Uzasadnienie
I
Wyrokiem z 20 maja 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3674/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] (dalej: "skarżący") na postanowienie Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PWIS") z 22 października 2024 r., nr POS NE/0315/2024, w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych.
Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie sprawy.
Pismem z 28 lipca 2023 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Grodzisku Mazowieckim (dalej: "PPIS") wystosował do skarżącego upomnienie do niezwłocznego poddania małoletniego dziecka, [...], obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), odrze, śwince i różyczce. W związku z uchylaniem się od wykonania ww. obowiązku PPIS wystawił 25 września 2023 r. tytuł wykonawczy, nr EPN 12/2023, oraz wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z 27 marca 2024 r., nr WIR-III.756.1.72.2023, Wojewoda Mazowiecki nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 500 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym.
Pismem z 2 sierpnia 2024 r. skarżący wniósł następujące zarzuty w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym:
- 1) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, tj. art. 17 ust. 2 i 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (ob.: t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1675 ze zm.; dalej: "u.z.z.z.ch."), poprzez pominięcie przez wierzyciela obowiązku wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia i wystawienie zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym, oparcie wymagalności obowiązku na nieobowiązujących przepisach;
- 2) brak wymagalności obowiązku z uwagi na brak wykluczenia przeciwwskazań do szczepień i brak ustalenia indywidualnego kalendarza szczepień;
- 3) naruszenie przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ob.: t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 268 ze zm.; dalej: "u.p.e.a.") poprzez przystąpienie do egzekucji, podczas gdy tytuł nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., tj.:
- a) właściwego podania przez wierzyciela podstawy prawnej obowiązku o charakterze niepieniężnym, skutkującego pominięciem art. 17 ust. 2 i 4 u.z.z.z.ch.;
- b) wskazania przez wierzyciela w tytule wykonawczym podstawy prawnej prowadzonej egzekucji.
Postanowieniem z 16 września 2024 r., nr EPN.4106.2.4973.2024.AB.9980, PPIS oddalił powyższe zarzuty.
Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z 22 października 2024 r. PWIS utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, w uzasadnieniu wskazując, że obowiązek poddania małoletniego obowiązkowym szczepieniom ochronnym pozostaje w zgodzie ze schematem szczepień ochronnych określonym w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (ob.: t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 782; dalej: "rozporządzenie z 2023 r.") oraz załączniku 1 do rozporządzenia, określającym liczbę dawek, wiek, w którym powstaje obowiązek szczepienia, a także termin wykonania szczepienia. Jak zważył PWIS, małoletnia nie została zaszczepiona przeciwko ww. chorobom w przepisanych terminach, tzn. nie został wykonany obowiązek wynikający bezpośrednio z mocy przepisów ustawowych. PWIS stwierdził również, że dziecko nie zostało zaszczepione wyłącznie dlatego, że skarżący bezwzględnie odmówił poddania go obowiązkowym szczepieniom z uwagi na brak możliwości wykluczenia przez lekarza przeciwwskazań do szczepień w zakresie, jakim tego żądał. Organ podkreślił, że potwierdzają to jednoznacznie zapisy w dokumentacji medycznej, które wskazują na stwierdzenie przez lekarza braku przeciwwskazań do zaszczepienia małoletniej.
II
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ob.: t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), WSA w Warszawie stwierdził, że sprawa – co do istoty, jak też treści zgłoszonych zarzutów – jest analogiczna względem licznych tego typu spraw inicjowanych w zakresie zagadnienia obowiązkowych szczepień ochronnych małoletnich i stosowanych w tych ramach środków egzekucyjnych. Orzecznictwo sądów administracyjnych obu instancji jest obecnie ugruntowane, co do zasady uznając za prawidłowe stosowanie środków przymusu (w postaci grzywny w celu przymuszenia) do wyegzekwowania obowiązku szczepienia dziecka wg Programu Szczepień Ochronnych (dalej: "PSO"). Argumenty podnoszone przez skarżącego w niniejszej sprawie były już przedmiotem (negatywnej) oceny sądów. Zarzuty koncentrują się zasadniczo na kwestiach nałożenia obowiązku szczepienia ochronnego mocą aktu niemieszczącego się w katalogu powszechnie obowiązujących źródeł prawa, zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny, jak też niedostatecznego uzasadnienia stanowiska organu egzekucyjnego w zakresie oddalenia zarzutów. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał za niecelowe powielanie in extenso argumentów podnoszonych w orzecznictwie, z których wynika brak zasadności podnoszonych w omawianym zakresie zarzutów.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących konstytucyjności regulacji prawnych w zakresie obowiązku szczepień ochronnych, Sąd wskazał, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje PSO, który precyzyjnie wskazuje, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu i roku życia powinno zostać zaszczepione dziecko. Jednocześnie do realizacji PSO mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta.
Sąd I instancji zauważył przy tym, że system szczepień ochronnych małoletnich nie ma charakteru bezwzględnego w tym sensie, że przewiduje uprzednie lekarskie badanie kwalifikacyjne, od którego zależy dopuszczalność szczepienia. Taka konstrukcja ma zabezpieczyć podmiot poddawany procedurze uodpornienia przed ewentualnymi niepożądanymi następstwami, jakie mogą wyniknąć z podania szczepionki osobie o niekorzystnym w danej chwili stanie zdrowia. Lekarskie badanie kwalifikacyjne, o którym mowa w 17 ust. 2 u.z.z.z.ch., jest integralnym elementem procedury przeprowadzania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Badanie to jest bowiem niezbędnym elementem szczepienia ochronnego, bez którego nie można go przeprowadzić, i ma na celu ustalenie, czy stan zdrowia osoby pozwala na jej zaszczepienie. Badanie jest nierozerwalnie związane z czynnością techniczną polegającą na wprowadzeniu szczepionki do organizmu człowieka.
Powyższe oznacza, iż egzekwowanie obowiązku szczepień obejmuje także egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania się przez dziecko lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu. Inaczej rzecz ujmując odmowa poddania dziecka lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu przez podmiot leczniczy wskazany w wezwaniu do wykonania obowiązku jest, o ile strona nie posiada zaświadczenia kwalifikacyjnego stwierdzającego przeciwwskazania do szczepienia lub długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, tożsama z odmową wykonania szczepienia obowiązkowego.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy, WSA stwierdził, że po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego na dany rok PSO obowiązek zaszczepienia dziecka skarżącego stał się wymagalny. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika w ocenie Sądu, że podczas wizyt kwalifikacyjnych, po przeprowadzonych badaniach przedmiotowych i podmiotowych u małoletniej, lekarz nie stwierdzał przeciwwskazań do szczepienia. Dodatkowo skarżący wielokrotnie nie zgłaszał się z dzieckiem na szczepienie mimo zawiadomienia i wcześniej ustalonego terminu. Jednocześnie z akt sprawy oraz z dokumentacji medycznej dołączonej przez skarżącego nie wynika, by obowiązek poddania małoletniej szczepieniom ochronnym został odroczony.
III
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowień organów obu instancji, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 184 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6, 7 i 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (ob.: t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: "k.p.a.") polegające na braku dokonania kontroli postanowień organów obu instancji, uznanie, że sprawa jest analogiczna względem licznych tego typu spraw, a zatem niecelowe jest powielanie in extenso argumentów podnoszonych w orzecznictwie;
- 2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są rażącymi naruszeniami, tj.:
A) art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a., poprzez oddalenie zarzutów i oparcie rozstrzygnięcia na założeniach przyjętych przez organy obu instancji;
B) art. 33 § 2 pkt 1 lit. c) u.p.e.a., poprzez określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa i oparcie wymagalności obowiązku na § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2172 ze zm.; dalej: "rozporządzenie z 2011 r."), który to przepis 9 maja 2023 r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt SK 81/19, został uznany za niezgodny z Konstytucją RP;
C) art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a. z uwagi na brak wymagalności cyt. "obowiązku, wynikający z niewystawienia zaświadczenia" o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, na podstawie którego byłoby możliwe ustalenie, czy i do jakich szczepień małoletni został zakwalifikowany;
D) art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wskutek nierozpoznania przez PWIS zarzutów skarżącego;
- 3. prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z.z.ch., poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny.
IV
W odpowiedzi na skargę kasacyjną PWIS wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
V
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Należy również wskazać, że NSA przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach został poddany wyrok Sądu I instancji, którym oddalono skargę na postanowienie PWIS z 22 października 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie PPIS z 16 września 2024 r. oddalające zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niepoddaniem przez skarżącego jego małoletniego dziecka szczepieniom obowiązkowym.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności weryfikacji poddano zarzuty naruszenia art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. oraz art. 15 k.p.a., której wynik okazał się negatywny. Skarżący ograniczył się do stwierdzenia, że Sąd oparł rozstrzygnięcie na założeniach przyjętych przez organy obu instancji, a organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności; nie wskazał jednak, na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów ani jaki miałoby ono wpływ na wynik sprawy. Tak sformułowany zarzut nie odpowiada wymogowi z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i jako wadliwie skonstruowany nie mógł zostać uwzględniony.
Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Jak poprawnie ustalił WSA, z akt sprawy nie wynika, aby wystawiono zaświadczenia lekarskie stwierdzające u małoletniej przeciwwskazania do szczepienia. W tych okolicznościach ocena organów, że materiał dowodowy wskazuje na brak zamiaru poddania dziecka szczepieniu, mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów i znajduje oparcie w zgromadzonym materiale. Skoro lekarz w toku badania kwalifikacyjnego, którego celem jest właśnie wykluczenie przeciwwskazań (art. 17 ust. 2 u.z.z.z.ch.), przeciwwskazań takich nie stwierdził, to skarżący powinien był poddać dziecko szczepieniu.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 2 lit. c) u.p.e.a. Podstawą prawną obowiązku wskazaną w tytule wykonawczym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) i ust. 2 u.z.z.z.ch., zgodnie z którym osoby przebywające na terytorium RP są obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, a za wypełnienie tego obowiązku wobec osoby małoletniej odpowiada osoba sprawująca nad nią pieczę. Art. 17 u.z.z.z.ch. określa jedynie sposób realizacji tego obowiązku, nie stanowiąc jego odrębnej podstawy prawnej. Pominięcie w podstawie prawnej tytułu wykonawczego art. 17 ust. 2 i 4 u.z.z.z.ch. nie stanowi zatem naruszenia treści obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a skarżący nie wykazał, jaki wpływ miałoby to uchybienie na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Odnosząc się do podniesionej w ramach tego zarzutu kwestii wyroku TK z 9 maja 2023 r. (sygn. akt SK 81/19), zauważyć trzeba, że zarzut ten w istocie dotyczy nie treści obowiązku [art. 33 § 2 pkt 2 lit. c) u.p.e.a.], lecz jego wymagalności (art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a.), a więc odrębnej podstawy zarzutu egzekucyjnego, co czyni argumentację skarżącego wewnętrznie niespójną. Niezależnie od tego wskazać należy, że powołany wyrok TK nie zakwestionował samego obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym, wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.z.z.z.ch., lecz jedynie mechanizm konkretyzacji terminu wymagalności i liczby dawek szczepień w komunikacie GIS, zamiast w rozporządzeniu. Przepisy uznane za niekonstytucyjne utraciły moc dopiero po upływie sześciomiesięcznego okresu odroczenia określonego przez TK, a w dacie wystawienia upomnienia i tytułu wykonawczego, tj. odpowiednio 28 lipca i 25 września 2023 r., rozporządzenie z 2011 r. w powołanym zakresie jeszcze obowiązywało.
Od 1 października 2023 r. materię tę reguluje rozporządzenie z 2023 r., do którego odwołano się już w zaskarżonym postanowieniu oraz postanowieniu PPIS z 16 września 2024 r. Wobec tego twierdzenie, że obowiązek nie mógł być uznany za wymagalny z uwagi na wskazany wyrok TK, nie znajduje uzasadnienia.
Następnie ocenie – również negatywnej – podlegał zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z.z.ch. Obowiązek poddania małoletniej określonym szczepieniom ochronnym wynika wprost z przepisu u.z.z.z.ch., a jego skonkretyzowanie w zakresie objętych nim chorób, wieku i schematu szczepienia następuje w rozporządzeniu wykonawczym. Brak ustalenia indywidualnego kalendarza szczepień nie wyłącza wymagalności obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązujących, skoro potrzeba ustalenia takiego kalendarza aktualizuje się w związku z wcześniejszym niedopełnieniem obowiązku szczepienia w terminach ustawowych, a nie stanowi warunku powstania lub wymagalności samego obowiązku. Podobnie ocenić należy podnoszony brak wykluczenia przeciwwskazań oraz brak zaświadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 4 u.z.z.z.ch. Obowiązek wystawienia takiego zaświadczenia obciąża lekarza, nie zaś osobę odpowiedzialną za poddanie małoletniej szczepieniu, a niepodjęcie przez zobowiązaną dalszych działań zmierzających do wykonania obowiązku nie może być utożsamiane z jego niewymagalnością.
Twierdzenia skarżącego sprowadzają się w istocie do obciążenia wierzyciela oraz organów egzekucyjnych skutkami zaniechań leżących po stronie zobowiązanego, co nie znajduje oparcia w treści powołanych przepisów.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
- - ---------------------- 2