Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 23 listopada 2023 r. oddalił skargę T. Sp. z o. o. Sp. k. w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 kwietnia 2023 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów prawa.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu 18 maja 2021 r. na autostradzie [...], na wysokości węzła W. dokonano kontroli 8-osiowego zespołu pojazdów, składającego się z ciągnika samochodowego, naczepy marki oraz przyczepy. Kontrolowanym pojazdem kierował T. C.. Kierowca wykonywał krajowy transport drogowy części zamiennych do maszyn rolniczych w imieniu spółki. Powyższe udokumentowano protokołem kontroli z dnia 18 maja 2021 r. nr [....
W wyniku przeprowadzonego ważenia kontrolowanego środka transportu z ładunkiem stwierdzono rzeczywistą masę całkowitą 8-osiowego zespołu pojazdów wynoszącą 50,85 t, przekraczającą wartość dopuszczalną (40t) o wartość 10,85 t, to jest o 27,13%. Wyniki pomiarów nacisków osi i masy całkowitej kontrolowanego środka transportu zostały utrwalone na wydrukach z terminala wagi znajdujących się w aktach sprawy.
Kierujący wniósł o przeprowadzenie powtórnego ważenia pojazdu, nie wnosząc uwag do przeprowadzonej kontroli, w tym uzyskanych wyników pomiarów, a nadto odmówił podpisania protokołu kontroli na polecenie przedsiębiorcy.
W trakcie kontroli stwierdzono nadto niewłaściwą obsługę lub odłączenie sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi (lp. 6.2.1) podlegające karze pieniężnej 5.000 zł. W okresie pomiędzy godziną 20:41 dnia 17 maja 2021 r. a godziną 5:29 dnia 18 maja 2021 r. kierowca prowadził pojazd bez zalogowanej w tachografie cyfrowym karty kierowcy. Ponadto w pamięci tachografu cyfrowego stwierdzono inne, szczegółowo wskazane w uzasadnieniu decyzji, okresy prowadzenia pojazdu bez zalogowanej karty kierowcy.
W trakcie kontroli stwierdzono również przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin. W dniach 17-18.05.2021 r. kierowca prowadził pojazd łącznie przez 11 godzin i 8 minut, zatem przekroczył dzienny czas prowadzenia pojazdu o 1 godzinę i 8 minut.
Ponadto w trakcie kontroli stwierdzono skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego podlegające karze pieniężnej łącznie w wysokości 2150 zł. W dniu 17 maja 2021 r. o godzinie 6:14 rozpoczął się 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca powinien odebrać minimum 9-godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 4 godziny i 32 minuty nieprzerwanego odpoczynku, co oznacza, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 4 godziny i 28 minut.
Decyzją z dnia 18 października 2021 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 919 ze zm., dalej "u.t.d."), nałożył na T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółkę komandytową w G. (zwaną dalej też "spółką", "stroną" lub "skarżącą") karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa (na podstawie art. 92a ust. 3 u.t.d. ograniczoną z kwoty 17.450 zł).
W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie doszło do podwójnego ukarania za ten sam czyn. Sankcje, będące wynikiem stwierdzenia dwóch różnych naruszeń podczas jednej kontroli drogowej, nie są tożsame od strony przedmiotowej. Organ I instancji stwierdził, że dwoma różnymi czynami zabronionymi są dopuszczenie do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej środka transportu oraz naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny.
Organ I instancji stwierdził również, że wyniki ważenia poszczególnych osi pojazdu członowego nie zostały ujęte w protokole kontroli z uwagi na brak odpowiednich rubryk w formularzu protokołu kontroli. Informacje te zawiera jednak sporządzony w trakcie kontroli wydruk z terminala wagi.
WITD wyjaśnił, że sumaryczna masa całkowita pojazdu, uzyskana w wyniku ważenia pojazdu przez najeżdżanie kolejnymi osiami pojazdu na ten sam pomost wagi, jest pomiarem masy całkowitej pojazdu w chwili dokonywania tego pomiaru, a więc pomiarem jego rzeczywistej masy całkowitej.
Odnosząc się do argumentacji strony, dotyczącej kwestii ilości skontrolowanych pojazdów oraz ilości osi, które posiadał pojazd członowy, organ wyjaśnił, że każdy z pojazdów wchodzących w skład kontrolowanego zespołu posiadał indywidualny numer rejestracyjny, indywidualny numer nadwozia, tablice rejestracyjne, dowód rejestracyjny i podlegał odrębnym okresowym badaniom technicznym. Tym samym zarówno ciągnik, jak i każda z dwóch ciągniętych przez niego przyczep była pojazdem w rozumieniu art. 2 pkt 31 ustawy – ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 988 ze zm., dalej: "p.r.d."). Kontrolowany zespół pojazdów składał się łącznie z trzech pojazdów, a nie dwóch.
Zdaniem organu I instancji, z uwagi na fakt, że wskutek przyjęcia do przewozu przez przewoźnika drogowego ładunków podzielnych doszło do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej środka transportu, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.
Główny Inspektor Transportu Drogowego (określany dalej jako: "GITD" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez spółkę, decyzją z dnia 4 kwietnia 2023 r. nr BP.501.2258.2021.2058.BD2.388299, uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 12000 zł tytułem popełnienia naruszeń z lp. 5.2.2, lp. 5.7.3, lp. 6.2.1 oraz lp. 10.2.4 załącznika nr 3 do u.t.d.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z przepisami prawa w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481), która weszła w życie dnia 3 września 2018 r., nastąpiło niezależne sankcjonowanie naruszeń dotyczących przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów, ich długości i szerokości, popełnionych przez przewoźników drogowych wykonujących transport drogowy, od sankcjonowania naruszeń przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zakresie przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami dla tego zezwolenia. W przypadku więc stwierdzenia przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym oraz z przekroczeniami w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego, wszczyna się dwa niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
Organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 92c ust. 1 u.t.d.
GITD stwierdził, że bezspornie kierowca przekroczył maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu, a podczas kontroli kierowca nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw i odpoczynków. Organ odwoławczy uwzględniając linię orzeczniczą zmienił jednak sposób naliczenia kary pieniężnej i uznał za nieprawidłowe nałożenie kary pieniężnej za naruszenie określone w lp. 5.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz uznał za zasadne nałożenie kary pieniężnej w wysokości 200 zł za naruszenie sankcjonowane w lp. 5.2.2 załącznika nr 3 do u.t.d.
Ponadto uznając za udowodnioną okoliczność, że odpoczynek kierowcy w dniu 17 maja 2021 r. trwał 4 godziny i 32 minuty, należało zgodnie z lp. 5.7.3 załącznika nr 3 do u.t.d. nałożyć karę pieniężną w wysokości 550 zł za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin, to jest trzykrotność kwoty 550 zł.
Zdaniem organu odwoławczego zostało również udowodnione na podstawie materiału dowodowego, że w dniu 18 maja 2021 r. strona wykonywała przewóz drogowy w trakcie którego kierowca nie rejestrował swojej aktywności na karcie kierowcy, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej zgodnie z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. w wysokości 5000 zł.
W ocenie organu odwoławczego strona nie przedstawiła żadnego dowodu podważającego ustalenia kontrolujących czy świadczącego o zaistnieniu przesłanek z art. 92b i art. 92c u.t.d.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie uwzględnił skargi skarżącej spółki.
Sąd I instancji uznał, że kwestionowana przez skarżącą społkę procedura ważenia zespołu pojazdów została przeprowadzono w sposób prawidłowy, zgodnie z instrukcją użytkowania wagi i obowiązującymi przepisami. Wyniki pomiarów zostały utrwalone na wydruku z terminala wagi i ujęte w protokole kontroli. Dane dotyczące wyników ważenia pierwszego i drugiego (pierwsze ważenie uznano za korzystniejsze) poszczególnych osi zespołu pojazdów zawarte zostały w protokole i ich suma daje wynik 50,85t rzeczywistej masy całkowitej zespołu pojazdów.
W ocenie Sądu I instancji, producentem wagi wykorzystanej do pomiaru zespołu pojazdów był podmiot krajowy, a ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynikało, aby waga użyta do kontroli była inna niż ta, której dotyczyły dokumenty legalizacyjne znajdujące się w aktach administracyjnych. Sąd podkreślił również, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego nie mają uprawnień do podważania wyników pomiarów wykonanych urządzeniem posiadającym ważne świadectwo legalizacji. Skoro użyte do ważenia wagi posiadały ważne świadectwo legalizacyjne i używane były zgodnie z instrukcją obsługi, to nie ma podstaw do kwestionowania wyników tego ważenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., sygn. II GSK 2301/11 oraz z dnia 10 maja 2016 r., sygn. II GSK 2766/14).
Sąd podkreślił również, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi tożsamość chronionego interesu prawnego. Wymierzenie skarżącej kar pieniężnych na podstawie dwóch różnych ustaw za różne czyny: przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu – na podstawie ustawy o transporcie drogowym oraz przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych bez odpowiedniego zezwolenia – na podstawie przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym, nie narusza zakazu podwójnego karania. Zdaniem WSA, w przypadku stwierdzenia w czasie tej samej kontroli przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia i naruszenia przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków wynikających z przepisów o transporcie drogowym, właściwy organ ma prawo wszcząć dwa niezależne postępowania administracyjne i wydać dwie decyzje nakładające karę.
WSA nie zgodził się ze skarżącą, że nałożona na nią kontrolowanymi decyzjami, na podstawie ustawy o transporcie drogowym, kara pieniężna jest powieleniem kary nałożonej na podstawie ustawy – Prawo o ruchu drogowym i co za tym idzie – że nałożenie na nią kary na podstawie wskazanych przez organy przepisów jest niedopuszczalne, jako naruszające, wynikającą z regulacji konstytucyjnych, czy regulacji szczebla unijnego, zasadę zakazu ne bis in idem.
Zdaniem Sądu, zarówno ustawa o transporcie drogowym jak i ustawa – Prawo o ruchu drogowym spełnia w zakresie omawianych deliktów zasadę ustawowej określoności czynów zabronionych i kar zapisaną w art. 49 ust. 1 zdanie pierwsze Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie przedsiębiorców w zakresie sankcjonowania przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej na podstawie lp.10 załącznika nr 3 do u.t.d. W ocenie WSA przedsiębiorca wykonujący niezarobkowy przewóz drogowy, czyli przewóz na potrzeby własne, ma odmienne cechy niż przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Podmioty te nie znajdują się też w takiej samej sytuacji, a tylko wówczas można byłoby skutecznie zarzucić naruszenie art. 32 Konstytucji. Wobec powyższego stanowisko skarżącej spółki jest błędne.
Sąd stwierdził również, iż zarzut skargi dotyczący niewzięcia pod uwagę postanowień § 30 zarządzenia Nr 28/2014 Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 września 2014 r. w sprawie zasad planowania, prowadzenia oraz dokumentowania kontroli przewozów drogowych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego (Dz.Urz.GITD.2014.14) jest chybiony, ponieważ powyższa regulacja dotyczy sposobu dokonywania pomiarów zewnętrznych pojazdu, nie zaś masy całkowitej pojazdu.
Sąd I instancji podkreślił również, iż skoro w rozpoznawanej sprawie ustalono, że przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej wynosiło 27,13%, to w tej sytuacji wszelkie rozważania na temat masy sumarycznej pojazdu i masy pojazdu, jak również zastosowania marginesu błędu pomiaru w wysokości 4 %, nie mają znaczenia, ponieważ nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd za bezzasadne uznał również zarzuty dotyczące protokołów kontroli.
WSA podkreślił również, iż zgodnie z art. 29 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 (Dz. UE L 60 z 28.02.2014 r., dalej: "rozporządzenie nr 165/2014"), kontynuowanie jazdy bez karty kierowcy przez maksymalnie 15 dni kalendarzowych lub w okresie dłuższym, o ile jednak konieczny jest powrót pojazdu do bazy, a nadto pod warunkiem że kierowca może wykazać brak możliwości przedstawienia lub użycia karty podczas tego okresu. Przewóz załadowanym zespołem pojazdów w przedmiotowej sprawie odbywał się z miejscowości G. i G. z portu do miejscowości K. zgodnie z kontenerowym listem przewozowym, czyli skarżąca wykonywała zatem zadanie transportowe, a przejazd nie polegał na powrocie do bazy.
Sąd I instancji podkreślił, że podjęcie zadania transportowego bez posiadania karty kierowcy albo w przypadku jej zagubienia bez procedury z art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 165/2014, wypełnia dyspozycje art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 6.2.1 zał. nr 3 do tej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszeń określonych w lp. 5.2 oraz lp. 5.7 załącznika nr 3 do u.t.d., dotyczących odpowiednio przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu oraz skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego.
Sąd I instancji podkreślił, iż skarżąca nie podejmowała próby wykazania, że nie przyczyniła się do powstania stwierdzonych naruszeń, nie wskazując wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń, a których doświadczony i profesjonalny podmiot organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie byłby w stanie przewidzieć. Sąd zgodził się z organami iż przedmiotowej sprawie nie występowały okoliczności określone w art. 92b oraz w art. 92c u.t.d. wyłączające odpowiedzialność skarżącej.
Zdaniem Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję zrealizował obowiązki wynikające z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadził, a następnie rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych i wydania niewadliwego rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jest prawidłowa, a uzasadnienie stanowiska znalazło należyte odzwierciedlenie w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. Zapewniono również skarżącej czynny udział w postępowaniu.
W podstawie prawnej orzeczenia wskazano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i zarzucając mu:
- I. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92a oraz art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zarzutu skarżącej wskazującego na błędną wykładnię art. 92 a oraz 92 c ust. 1 pkt 2 u.t.d., gdy za to samo naruszenie została na skarżącą nałożona kara administracyjna w drodze skarżonej decyzji administracyjnej nr WITD.Dl.0152.110080/102/21 oraz decyzji nr WITD.DI.0152.W. 110080/15/21, podczas gdy obie decyzje były konsekwencją przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, a więc w swej istocie skarżąca została dwukrotnie ukarana za to samo naruszenie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 151 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie przez WSA w Gdańsku skargi administracyjnej skarżącej;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. [Dz. U. z 1997 r., poz. 78 nr 483 ze zm. - dalej Konstytucja RP1 w zw. z art. 92 a ust. 1 i 7 u.t.d. w zw. z lp. 10.2.4 zał. nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 140aa ust. 1 i 3 p.r.d., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zarzutu skarżącej w kwestii nadmiernego, nieproporcjonalnego rygoryzmu powodującego bezpośrednie naruszenie zasady proporcjonalności przejawiające się w dwukrotnym karaniu podmiotu kontrolowanego, tj. skarżącej - sankcjami administracyjnymi w postaci nałożenia administracyjnych kar pieniężnych za jedno i to samo zachowanie, tj. naruszenie prawa zarówno w ujęciu przedmiotowym jak i podmiotowym, które to zachowanie, nawet przy przyjęciu tezy, że sankcje określają odrębne przepisy, nie powinny zostać zastosowane, albowiem z zasady państwa prawa wynika m. in. zasada ne bis in idem (zakaz podwójnego karania), co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 151 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie przez WSA w Gdańsku skargi administracyjnej skarżącej;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art 32 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zarzutu skarżącej w kwestii nierównego traktowania przedsiębiorców w zakresie sankcjonowania przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej na podstawie Ip. 10 załącznika nr 3 do u.t.d. tj. naruszenie treści art. 92a ust. 7 pkt 2) u.t.d. w zw. z art. 4 pkt 4) u.t.d. oraz wobec, faktu, że za naruszenie polegające na przekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej zostanie ukarany wyłącznie przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, a na przedsiębiorcę wykonującego przewozy drogowe na potrzeby własne zgodnie z treścią art. 4 pkt 4 u.t.d. pomimo stwierdzenia w toku czynności kontrolnych przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej nie zostanie nałożona kara administracyjna określona pod Ip. 10 załącznika nr 3 do u.t.d., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 4. art. 29 ust. 3-5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego [Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 60, str. 1 z późn. zm. - dalej rozporządzenie ws. tachografów] w zw. z art. 47 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o tachografach [tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 900 – dalej: "ustawa o tachografach"], poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie możliwości kontynowania jazdy bez karty kierowcy, w sytuacji gdy karta została zgubiona, niezależnie od tego czy kierowca wyjeżdża z bazy przedsiębiorstwa czy nie.
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 81a w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.], poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zarzutu skarżącej, że zarówno WITD jak i GITD nie wzięły pod uwagę treści uzasadnienia do ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, wyraźnie wskazującej, że jednym z najważniejszych skutków wprowadzanych zmian miało być zmniejszenie a nawet
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11,art. 77 § 1, art. 80, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, błędną interpretację i zajęcie błędnego stanowiska w kwestii dopuszczenia wyników pomiarów - uznania ich za wiarygodne w sytuacji gdy uzyskano je za pomocą jednej pary wag typu WWS, użyto wag niezgodnie z instrukcją oraz niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 25 września 2007 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych [Dz. U. Nr 188, poz. 1345 - dalej rozporządzenie ws. wag].
Przedmiotowe wagi zostały użyte do wyznaczenia sumarycznej masy całkowitej (w sposób określony w § 3 pkt 9 rozporządzenia ws. wag) w sytuacji gdy do wyznaczenia masy całkowitej winny być użyte w sposób określony w § 3 pkt 8 rozporządzenia ws. wag;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów administracji jako prawidłowych oraz nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku i nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów skarżącego;
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 04.04.2023 r. nr 501.2258.2021.2058.BD2.388299 oraz (w oparciu o art. 193 w zw. z art. 135 p.p.s.a.) poprzedzającej jej decyzji Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18.10.2021 r. nr WITD.Dl.0152.110080/102/21 i umorzenie postępowania w sprawie. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie od Skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafny, sformułowany w pkt II ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd II instancji stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. WSA zawarł w nim opis przebiegu postępowania przed organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów oddalił skargę, co umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Natomiast okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą kasacyjnie nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wymaga podkreślenia, że przepis ten ma charakter, tzw. przepisu wynikowego, a warunkiem jego zastosowania jest uprzednie stwierdzenie przez sąd administracyjny naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym i nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Tym samym strona, formułując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zobowiązana jest powiązać go z konkretnymi przepisami postępowania, którym – jej zdaniem – uchybił organ administracji, a których naruszenia sąd I instancji nie dostrzegł lub nieprawidłowo ocenił.
W konsekwencji brak takiego powiązania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej skutkuje nieskutecznością omawianego zarzutu (zob. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2886/12 oraz 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1298/14).
Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść wskazany w pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Istota argumentacji skarżącej sprowadza się do twierdzenia, że organy oparły swoje ustalenia na wynikach pomiarów uzyskanych przy użyciu wagi zastosowanej niezgodnie z instrukcją producenta, bowiem urządzenie to miało służyć jedynie do wyznaczania sumarycznej masy pojazdu stanowiącej sumę nacisków poszczególnych osi, a nie do określania masy całkowitej pojazdu w rozumieniu § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wag.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można się zgodzić ze skarżącą, że pomiar kontrolowanego pojazdu został przeprowadzony niezgodnie z załączoną przez producenta instrukcją użytkownika. Stanowisko skarżącej opiera się na błędnym założeniu, że rzeczywista masa całkowita kontrolowanego pojazdu mogła zostać ustalona wyłącznie w wyniku jednoczesnego ważenia wszystkich osi pojazdu, przy wykorzystaniu wieloplatformowej stacji wagowej. Twierdzenie to nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji technicznej urządzenia wykorzystanego podczas kontroli.
Podkreślić należy, że pojazd został zważony przy użyciu wagi przenośnej dwupomostowej typu METEOR do ważenia pojazdów w ruchu, składającą się z dwóch połączonych przewodami z terminalem platform ważących. Jak wynika z pkt 1 instrukcji użytkownika tego typu wag, urządzenie zostało zaprojektowane do tworzenia stacji ważenia pojazdów z funkcjami pomiarów nacisków osi oraz wyznaczania masy całkowitej każdego rodzaju pojazdu i każdego rodzaju przewożonego ładunku. Producent wyraźnie wskazał również, że waga posiada dwa tryby pracy – statyczny i dynamiczny – a podwójna certyfikacja umożliwia wykonywanie pomiarów nacisków osi oraz wyznaczanie masy całkowitej pojazdu do celów nadzoru nad ruchem drogowym.
Kluczowe znaczenie, w kontekście twierdzeń autora skargi kasacyjnej, ma jednak pkt 8.5 instrukcji zatytułowany "Tryb DYNAMIC – dynamiczne ważenie osiowe z sumowaniem". Z treści tego punktu jednoznacznie wynika, że urządzenie zostało zaprojektowane właśnie do ustalania masy całkowitej pojazdu poprzez sukcesywne ważenie kolejnych osi. Instrukcja przewiduje, że po przejeździe pierwszej osi terminal zapisuje wynik pomiaru i wyświetla komunikat "OSIE: 1 SUMA", następnie oczekuje na przejazd kolejnych osi, a każdy następny wynik jest automatycznie dodawany do wyników już zarejestrowanych. Po zakończeniu pomiaru wszystkich osi terminal wyświetla komunikat zawierający liczbę osi oraz wartość "SUMA", którą instrukcja wprost określa jako masę całkowitą pojazdu, a następnie drukuje kwit wagowy zawierający masy poszczególnych osi oraz masę całkowitą pojazdu.
W tym miejscu wymaga podkreślenia, że o ile instrukcja nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, o tyle stanowi dokument techniczny pozwalający ustalić przeznaczenie urządzenia, zakres jego funkcji oraz sposób jego prawidłowej eksploatacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że podstawowymi dokumentami mającymi zasadnicze znaczenie dla wyjaśnienia kwestii poprawności przeprowadzonych w toku kontroli pomiarów, jest przede wszystkim opracowana przez producenta instrukcja użytkowania wag użytych do pomiarów oraz świadectwa ich homologacji (zob. wyroki NSA z dnia: 2 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1703/23; 15 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3912/16; 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2342/16; 12 września 2017 r., sygn. akt 3342/15; 8 września 2015 r., sygn. akt II GSK 2027/14).
Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowana przez organy metoda ważenia nie była wynikiem dowolnej interpretacji funkcji urządzenia, lecz odpowiadała procedurze przewidzianej przez producenta dla trybu dynamicznego. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że wykorzystanie przedmiotowej wagi uniemożliwiało ustalenie rzeczywistej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu. Skoro zatem użyte w sprawie urządzenie posiadało ważne świadectwo legalizacji, a w instrukcji producenta przewidziano możliwość ustalania masy całkowitej pojazdu w trybie dynamicznego ważenia osiowego z sumowaniem, brak było podstaw do odmowy wiarygodności uzyskanym wynikom pomiarów (zob. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 378/22; 5 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2301/11).
Skoro zatem użyte w sprawie urządzenie posiadało ważne świadectwo legalizacji, a w instrukcji producenta przewidziano możliwość ustalania masy całkowitej pojazdu w trybie dynamicznego ważenia osiowego z sumowaniem, brak było podstaw do odmowy wiarygodności uzyskanym wynikom pomiarów (zob. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 378/22; 5 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2301/11).
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 29 ust. 3–5 rozporządzenia nr 165/2014 w zw. z art. 47 ust. 2 pkt 1 ustawy o tachografach, wskazany w pkt I ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej.
Istota argumentacji skarżącej sprowadza się do twierdzenia, że kierowca, który utracił kartę kierowcy, może wykonywać przewozy drogowe bez jej użycia przez okres do 15 dni kalendarzowych niezależnie od okoliczności, w szczególności niezależnie od tego, czy rozpoczyna kolejne zadania transportowe, czy też jedynie kontynuuje wcześniej rozpoczęty przewóz. Zdaniem skarżącej dopiero po upływie tego okresu aktualizują się konsekwencje wynikające z przepisów regulujących obowiązek posługiwania się kartą kierowcy.
Stanowiska tego nie można podzielić. Przede wszystkim należy zauważyć, że art. 29 rozporządzenia nr 165/2014 reguluje szczególne sytuacje związane z uszkodzeniem, wadliwym działaniem, utratą lub kradzieżą karty kierowcy. Już z systematyki tego przepisu wynika, że nie ustanawia on alternatywnego sposobu wykonywania przewozów drogowych bez użycia karty kierowcy, lecz określa wyjątek od ogólnej zasady, zgodnie z którą kierowca wykonujący przewóz drogowy jest obowiązany do rejestrowania swojej aktywności przy użyciu własnej karty kierowcy umieszczonej w tachografie cyfrowym.
Przepis ten nie może być zatem interpretowany w sposób rozszerzający. Jego celem jest umożliwienie kierowcy i przedsiębiorcy przezwyciężenia nadzwyczajnej sytuacji związanej z utratą możliwości posługiwania się kartą kierowcy oraz zapewnienie ciągłości wykonywanego przewozu do czasu usunięcia przeszkody uniemożliwiającej prawidłowe korzystanie z tachografu. Nie wynika z niego natomiast generalne uprawnienie do wykonywania przez okres 15 dni zwykłej działalności transportowej bez użycia karty kierowcy.
Sąd I instancji prawidłowo zatem przyjął, że przewidziana w art. 29 ust. 5 rozporządzenia nr 165/2014 możliwość prowadzenia pojazdu bez karty kierowcy ma charakter wyjątkowy i związana jest z koniecznością zakończenia wykonywanego przewozu oraz umożliwieniem sprowadzenia pojazdu do bazy przedsiębiorstwa. Wbrew stanowisku skarżącej, nie sposób wyprowadzić z tego przepisu wniosku, że kierowca, który utracił kartę kierowcy, może przez kolejnych 15 dni rozpoczynać nowe zadania transportowe i wykonywać przewozy drogowe bez obowiązku używania karty. Trafnie zwrócił przy tym uwagę Sąd I instancji, że okoliczności rozpoznawanej sprawy nie odpowiadały sytuacji, dla której przewidziano omawiany wyjątek. W chwili kontroli kierowca nie wykonywał bowiem przejazdu mającego na celu powrót pojazdu do bazy przedsiębiorstwa. Z ustaleń organów wynikało, że realizował on normalne zadanie transportowe polegające na przewozie ładunku z G. i G. do miejscowości K..
Nie była to zatem sytuacja incydentalna, związana wyłącznie z koniecznością zakończenia rozpoczętego przewozu lub sprowadzenia pojazdu do przedsiębiorstwa, lecz wykonywanie działalności transportowej w jej zwykłym toku.
Nie można również pominąć, że wykładnia tego przepisu prezentowana przez skarżącą prowadziłaby do rezultatów pozostających w sprzeczności z funkcją tachografów cyfrowych oraz kart kierowców. Oznaczałaby bowiem, że sam fakt utraty karty kierowcy dawałby możliwość wykonywania przewozów drogowych przez okres 15 dni bez zapewnienia pełnej identyfikowalności aktywności kierowcy przy użyciu środków przewidzianych przez prawodawcę unijnego. Taka interpretacja pozostawałaby w oczywistej sprzeczności z celem rozporządzenia nr 165/2014, którym jest zapewnienie skutecznej kontroli przestrzegania przepisów socjalnych w transporcie drogowym oraz zagwarantowanie rzetelności danych rejestrowanych przez tachografy.
Na usprawiedliwienie nie zasługują także sformułowane w pkt II ppkt 1 oraz pkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 81a oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92a i art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d., art. 2 Konstytucji, art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d., lp. 10.2.4 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz art. 140aa ust. 1 i 3 p.r.d.
Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania dopuszczalności nałożenia na skarżącą kar administracyjnych na podstawie zarówno ustawy o transporcie drogowym, jak i ustawy - Prawo o ruchu drogowym w związku z tym samym przejazdem, a zatem sprowadzają się do podniesienia zarzutu naruszenia zasady ne bis in idem.
Zdaniem Naczelnego Sądy Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady ne bis in idem. Przypisane skarżącej naruszenia podlegały ocenie na podstawie dwóch różnych reżimów prawnych, które odmiennie określają znamiona penalizowanych deliktów administracyjnych. Już sam przedmiot regulacji obu ustaw wskazuje, że realizują one odmienne cele oraz chronią różne dobra prawne. Ustawa - Prawo o ruchu drogowym reguluje przede wszystkim zasady ruchu drogowego, warunki dopuszczenia pojazdów do ruchu oraz zasady korzystania z dróg publicznych, natomiast ustawa o transporcie drogowym normuje zasady wykonywania transportu drogowego i związane z nim obowiązki przewoźników.
W konsekwencji kara pieniężna przewidziana w art. 140aa p.r.d. nakładana jest za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z warunkami tego zezwolenia, podczas gdy sankcja określona w art. 92a u.t.d. stanowi następstwo naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego. Oznacza to, że delikt przypisany skarżącej na podstawie ustawy o transporcie drogowym nie był tożsamy z deliktem przypisanym jej na podstawie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (zob. wyroki NSA z dnia: 17 kwietnia 2026 r., sygn. akt II GSK 270/23; 22 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2451/21).
Tym samym nie można uznać, że doszło do dwukrotnego ukarania za ten sam czyn. Sam fakt, że obie sankcje pozostają w związku z tym samym przejazdem, nie przesądza jeszcze o tożsamości deliktów administracyjnych stanowiących podstawę ich wymierzenia. Skoro bowiem każda z kar została nałożona za naruszenie odrębnych obowiązków wynikających z różnych ustaw, realizujących odmienne cele i chroniących różne dobra prawne, brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia zasady ne bis in idem lub wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady proporcjonalności.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 32 Konstytucji, zawarty w pkt I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca upatruje naruszenia zasady równości w tym, że sankcja przewidziana w lp. 10 załącznika nr 3 do u.t.d. może zostać nałożona wyłącznie na przedsiębiorcę wykonującego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, nie zaś na przedsiębiorcę wykonującego przewozy drogowe na potrzeby własne.
Argumentacja ta nie jest trafna. Zasada równości nie oznacza nakazu jednakowego kształtowania sytuacji prawnej wszystkich podmiotów, niezależnie od charakteru prowadzonej przez nie działalności i związanych z nią obowiązków. Nie wyklucza ona różnicowania sytuacji prawnej poszczególnych kategorii podmiotów, jeżeli różnicowanie to pozostaje w związku z celem regulacji oraz specyfiką działalności objętej danym reżimem prawnym.
Ustawa o transporcie drogowym wyraźnie rozróżnia poszczególne formy wykonywania przewozów, wiążąc z nimi odmienny zakres obowiązków publicznoprawnych. Nie sposób zatem abstrahować od faktu, że odpowiedzialność administracyjna przewidziana w tej ustawie stanowi element szerszego systemu nadzoru nad wykonywaniem transportu drogowego i została skonstruowana z uwzględnieniem charakteru działalności prowadzonej przez określone kategorie podmiotów. Samo zatem odmienne ukształtowanie zakresu odpowiedzialności administracyjnej nie może być utożsamiane z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości.
Należy również zauważyć, że skarżąca nie wykazała, aby podmioty, do których odwołuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, znajdowały się w sytuacji prawnej tożsamej z jej sytuacją, a mimo to były traktowane odmiennie bez dostatecznego uzasadnienia. Argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się natomiast do zakwestionowania przyjętego przez ustawodawcę modelu odpowiedzialności administracyjnej. Okoliczność ta nie pozwala jednak na przyjęcie, że organy administracji, a następnie Sąd I instancji, naruszyły art. 32 Konstytucji poprzez zastosowanie wobec skarżącej przepisów, które niewątpliwie znajdowały do niej zastosowanie.
W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.
Wobec powyższego, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, oddalają skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).