Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z dnia 30 września 2025 r., sygn. akt III SA/Po 324/25 po rozpoznaniu skargi G. G. (dalej: "skarżąca") na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PWIS", "organ II instancji") z 27 marca 2025 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchylił zaskarżoną decyzję i postanowił o kosztach postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 5 maja 2023 r. skarżąca zgłosiła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "organ I Instancji", "PPIS") podejrzenie choroby zawodowej. Ustalono, że w okresie od 1 września 1983 r. do 1999 r. skarżąca była zatrudniona w Szkole Podstawowej w [...] na stanowisku nauczyciela. Przebywała na urlopie macierzyńskim od 1984 do 1985 r. oraz na urlopie wychowawczym od 1985 r. do 1986 r. Na urlopie wychowawczym pracowała 8 godzin tygodniowo w bibliotece. Od 1 września 1999 r. wykonuje obowiązki zawodowe w Zespole Szkolno-Przedszkolnym im. [...] w [...], na stanowisku nauczyciela, w pełnym wymiarze. Trzykrotnie przebywała na urlopie dla poratowania zdrowia: w roku szkolnym 2010/2011, od 7 stycznia 2020 r. do 6 stycznia 2021 r. oraz od 1 czerwca 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z 5 grudnia 2024 r. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367, dalej: "rozporządzenie"), tj. przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat pod postacią guzków głosowych twardych (poz. 15 pkt 1), wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych (poz. 15 pkt 2), niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią (poz. 15 pkt 3).
Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z 27 marca 2025 r., utrzymał w mocy decyzję PPIS w [...] z 5 grudnia 2024 r. Wskazał, że Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu 14 czerwca 2024 r. wydało orzeczenie lekarskie znak: [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącej. Od tego orzeczenia lekarskiego skarżąca odwołała się do jednostki orzeczniczej II stopnia. Orzeczeniem lekarskim z 24 października 2024 r. nr [...] Instytut Medycyny Pracy im. prof. dra med. Jerzego Nofera w Łodzi stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącej. W uzasadnieniu wskazano, że badaniem laryngologicznym i foniatrycznym rozpoznano dysfonię hyperfunkcjonalną. Nie wykazano zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Jednostka orzecznicza II stopnia oceniła, że stwierdzone zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych.
Organ pismem z 15 stycznia 2025 r. zwrócił się do Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu o dodatkową konsultację oraz zajęcie stanowiska w sprawie w związku z dokumentacją medyczną przesłaną przez skarżącą. Jednostka orzecznicza I stopnia w opinii uzupełniającej z 25 lutego 2025 r. oceniła, że dostarczona dokumentacja nie wnosi żadnych nowych i istotnych informacji, uzasadniając stanowisko o braku istotnych rozbieżności między opiniami lekarzy leczących skarżącą a jednostkami orzeczniczymi.
Organ odwoławczy ocenił, że PPIS w [...] prowadził postępowanie prawidłowo, zaś kwestionowanie ustaleń zawartych w treści orzeczenia lekarskiego uznał za bezpodstawne.
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd pierwszej instancji, wydał opisany na wstępie wyrok, na podstawie art. 145 § 1 pkt. lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówcześnie Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej zwanej: "p.p.s.a."). WSA uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, aczkolwiek z powodu innego niż wskazane w skardze, wydano ją bowiem z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że decyzję w przedmiocie stwierdzenia lub odmowy stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). W realiach kontrolowanej sprawy, stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia, w razie uznania, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, inspektor sanitarny decyduje o wyborze sposobu uzupełnienia materiału dowodowego przez żądanie od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpienie do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację, lub podjęcie innych czynności niezbędnych do uzupełnienia tego materiału.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy po otrzymaniu dokumentacji lekarskiej razem z odwołaniem, zwrócił się do jednostki orzeczniczej o wydanie opinii uzupełniającej, aby rozwiać wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącej. Sąd ocenił jako prawidłowe zachowanie organu odwoławczego polegające na zwróceniu się o dodatkową konsultację, skoro do wniosku została załączona dokumentacja medyczna. Sąd pierwszej instancji wskazał, że jednostki orzecznicze II stopnia są instytutami badawczymi w dziedzinie medycyny pracy (§ 5 ust. 3 rozporządzenia), a precyzyjnie rzecz ujmując, to instytuty badawcze w dziedzinie medycyny pracy mogą być jednostkami orzeczniczymi II stopnia.
Sąd nie znalazł podstaw, aby odstąpić od wykładni literalnej § 8 ust. 2 rozporządzenia i zaakceptować zwrócenie się przez organ odwoławczy do jednostki orzeczniczej I stopnia. Sąd pierwszej instancji zauważył, że z materiału dowodowego nie wynika, aby organ odwoławczy zwrócił się o dodatkową konsultację także do jednostki orzeczniczej II stopnia. Tym samym w ocenie WSA w Poznaniu, organ odwoławczy naruszył § 8 ust. 2 rozporządzenia.
Odnosząc się do wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. przepis ten nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane, przy tym dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu ("sąd może"). Wskazał też, że przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony, zeznań świadków, czy opinii biegłego jest niedopuszczalne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, a w przypadku uznania, iż istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona – uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1836) poprzez błędne przyjęcie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania przez Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i brak wykazania prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów proceduralnych na wynik sprawy administracyjnej podejmowanej w zaskarżonym akcie przez organ (decyzja WPWIS z 27 marca 2025 r., znak [...]);
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niepełnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez niezweryfikowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zasadności stanowiska Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy z 25 lutego 2025 r., znak: [...].
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych w jej petitum zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna organu została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
Wniesiona skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszeniu przepisów postępowania. Z treści zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wynika, że spór prawny w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości procedowania przez organ inspekcji sanitarnej w związku ze zgłoszonym podejrzeniem choroby zawodowej u G. G. W ocenie WSA w Poznaniu – w sprawie doszło do przeprowadzenia postępowania w sposób sprzeczny z § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1836, dalej: "rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych"), z czym nie zgadza się wnoszący skargę kasacyjny organ. Organ podnosi też, że doszło do niezweryfikowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zasadności stanowiska Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy z 25 lutego 2025 r., czym Sąd naruszył art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (w zw. z przepisami k.p.a.), regulujący uprawnienia sądu administracyjnego w procesie kontroli legalności decyzji.
Rozpoznając tak skonstruowaną skargę kasacyjną NSA uznał za skuteczny pierwszy z postawionych w niej zarzutów tj. naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie w skardze kasacyjnej podniesiono, iż nie doszło w sprawie do takiego uchybienia przepisom prawa procesowego (w sposób przyjęty przez WSA), o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie wykazał prawdopodobieństwa oddziaływania wytkniętych naruszeń przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych na wynik sprawy administracyjnej, a jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przepis ten odnosi się do takich przypadków naruszenia przepisu procedury administracyjnej, które - gdyby nie wystąpiły – to najprawdopodobniej skutkowałyby inną treścią decyzji (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 540/20). "Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 2. Str. 526).
Ponadto, podkreślić trzeba, że zaskarżonym wyrokiem uchylono decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z przyczyn formalnych, z powodu stwierdzonego przez Sąd pierwszej instancji uchybienia w zakresie prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego, w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.
Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, organy inspekcji sanitarnej prowadzące postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej związane są treścią orzeczenia lekarskiego w zakresie poczynionych w nim ustaleń, dotyczących stwierdzonego schorzenia i jego przyczyn. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych (por. wyroki NSA: z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2492/12; z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1056/15; z 14 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3105/20; wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli w sprawie ponadto – w ocenie organów inspekcji sanitarnej – pojawiają się tego rodzaju wątpliwości, których organ nie jest w stanie rozwiązać samodzielnie, na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych ma on możliwość uzupełnienia materiału dowodowego.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy po otrzymaniu dokumentacji lekarskiej razem z odwołaniem, zwrócił się do jednostki orzeczniczej o wydanie opinii uzupełniającej, aby wyjaśnić wszelkie wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącej.
Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego.
Jak podkreślił NSA w wyroku z 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1921/11, użycie w przepisie zwrotów "dodatkowe uzasadnienie tego orzeczenia", "dodatkowa konsultacja" czy wreszcie "czynności niezbędne do uzupełnienia" nakazuje wprost uznać, że postępowanie w tym zakresie ma charakter uzupełniający (dodatkowy) w porównaniu z wydanymi uprzednio w sprawie orzeczeniami lekarskimi. Muszą one, zatem pozostawać w związku z nimi, a nawet odwoływać się do nich poprzez porównanie pojawiających się w sprawie wątpliwości z dotychczas ustalonymi wynikami postępowania medycznego. W orzecznictwie NSA wskazano również, że przepis ten nie wprowadza hierarchii dowodów poprzez przyznanie prymatu jednej czynności dowodowej nad inną, w tym zwłaszcza konsultacji jednostki orzeczniczej II stopnia (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 1450/25).
Przypomnienia także wymaga, że choć organ inspekcji sanitarnej jest związany treścią orzeczeń właściwych poradni chorób zawodowych, instytutów czy klinik co do rozpoznania lub braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, nie zwalnia go to z oceny sporządzanych przez te jednostki opinii, zgodnie z wymaganiami określonymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - dalej k.p.a. Przepisy rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych nie wyłączają stosowania przepisów k.p.a. w zakresie postępowania dowodowego. Organ inspekcji sanitarnej ma zatem obowiązek dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz zebrać i wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).
Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony wywiódł jednak z treści przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia obowiązek zwrócenia się, w przypadku stwierdzenia, że materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jest niewystarczający do wydania decyzji, wyłącznie do jednostki wyspecjalizowanej II instancji, uzasadniając to literalną wykładnią § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Nie można podzielić lakonicznej w tym zakresie argumentacji Sądu pierwszej instancji opartej na regule expressio unius est exclusio alterius, (wyrażenie jednej rzeczy jest wykluczeniem drugiej), poprzez wskazanie jednego podmiotu (jednostki orzeczniczej II stopnia) przy jednoczesnym pominięciu innego – jednostki orzeczniczej I stopnia. Brak podstaw do takiej wykładni, bez dokonania refleksji jaki charakter ma wyliczenie zawarte w omawianym przepisie. Tymczasem ma ono charakter przykładowy, ustawodawca po wymienieniu dwóch konkretnych, sprecyzowanych działań (zwrócenie się do lekarza orzecznika o dodatkowe uzasadnienie, zwrócenie się do jednostki orzeczniczej II stopnia) dodał: "oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału".
Prawidłowa wykładnia omawianego przepisu prowadzi zatem do zgoła odmiennych wniosków, niż odczytał to Sąd pierwszej instancji. Mamy tutaj do czynienia z konsekwencją logiczną użycia spójnika "lub" oraz klauzuli "inne czynności" wykluczających odczytanie przepisu jako enumeratywnego katalogu zamkniętego.
W konsekwencji należy uznać, że z treści § 8 ust. 2 rozporządzenia wynika, że to uprawniony do wydania decyzji organ, na podstawie tak skonstruowanego przepisu kompetencyjnego, decyduje czy i jakie czynności procesowe podejmie celem uzupełnienia materiału dowodowego. Przepis ten nie zawiera katalogu zamkniętego środków, nie warunkuje możliwości przeprowadzenia jednego z dowodów brakiem możliwości przeprowadzenia drugiego. Wskazane w przepisie "inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego" obejmują również zwrócenie się przez organ do wybranej przez niego wyspecjalizowanej jednostki o wydanie opinii uzupełniającej, aby rozwiać wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącej, w tym ocenić przedłożoną przez nią dokumentację medyczną. Zwrócenie się do jednostki I stopnia nie jest "domniemaniem kompetencji", lecz konkretyzacją kompetencji przyznanej organowi. Orzekając w sprawie ponownie Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić zaprezentowane w niniejszym orzeczeniu stanowisko co do wykładni przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.
Odnoszenie się natomiast do drugiego z postawionych zarzutów tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. na obecnym etapie postępowania jest przedwczesne, wobec uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W istocie rzeczą WSA w Poznaniu w ponownie przeprowadzonym postępowaniu będzie wszechstronna analiza również tej, podniesionej przez organ, okoliczności.
Tym samym zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.