał samowolnie, wyjmował kartę kierowcy i nie rejestrował całego czasu pracy, a także odbierał odpoczynek w domu zamiast w kabinie pojazdu, mimo odmiennych ustaleń z przedsiębiorstwem.
Decyzją z 27 października 2021 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1.500 zł.
W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, podnosząc, że zapewnił prawidłową organizację pracy kierowców oraz że stwierdzone naruszenia były skutkiem okoliczności, na które nie miał wpływu i których nie mógł przewidzieć.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 12 maja 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza wystąpienie naruszenia określonego w lp. 19 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym, a skarżący nie wykazał przesłanek egzoneracyjnych określonych w art. 92b i art. 92c tej ustawy. W ocenie organu sam fakt przeprowadzania szkoleń kierowców oraz twierdzenia o samowolnym działaniu kierowcy nie zwalniają osoby zarządzającej transportem z obowiązku organizacji i nadzoru nad wykonywanymi przewozami.
Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.
W uzasadnieniu wskazał, że bezspornie skarżący pełnił funkcję osoby zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie G. oraz posiadał wymagany certyfikat kompetencji zawodowych. Sąd podkreślił również, że ustalenia organów zostały oparte na wynikach kontroli drogowej przeprowadzonej [...] czerwca 2021 r. w Ł. wobec pojazdu należącego do przedsiębiorstwa, którym wykonywano krajowy transport drogowy rzeczy.
WSA wskazał, że analiza danych zapisanych na karcie kierowcy oraz danych pobranych z tachografu cyfrowego wykazała szereg naruszeń przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw oraz okresów odpoczynku kierowcy, określonych w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006. Naruszenia te obejmowały między innymi przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenia dopuszczalnego czasu jazdy bez wymaganej przerwy oraz skrócenie obowiązkowych okresów odpoczynku. W ocenie sądu pierwszej instancji ustalenia organów w tym zakresie były prawidłowe i znajdowały pełne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego, sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zasadnicza linia obrony strony opierała się na twierdzeniu, że naruszenia były wynikiem samowolnych działań kierowcy, który miał wyjmować kartę kierowcy, nie rejestrować części aktywności oraz odbierać odpoczynek w miejscu innym niż przewidziane przez przedsiębiorstwo. Skarżący argumentował również, że zapewnił kierowcy odpowiednie szkolenia, właściwą organizację pracy oraz system wynagradzania zgodny z obowiązującymi przepisami, a tym samym spełnił przesłanki wyłączające odpowiedzialność określone w art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym.
WSA nie podzielił tej argumentacji. Podkreślił, że po nowelizacji ustawy o transporcie drogowym z 2018 r. odpowiedzialność osoby zarządzającej transportem ma charakter administracyjny i obiektywny. Oznacza to, że dla przypisania odpowiedzialności nie jest konieczne wykazanie winy zarządzającego transportem, lecz wystarczające jest stwierdzenie naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego. Odpowiedzialność ta może zostać wyłączona jedynie w przypadkach wskazanych w art. 92b i art. 92c u.t.d., przy czym ciężar wykazania przesłanek egzoneracyjnych spoczywa na stronie.
W ocenie sądu pierwszej instancji skarżący nie przedstawił dowodów pozwalających na przyjęcie, że zapewnił taki poziom organizacji pracy oraz nadzoru nad kierowcą, który skutecznie zapobiegałby naruszeniom przepisów o czasie pracy kierowców. Sam fakt przeprowadzenia szkolenia czy wydania kierowcy odpowiednich poleceń nie jest wystarczający dla zwolnienia się od odpowiedzialności. Obowiązkiem osoby zarządzającej transportem jest bowiem nie tylko przekazanie kierowcom wiedzy o obowiązujących przepisach, lecz również stworzenie skutecznych mechanizmów kontroli przestrzegania tych przepisów.
Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że zachowania kierowcy polegające na nieprawidłowym korzystaniu z karty kierowcy lub naruszaniu zasad dotyczących odpoczynków nie mogą być co do zasady traktowane jako zdarzenia nadzwyczajne, których nie można było przewidzieć. Ryzyko wystąpienia takich zachowań należy bowiem do zwykłego ryzyka prowadzenia działalności transportowej i powinno być uwzględniane przez przedsiębiorcę oraz osobę zarządzającą transportem poprzez odpowiedni system kontroli i nadzoru.
WSA uznał również za bezzasadne zarzuty dotyczące wadliwości postępowania administracyjnego. W szczególności wskazał, że błędne oznaczenie w decyzji organu odwoławczego nazwy wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, któremu doręczono decyzję, miało charakter oczywistej omyłki i nie mogło prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, skoro z całokształtu akt sprawy jednoznacznie wynikało, że postępowanie w pierwszej instancji prowadził Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego.
Za niezasadne sąd uznał także zarzuty odnoszące się do odmowy odroczenia rozprawy. Wskazał, że okoliczności podnoszone przez skarżącego nie stanowiły przeszkody o charakterze nadzwyczajnym w rozumieniu art. 109 p.p.s.a., a udział strony w rozprawie przed sądem administracyjnym nie ma charakteru obowiązkowego.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości na podstawie art. 173, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej powoływana jako p.p.s.a.), zarzucił:
- I. obrazę przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:
- 1. art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. w zw. z I.p. 5.1.1, Ip. 5.2., I.p. 5.3; I.p. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, że strona dopuściła się naruszeń obowiązków przewozu drogowego, za które została ukarana karą pieniężną pomimo istnienia przesłanek egzoneracyjnych;
- 2. art. 19, 20 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") poprzez nieuwzględnienie skargi, skutkujące zaakceptowaniem przez Sąd orzekający naruszenia przez Organ odwoławczy obowiązku przestrzegania właściwości miejscowej i rzeczowej, poprzez doręczenie decyzji Organu odwoławczego Mazowieckiemu, zamiast Łódzkiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego, tj. zignorowanie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej;
- II. obrazę przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 138 § 1 w zw. z art. 113 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, 5 oraz 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, prowadzące do utrzymania w obrocie prawnym decyzji nieistniejącej, tj. decyzji wydanej bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa, tym samym niewykonalnej w dniu jej wydania, a której niewykonalność ma charakter trwały i nie podlega sprostowaniu oraz zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, tj. decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dn. 27 października 2021 r., nr WlTD.DL0152.V0136/23/21, podczas gdy strona wnosiła odwołanie od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dn. 27 października 2021 r., nr WITD.D1.0152.V0136/23/21, i to ten organ był organem prowadzącym postępowanie w I instancji, wskutek czego doszło do rażącej obrazy porządku prawnego i wprowadzenia do obiegu aktu prawnego, który nigdy w takim obiegu znaleźć się nie powinien oraz poprzez zignorowanie faktu, że organ odwoławczy doręczył decyzję organowi I instancji, który nie uczestniczył w wydaniu zaskarżonej decyzji, tj. Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego, co wynika ze stopki decyzji z dn. 12 maja 2022 r. (str. 11)
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez lakoniczne odniesienie się do zarzutów skarżącego, co w konsekwencji bardzo utrudnia, a wręcz uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku;
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ogólnikowe przyjęcie przez sąd orzekający, że sąd podziela w pełni argumentację wydanego rozstrzygnięcia łącznie z wyjaśnieniami dotyczącymi podnoszonych zarzutów, bez wskazania konkretnych okoliczności i powodów dla których sąd podziela argumentację organu, a jedynie przytoczenie uzasadnienia sporządzonego przez organ II instancji;
- 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającego na lakonicznym i niewystarczającym wskazaniu przez sąd, jakie okoliczności przesądziły o wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia;
- 5. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę, pomimo że Główny Inspektor Transportu Drogowego nienależycie rozważył zarzuty zawarte w odwołaniu, a ponadto bezpodstawnie zaakceptował wadliwą ocenę dowodów przeprowadzoną w niniejszym postępowaniu zwłaszcza z wyjaśnień strony oraz brak przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę z uwagi na przyznanie im waloru wiarygodności, co nie miało odzwierciedlenia w treści wydanego orzeczenia i pozbawiło stronę ochrony jej praw zgodnie z zasadami prawidłowego i rzetelnego postępowania;
- 6. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 9 k.p.a. przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę, pomimo że organ administracji nienależycie i w sposób nie wyczerpujący nie poinformował strony o treści art. 92b i 92c ustawy o transporcie drogowym, co w istotny sposób ograniczyło jej prawa, a organ był zobligowany zgodnie z treścią art. 9 k.p.a. do udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, tak aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa;
- 7. art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 109 p.p.s.a. poprzez niezasadną odmowę odroczenia rozprawy przez sąd na wniosek pełnomocnika skarżącego pomimo istnienia "innej znanej sądowi przesłanki, której nie można przezwyciężyć", co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia strony możności obrony swoich praw;
- 8. art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 92b i 92c ustawy o transporcie drogowym poprzez zawężającą interpretację przez sąd przepisów o transporcie drogowym, skutkujące utrzymaniem niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia;
- 9. art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zignorowanie przez sąd rażących naruszeń pryncypialnych zasad prawa administracyjnego, skutkujące utrzymaniem aktu prawnego, którego obecność w obrocie prawnym podważa zaufanie do władzy publicznej oraz zasadę praworządności.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zrzekł się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W zakresie naruszenia przepisów postępowania najdalej idącym zarzutem był wskazany w pkt II. 7 petitum skargi kasacyjnej zarzut nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji, poprzez pozbawienie skarżącego możności obrony swoich praw polegający na nie uwzględnieniu wniosku pełnomocnika skarżącego o odroczenie rozprawy (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 109 p.p.s.a.), dlatego też zostanie on rozpoznany jako pierwszy.
Stosownie do treści art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw, co ma miejsce, gdy wskutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej nie może brać udziału w istotnej części postępowania. O uchybieniu tym można mówić, gdy godzi ono w istotę procesu i stawia pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. Nieważność postępowania z tej przyczyny zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem wyroku (zob. wyroki NSA z dnia 7 października 2025 r., sygn. akt III OSK 1946/22, z dnia 1 kwietnia 2026 r., sygn. akt I FSK 1951/23, wszystkie wyroki dostępne w bazie: CBOSA).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji. WSA zasadnie uznał, że okoliczność zagranicznego wyjazdu pełnomocnika skarżącego przypadającego na dzień, w którym została wyznaczona rozprawa – 30 listopada 2022 r. - nie była okolicznością nadzwyczajną uzasadniającą odroczenie rozprawy na podstawie art. 109 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego został umocowany do reprezentowania skarżącego w dniu 9 listopada a zatem na trzy tygodnie przed planowaną rozprawą.
Dodatkowo z treści udzielonego pełnomocnictwa wynikało, że obejmuje ono również udzielanie dalszych pełnomocnictw a zatem przy braku obowiązkowego stawiennictwa skarżącego na rozprawie i możliwości ustanowienia substytuta, nie można mówić, że brak uwzględnienia przez sąd wniosku o odroczenie rozprawy pozbawiał w jakikolwiek sposób skarżącego możliwości obrony swoich praw przed sądem. Nadmienić również należy, że pełnomocnik skarżącego wraz z wnioskiem o odroczenie terminu rozprawy zaprezentował własne stanowisko w sprawie, w tym odniósł się do argumentów zaprezentowanych przez organ w odpowiedzi na skargę. Tym samym brak odroczenia rozprawy w niniejszej sprawie nie mógł być odczytany jako pozbawienie możliwości obrony praw przez skarżącego przed sądem pierwszej instancji.
Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podniesione w pkt II. 2-4 petitum skargi kasacyjnej.
Ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia oraz stanowiska stron postępowania. Następnie sąd pierwszej instancji powołał regulacje prawne, pozwalające mu na zrekonstruowanie podstaw do wywiedzenia normy prawnej, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia oraz przedstawił motywy podjęcia zaskarżonego wyroku. Wbrew stanowisku skarżącego, w powyższym zakresie uzasadnienie nie jest lakoniczne czy też ogólnikowe. Z treści uzasadnienia wynika z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów, sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona do sądu decyzja GITD nie narusza prawa, zaś zarzuty skargi są niezasadne. To, że sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia poczynione w sprawie przez organ nie oznacza jeszcze, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada prawu.
Przechodząc do zarzutu podniesionego w pkt II. 1 petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 138 § 1 w zw. z art. 113 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, 5 oraz 7 k.p.a. zaznaczyć należy, że jest on powiązany z zarzutem z pkt I. 2 petitum skargi kasacyjnej – naruszeniem art. 19, art. 20 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., dlatego też zostaną one rozpoznane łącznie. Autor skargi kasacyjnej w powyższym zakresie wskazał na rażące naruszenie prawa poprzez błędne określenie organu pierwszej instancji - wskazania Mazowieckiego zamiast Łódzkiego WITD - wydającego decyzję oraz naruszenia właściwości miejscowej i rzeczowej przy doręczaniu decyzji przez organ odwoławczy a w konsekwencji wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut należało uznać za bezzasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez sąd pierwszej instancji, że błędne oznaczenie w zaskarżonej decyzji GITD organu pierwszej instancji nie może być kwalifikowane jako wada skutkująca koniecznością jej uchylenia. W sprawie mamy do czynienia z oczywistą omyłką polegającą na błędnym oznaczeniu organu pierwszej instancji, co bezsprzecznie wynika z akt sprawy i co zostało wykazane przed sądem pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne w pierwszej instancji prowadził Łódzki WITD, on również wydał decyzję w pierwszej instancji, dlatego też omyłkowe wskazanie w zaskarżonej decyzji, że odwołanie zostało rozpoznane od decyzji Mazowieckiego WITD, stanowi wyłącznie oczywistą omyłkę pisarską. Podobnie należało ocenić podnoszoną przez skarżącego okoliczność, że pierwotnie organ odwoławczy wystał wydaną przez siebie decyzję do niewłaściwego organu.
Dodatkowo wskazać należy, że przesłanką uwzględnienia zarzutu podniesionego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wykazanie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć – w myśl wyroku NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/21 - istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu pierwszej instancji byłby (mógłby być) inny.
Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie omyłka sprowadzająca się do błędnego oznaczenie w zaskarżonej decyzji GITD organu pierwszej instancji nie może być kwalifikowane jako wada mogąca mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.
Nie są również zasadne zarzuty odnoszące się do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a., szczegółowo opisane w pkt II. 5 – 6 oraz II. 8-9 petitum skargi kasacyjnej.
Podkreślić należy, że przepis art. 7 k.p.a. określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów.
Z kolei przewidziana w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów wyraża postulat, by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie, ustalić stan faktyczny. Wniosek o faktach powinien być oparty na dowodach zgromadzonych przez organ administracji, a rozpatrzenie dowodów powinno dotyczyć całokształtu materiału dowodowego. Ocena dowodów musi być umotywowana i powinna prezentować całokształt materiału dowodowego bez uszczerbku dla równej – co do zasady – mocy wszystkich środków dowodowych. Ocena dowodów powinna być dokonana z zachowaniem reguł logicznego rozumowania, zgodnie ze wskazaniami wiedzy powszechnej i doświadczenia życiowego (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, WKP 2019, komentarz do art. 80, teza 1). Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast m.in. ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organ ustalił wszystkie istotne do rozpoznania sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski. W tych okolicznościach zgodzić należy się z sądem pierwszej instancji, który w całości podzielił ustalenia GITD i wyrażonej przez niego ocenę prawną stanu faktycznego.
Podkreślić należy, że istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, ujawnione w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej [...] czerwca 2021 r. nie były kwestionowane przez skarżącego. Wynikało z nich, że jeden z kierowców wykonujących przewóz drogowy na rzecz G., w której skarżący pełnił funkcję osoby zarządzającej transportem, dopuściła się naruszenia szeregu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w zakresie czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw i okresów odpoczynku. Stwierdzono między innymi przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, wielokrotne przekroczenia dopuszczalnego czasu jazdy bez wymaganej przerwy, a także skrócenie wymaganych dziennych okresów odpoczynku, za co kierowca został ukarany stosownymi mandatami karnymi. Na tej podstawie, organy ITD zasadnie przyjęły, że ujawnione naruszenia świadczą o braku właściwej organizacji pracy kierowcy lub niewłaściwym wykonywaniu obowiązków przez osobę zarządzającą transportem, a tym samym stanowią podstawę odpowiedzialności za delikt administracyjny określony w lp. 19 załącznika nr 4 do u.t.d.
Wbrew stanowisku skarżącego, szczegółowa analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji GITD wskazuje, że organ ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz wskazał z jakich powodów nie mogły być one uwzględnione (str. 8-9 zaskarżonej decyzji). Tym samym, w powyższym zakresie nie może być mowy o naruszeniu art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zgodzić się również należało z sądem pierwszej instancji, że organy ITD trafnie przyjęły w sprawie, że skarżący nie wykazał przesłanek egzoneracyjnych z art. 92b i 92c u.t.d. zwalniających go z odpowiedzialności za ujawnione naruszenie. Podniesione w treści odwołania okoliczności wskazujące, że skarżący nie miał wpływu na powstałe naruszenia, ponieważ nastąpiły one w wyniku samowolnego działania kierowcy, za które został ukarany karą nagany jak również, że zapewnił wystarczający poziom organizacji pracy, w tym przeprowadzał szkolenia i wydawał polecenia poszczególnym kierowcom, nie może świadczyć o zapewnieniu właściwej organizacji pracy kierowcy i prawidłowym wykonywaniu przez skarżącego powierzonych mu obowiązków jako zarządzającemu transportem. Wbrew oczekiwaniom skarżącego, delikty popełnione przez kierowcę, nawet w wyniku jego samodzielnego działania, nie stanowią automatycznie okoliczności wyłączającej odpowiedzialność osoby zarządzającej transportem.
W art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d. nie mieszczą się sytuacje, które są skutkiem zachowania kierowcy, ale wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy, w zakresie umożliwienia pracownikom przestrzegania przepisów i dyscyplinowania do ich przestrzegania. To przewoźnik czy też osoba zarządzająca w jego imieniu transportem powinna wprowadzić takie rozwiązania organizacyjne, w szczególności nadzorcze, aby móc na bieżąco interweniować w sytuacji naruszenia przepisów przez zatrudnionych kierowców. Na przedsiębiorcy ciążą obowiązki właściwego doboru osób z nim współpracujących, zachowania należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego czy innego rodzaju środków dyscyplinujących, aby nie dochodziło do naruszeń przepisów u.t.d. W orzecznictwie podkreśla się, że podmioty odpowiedzialne za wykonywanie przewozów drogowych (w tym zarządzający transportem) nie mogą oczekiwać uwolnienia od kary pieniężnej na podstawie art. 92b u.t.d. przez odwołanie się do okoliczności świadczących o zastosowaniu uprzednich (np. przez organizację odpowiednich szkoleń dla pracowników, odebranie od nich odpowiednich oświadczeń lub wprowadzenie odpowiedniego regulaminu pracy lub płacy) lub następczych (np. przez stosowanie odpowiednich kar porządkowych lub odpowiedniego trybu rozwiązania umowy o pracę) środków oddziaływania na zatrudniony personel pracowniczy, jeżeli środki te nie zapewniają osiągnięcia celów związanych z istnieniem wewnętrznego systemu kontroli i nadzoru w przedsiębiorstwie transportowym, który umożliwia stałe, bieżące i rzeczywiste przeciwdziałanie naruszeniom przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku (zob. wyrok NSA z 12 maja 2026 r., sygn. akt II GSK 507/23).
Nie można również zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, jakoby w sprawie naruszone zostały wskazane w pkt II. 6, 8 i 9 przepisy k.p.a. regulujące ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.) czy też zasadę czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Nietrafność powyższych zarzutów ma oparcie z jednej strony w ich wadliwości formalnej, z drugiej zaś w merytorycznej niezasadności. Poprawnie zbudowany zarzut kasacyjny wymaga uzasadnienia. Obowiązek ten wprost wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Brak uzasadnienia powyższych zarzutów, co ma miejsce w przypadku rozpoznawanej skargi kasacyjnej, zawsze prowadzi do stwierdzenia wadliwości formalnej zarzutu i ten brak musi być podkreślony w rozpoznawanej sprawie jako główny powód niezasadności ocenianych zarzutów.
Jedynie dodatkowo wskazać należy, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, skarżący został prawidłowo pouczony o treści art. 92b i 92 c u.t.d. pismem z 6 września 2021 r., które zostało odebrane przez skarżącego 10 września 2021 r., jak również o możliwości brania czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Co więcej skarżący udzielił odpowiedzi na powyższe pismo, wnosząc o umorzenie prowadzonego postępowania i wskazując, jakie okoliczności, w jego ocenie powinny zwolnić go z odpowiedzialności.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego z pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 92a ust. 1 w zw. z l.p. 5.1.1., l.p. 5.2, l.p. 5.3 oraz l.p. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. bowiem przepisy te nie miały zastosowania w sprawie a organy ITD nie zarzuciły skarżącemu naruszenia wskazanych regulacji. Kara pieniężna w wysokości 1500 zł została nałożona na skarżącego na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. w zw. z lp.19 załącznika nr 4 do u.t.d., a naruszenia tych przepisów w skardze kasacyjnej zabrakło.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 118 ze zm.). Zasądzona kwota 270 zł stanowi zwrot kosztów za udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i nie występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).