Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 stycznia 2025 r., oddalił skargę A. B. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 22 września 2023 r., w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
w dniu 14 kwietnia 2022 r. M. Sp. j. w J. złożyła do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Łodzi (dalej również: "ŁWIF", "organ I instancji") wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "A." przy ul. [...] w K., gm. K..
Decyzją z dnia 27 maja 2022 r. ŁWIF udzielił A. B., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą: "A.", promesy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w K. przy ul. [...], na okres do dnia 31 maja 2024 r.
Postanowieniem z 7 października 2022 r. Minister Zdrowia, działając na wniosek ŁWIF, na podstawie art. 99 ust. 3e ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2301, dalej: "u.p.f."), wyraził zgodę na wydanie spółce "M." zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we wskazanej lokalizacji z pominięciem ograniczenia geograficznego określonego w art. 99 ust. 3b ustawy.
Skutkiem powołanego postanowienia była decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 18 października 2022 r., którą udzielił spółce zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "A.", zlokalizowanej przy ul. [...], w K..
W konsekwencji wniesionej przez skarżącą odwołania Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia 6 kwietnia 2023 r. uchylił powołaną decyzję ŁWIF z dnia 18 października 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzja ta, wobec wniesionego przez spółkę sprzeciwu, została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 959/23.
Zaskarżoną decyzją z dnia 22 września 2023 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny umorzył postępowanie odwoławcze. Organ uznał, że A. B. nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "A." zlokalizowanej przy ul. [...] w K..
Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję, w pierwszej kolejności wskazał na wiążący go, prawomocny, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2023 r., w którym stwierdzono, że negatywna przesłanka wydania zezwolenia A. B. w oparciu o udzieloną promesę miała charakter jedynie hipotetyczny i potencjalny, a ustawa Prawo farmaceutyczne zawierała jurydycznie możliwości odstąpienia od wymogów lokalizacyjnych związanych z funkcjonowaniem nowo tworzonych aptek, co oznaczało z kolei, że kontrolowane postępowanie dotyczące przyznania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na rzecz M. w J. nie ukształtowało sfery obowiązków i uprawnień A. B..
Uwzględniając to stanowisko Sąd I instancji stwierdził, że Główny Inspektor Farmaceutyczny zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem wniesionym przez skarżącą od decyzji udzielającej innemu podmiotowi koncesji na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżąca nie posiadała przymiotu strony w sprawie prowadzonej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zakończonej decyzją ŁWIF z dnia 18 października 2022 r., zaś zaskarżona decyzja z dnia 22 września 2023 r. umarzająca postępowanie odwoławcze nie naruszała promesy udzielonej skarżącej decyzją z dnia 27 maja 2022 r.
Sąd uznał, że w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, iż w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczył pracownik podlegający wyłączeniu od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.)
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie naruszała również przepisów u.p.f. W tym zakresie Sąd podkreślił, że skarżąca nie miała interesu prawnego w uczestniczeniu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej spółce, w związku z czym nie mogła skutecznie podważać zasadności decyzji udzielającej to zezwolenie.
W podstawie prawnej wyroku wskazano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
A. B., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;
- 1. art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a., poprzez ich zastosowanie, chociaż uczestnikami postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, o sygn. akt: V SA/Wa 959/23 był wyłącznie organ (Główny Inspektor Farmaceutyczny) oraz skarżący (M. sp. j.), a uczestnikami postępowania zakończonego zaskarżonym wyrokiem byli: Główny Inspektor Farmaceutyczny, M. sp. j. oraz pani A. B., która była inicjatorem przedmiotowego postępowania jako podmiot, który wniósł skargę;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że Skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia aptece "A., położonej przy ul. [...] w K., co doprowadziło do nieuwzględnienia skargi Skarżącej na decyzję GIF z dn. 22 września 2023 r., nr POWII.503.11.2022.AKW.15, pomimo braku podstawy prawnej do tego rodzaju rozstrzygnięcia;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowego zgromadzenia materiału dowodowego, pominięcie faktu posiadania przez Skarżącą promesy oraz brak wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego, co doprowadziło do podtrzymania ustaleń organu II instancji, iż Skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki o nazwie: "A.", położonej przy ul. [...] w K. i w efekcie umorzenia postępowania odwoławczego;
- 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- 1. art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 151a § 3 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez pozbawienie Skarżącej kasacyjnie prawa do odwołania się od decyzji Sądu wydanej w pierwszej instancji poprzez nieuprawione rozszerzenie wyjątku od konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego, na postępowanie, do którego nie ma zastosowania art. 151a § 3 p.p.s.a.;
- 2. art. 37an ust. 1 u.p.f. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie przyrzeczenia administracyjnego jakim jest promesa i zasad na jakich została wydana i wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "A." położonej przy ul. [...] w K. bez uwzględnienia sytuacji faktycznej i prawnej jaką przedmiotowa promesa ukonstytuowała i tym samym naruszeniem zasady zaufania obywatela/przedsiębiorcy do organów władzy publicznej;
- 3. art. 99 ust. 3 b ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo Farmaceutyczne (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 944 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu w zakresie oceny kryteriów demograficznych i geograficznych przy wydawaniu zezwolenia na prowadzenie apteki i w efekcie wydanie zezwolenia aptece "A., położonej przy ul. [...] w K., w sytuacji gdy organ wydał w formie decyzji promesę zezwolenia Nr 1/ProZ/2022 z dnia 27 maja 2022 r. przedsiębiorcy A. B. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą A. w R. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w K. przy ul. [...], na okres do dnia 31 maja 2024 r., co skutkowało wydaniem zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "A." z naruszeniem kryteriów geograficznych oraz z pominięciem Skarżącej jako strony postępowania.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Strona wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Główny Inspektor Farmaceutyczny, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny bierze jednak pod uwagę z urzędu przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia (art. 186 p.p.s.a.) oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).
Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz brak podstaw do zastosowania art. 186 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej.
Za niezasadny należało uznać zarzut podniesiony w punkcie I.1.1. petitum skargi dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę.
Ponadto ustanowiona w tych regulacjach zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4145/21).
Użyty w art. 153 p.p.s.a. zwrot "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego. "W szczególności o tożsamości sprawy decyduje podstawa powstania danego stosunku prawnego, tj. podstawa prawna i okoliczności faktyczne" (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, R. Stankiewicz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, wyd. 9, 2025, art. 153, Nb 10.). W pojęciu zaś "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.
Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż zarówno organ II instancji, jak i Sąd I instancji były związane rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 959/23. Zarówno obecne postępowanie sądowoadministracyjne, jak i postępowanie zakończone orzeczeniem z 14 czerwca 2023 r. dotyczyły bowiem tego samego stanu faktycznego i tych samych podmiotów. Oba postępowania dotyczyły możliwości zaskarżenia przez skarżącą decyzji ŁWIF z 18 października 2022 r. Sąd I instancji rozpoznając skargę od decyzji GIF w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji WIF, musiał więc uwzględnić orzeczenie w sprawie o sygn. V SA/Wa 959/23, w którym WSA uznał, że WIF w swojej decyzji nie pominął strony postępowania.
Za niezasadny należało również uznać zarzut podniesiony w punkcie I.1.2 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz podniesiony w punkcie I.1.3. zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które ze względu na sposób przedstawienia ich w skardze kasacyjnej oraz ich argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostaną rozpoznane łącznie.
Ochronie w trybie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu jurysdykcyjnym podlegają tylko interesy o charakterze kwalifikowanym. Mogą zatem z niej korzystać tylko takie interesy, które określane są jako "prawne". Różnica pomiędzy interesem faktycznym i prawnym sprowadza się do tego, że pierwszy z nich jest odbiciem subiektywnego przekonania jednostki o korzyści wynikającej z istniejącego stanu rzeczy. Drugi z interesów musi znajdować umocowanie w normie prawnej, co sprawia, że przekonanie o korzyści rozpatrywane jest w kategoriach obiektywnych, niezależnie od subiektywnych ocen jakiejkolwiek osoby (tak, z odwołaniem się do literatury w uchwale NSA z 30.06.2022 r., I OPS 1/22, ONSAiWSA 2022/5, poz.
- 64) (Z. Kmieciak, J. Wegner [w:] M. Wojtuń, Z. Kmieciak, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 28.)
Należy podzielić pogląd przedstawiony przez Sąd I instancji, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na rzecz innego podmiotu (uczestnika przedmiotowego postępowania). Z regulacji zawartych w ustawie Prawo farmaceutyczne, jak słusznie zauważył Sąd I instancji oraz WSA w orzeczeniu z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 959/23, nie wynika, aby podmiot posiadający promesę na prowadzenie apteki ogólnodostępnej miał uprawnienia strony w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na rzecz innego podmiotu. Niewątpliwie skarżąca jest zainteresowana rozstrzygnięciem w sprawie dotyczącej zezwolenia, a więc posiada interes faktyczny, ale ponieważ nie ma on oparcia w regulacji prawa materialnego nie daje skarżącej przymiotu strony w postępowaniu dotyczący zezwolenia na rzecz innego podmiotu.
Nie można zarzucić WSA naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji zaakceptowanie nieprawidłowego zgromadzenia materiału dowodowego, pominięcie faktu posiadania przez skarżącą promesy oraz brak wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego. Zarówno organ II instancji umarzając postępowania odwoławcze, z uwagi na fakt, iż skarżąca nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak i Sąd I instancji rozpoznając skargę skarżącej, odnosili się odpowiednio w uzasadnieniu decyzji oraz uzasadnieniu wyroku, do faktu posiadania przez skarżącą promesy oraz zapadłego uprzednia orzeczenia WSA. Odmienna od oczekiwań skarżącej ocena materiału dowodowego, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
Za niezasadny należało również uznać zarzut podniesiony w punkcie I.2.1 dotyczący naruszenia art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 151a § 3 p.p.s.a.
Skarżąca nie została pozbawiona prawa do zaskarżenia decyzji GIF dotyczącej umorzenia postępowania odwoławczego, z czego skorzystała wnosząc najpierw skargę, a następnie skargę kasacyjną. Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 151a § 3 p.p.s.a., dotyczący postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego na skutek wniesienia sprzeciwu, ponieważ go nie stosował. Należy przy tym podkreślić, iż z uwagi na zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.".
Zaskarżonego wyroku nie mogły również podważyć zarzuty dotyczące naruszenia art. 37an ust. 1 u.p.f. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz naruszenia art. 99 ust. 3b u.p.f., które zostały również podniesione do skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazane zarzuty, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, mają na celu wykazanie wadliwości decyzji ŁWIF z 18 października 2022 r. udzielającej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej innemu niż skarżąca podmiotowi, którego to postępowania skarżąca nie była stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd I instancji słusznie wskazał, że przedmiotowa sprawa dotyczy kwestii formalnych, tj. umorzenia postępowania odwoławczego i nie jest w nim badana prawidłowość wydania przez organ I instancji zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej innemu podmiotowi, w tym prawidłowość zbadania przez organ spełniania wymogów geograficznych i demograficznych określonych w art. 99 ust. 3b u.p.f.
Wobec powyższego, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego, jak w pkt 2 sentencji, postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 118).