Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 584/09

Uzasadnienie

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 23/09, wydanym w sprawie "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, oddalono skargę.

Wyrok zapadł na tle ustalonego stanu faktycznego:

W dniu [...] lipca 2007 r. ok. godziny 09.30 w W. przy ul. [...] policjanci z Wydziału Ruchu Drogowego [...] dokonali kontroli pojazdu marki [...] o nr rej. [...], należącego do D. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Kierowcą samochodu był M. G. Na pojeździe zamontowany był podświetlany baner z napisem [...], natomiast w środku pojazdu zainstalowany był sprawny technicznie taksometr fiskalny firmy "C." o nr [...]. Kierujący przedstawił wypis nr [...] z licencji nr [...] wydany na przedsiębiorstwo A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., ważny do dnia [...] grudnia 2054 r. oraz świadectwo legalizacji ponownej w/w taksometru wystawione na firmę D. Sp. z o.o. ważne do [...] stycznia 2008 r. W trakcie kontroli wykonano dokumentację fotograficzną kontrolowanego pojazdu oraz okazanych dokumentów. Organ I instancji uznał, iż został naruszony przepis art. 18 ust.5 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Naruszenie tego przepisu polegało na wyposażeniu pojazdu niebędącego taksówką osobową w taksometr fiskalny, co wynika zarówno z kontroli drogowej, jak i ze zgromadzonej dokumentacji takiej jak: zdjęcia, świadectwo legalizacji taksometru, protokół przesłuchania, w którym świadek stwierdza, że samochód był wyposażony w taksometr służący do rozliczeń pomiędzy kierowcą a przedsiębiorstwem. Z analizy materiałów postępowania wynika, że naruszony został również przepis art. 18 ust. 5 lit. c w/w ustawy. Przepis ten zabrania umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Na dachu pojazdu znajdował się podświetlany baner z napisem [...], o czym świadczy dokumentacja fotograficzna oraz protokół przesłuchania świadka. Jako stronę w postępowaniu organ I instancji uznał A. Sp. z o.o. ze względu na fakt, iż przedsiębiorstwo wykonywało przewóz osób zgodnie z posiadaną licencją oraz ewidencjonowało przychody przy pomocy kasy fiskalnej umieszczonej w pojeździe i drukującej paragony z jej oznaczeniem.

Wystawianie paragonu fiskalnego legitymującego stronę świadczy o tym, kto wykonywał usługę, a tym samym realizował nałożony przez przepisy prawa podatkowego obowiązek usługodawcy do wystawiania paragonu bądź (na żądanie) faktury VAT. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że w dniu kontroli kierowca pojazdu był zatrudniony w firmie A. i wykonywał transport drogowy samochodem otrzymanym od wymienionej firmy, posiadając wymagane dokumenty, co świadczy o tym, iż pojazd ten powinien być zgłoszony do licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. A. Sp. z o.o. spełniła ten obowiązek w dniu [...] grudnia 2005 r. Natomiast w informacji z Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu W. uzyskano informację, że w/w pojazd [...] o nr rej. [...] został wycofany przez przedsiębiorcę z bazy pojazdów w dniu [...] czerwca 2007 r., co jest jednoznaczne z wykonywaniem transportu pojazdem nie zgłoszonym do licencji.

Ostateczną decyzją Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r., o transporcie drogowym oraz lp. 1.2, 2.9.1, 2.9.3 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r., o transporcie drogowym, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] lipca 2008 r.

Stosownie do art. 5 ustawy o transporcie drogowym, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie tego transportu. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł. Zgodnie zaś z treścią lp. 1.2 załącznika – karze w wysokości 8.000 zł. podlega naruszenie zakazu wykonywania przewozu drogowego pojazdem nie zgłoszonym do licencji; - lp. 2.9.1 załącznika – karze w wysokości 5.000 zł podlega naruszenie zakazu umieszczania i używania taksometru w pojeździe o którym mowa w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym; lp. 2.9.3 załącznika – karze w wysokości 5.000 zł podlega naruszenie zakazu umieszczania na dachu pojazdu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, lamp lub innych urządzeń technicznych.

W ocenie organu doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 lit. a i c ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W toku kontroli stwierdzono, że pojazd niebędący taksówką osobową wyposażony jest w taksometr. Powyższą okoliczność potwierdza zgromadzona w aktach dokumentacja w postaci kserokopii świadectwa legalizacji ponownej taksometru fiskalnego, a także dokumentacja fotograficzna. W zakresie naruszenia zakazów umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych dokumentacja fotograficzna oraz zeznanie świadka są wystarczającymi dowodami potwierdzającymi naruszenie zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp.

W toku postępowania prowadzący postępowanie dokonał sprawdzenia czy pojazd o numerze rejestracyjnym został zgłoszony do licencji. Organ wydający licencję pismem nr [...] stwierdził, iż w dniu kontroli pojazd nie był zgłoszony do licencji wystawionej dla A. Sp. z o.o. W związku z powyższym organ prowadzący postępowanie prawidłowo ocenił, iż doszło do naruszenia przepisu art. 8 ust. 3 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym i prawidłowo wymierzył karę. W konsekwencji organ II instancji uznał, że zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy w sposób wystarczający pozwala stwierdzić, iż przedsiębiorstwo A. Sp. z o.o. wykonywało krajowy transport drogowy osób z naruszeniem przepisów art. 8 ust. 3 pkt 8 oraz art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym. Konsekwencją naruszeń przepisów wskazanych w uzasadnieniu jest kara pieniężna w wysokości 18.000 zł zgodnie z lp. 1.2, 2.9.1, 2.9.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, jednak na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, karę ograniczono do 15.000 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to wskazano na wstępie, oddalił skargę A. Sp. z o.o. na powyższą decyzję.

W ocenie Sądu I instancji, przedsiębiorcy A. Sp. z o.o. wykazano - na podstawie wyników kontroli - wykonywanie krajowego transportu drogowego osób z naruszeniem przepisów art. 8 ust. 3 pkt 8 oraz art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym, co w konsekwencji spowodowało nałożenie kar pieniężnych w wysokości określonej w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Kontrola i przeprowadzone postępowanie wykazały bez żadnej wątpliwości, iż stroną postępowania, która popełniła stwierdzone naruszenia, jest A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - adresat zaskarżonej decyzji, a nie kierowca działający na podstawie załączonej do akt sprawy umowy współpracy (ze Spółką A.). W dniu kontroli, tj. [...] lipca 2007 r. przedsiębiorca wykonywał przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - samochodem, który nie został zgłoszony do licencji [...], na podstawie której wykonywany był przewóz osób, czym skarżąca Spółka naruszyła art. 8 ust. 3 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym, a także z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania lamp i innych urządzeń technicznych, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) ustawy o transporcie drogowym.

Sąd I instancji uznał, iż brak jest w niniejszej sprawie podstaw do zawieszenia postępowania, bowiem postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu przywołanemu przez stronę wnioskowi O. z dnia [...] września 2007 r. o zbadanie zgodności przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP. W wyniku rozpatrzenia zażalenia od w/w rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nie uwzględnił zażalenia w/w organizacji. Zdaniem Sądu I instancji, ustalenie, iż samochód, którym wykonywano przewóz osób nie został zgłoszony do licencji [...], na podstawie której wykonywany był przewóz osób, (naruszenie art. 8 ust. 3 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym) zostało dokonane przez organy Policji prawidłowo, na podstawie odpowiednich czynności sprawdzających (informacja uzyskana z Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu W.).

Uzyskana później przez przedsiębiorcę licencja niewątpliwie również nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz osób. Zdaniem Sądu I instancji, użyty przez przedsiębiorcę argument, iż w skontrolowanym pojeździe był zainstalowany nie taksometr, a jedynie drogomierz-dalmierz połączony z kasą fiskalną nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż oba te urządzenia łącznie spełniają funkcję taksometru i służą temu samemu celowi - rozliczeń z klientami, urzędem skarbowym i zleceniodawcą.

Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji:

naruszenie prawa materialnego poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowca, podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art 4 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką, naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust 2 pkt 4 u.id. w zw. z art. 14 u.t.d. oraz art. 92 ust 1 i ust 4 u.t.d. w zw. z załącznikiem 1.2. poprzez nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu, naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego, naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 92 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna, naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym, poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem - dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym, naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym, poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia, naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika okoliczność aby urządzenie zamontowane na dachu samochodu było lampą lub urządzeniem technicznym, które konstrukcyjnie odpowiada urządzeniom określonym w art. 18 ust 5 lit c ustawy o transporcie drogowym, naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika powyższa okoliczność,

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuca Sądowi naruszenie przepisów postępowania:

1. 1. w postaci naruszenia art. 134 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nierozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej (wpadkowej) wyroku, co jest objęte pojęciem przewozu okazjonalnego, przez co zaskarżony wyrok jest niekompletny, albowiem nie rozstrzyga co do istoty sprawy w zakresie ustalenia czy organy administracyjne w zaskarżonych decyzjach prawidłowo ustaliły przesłankę wykonywania przewozu okazjonalnego osób przez skarżącą. Powyższe naruszenie art. 134 p.p.s.a. jest naruszeniem prawa procesowego, które ma wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie rozstrzygnął w zaskarżonym wyroku, kwestii która stanowi istotę odpowiedzialności skarżącej,
2. 2. w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność - że w dniu 13 lipca 2007 roku w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą- podczas gdy w aktach sprawy brak paragonu fiskalnego, wystawionego na okoliczność wykonania jakiejkolwiek usługi, a okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby w tym dniu nie wynika z protokołu kontroli, oraz z pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w tym w tym z zeznania świadka M.G., które to błędne ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje zastosowaniem wobec mojego klienta art. 92 ust 1 i 4 oraz art. 93 ustawy o transporcie drogowym,
3. 3. w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność - że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą
4. - podczas gdy organy administracyjne obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera - osoby, która miała być przewożona skontrolowanym pojazdem,
5. 4. w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, że organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 92 ust 1 i ust 4 w zw. z załącznikiem 1.2. ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
6. 5. w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, iż w samochodzie był zamontowany taksometr oraz, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem które posiada swoją legalna definicję), a drogomierzem - dalmierzem (tj. urządzeniem nie spełniającym cech taksometru), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a ustawy transporcie drogowym wobec skarżących oraz mogło skutkować oddaleniem skargi o wniesionej na decyzję administracyjną
7. 6. w postaci naruszenia art. 1 § 1oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, poprzez uznanie iż organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż na pojeździe była umieszczona podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
8. 7. w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 kpa w zw. z 151 p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału fotograficznego, okoliczności zamontowania w pojeździe taksometru, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a oraz lit. c ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącej, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej wyrażoną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.

We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, z wyjątkiem zarzutu ujętego w pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej, skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a.

Zakwestionowane przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Na skutek działania określonego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą jednak powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, z tego względu uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżącą przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych.

Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

Zarzucając naruszenie art. 141 p.p.s.a. skarżąca nie wskazała, który z wymienionych w tym przepisie paragrafów został naruszony przez Sąd I instancji. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej określonym w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku może wówczas stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., kiedy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed prowadzącymi postępowanie organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn prawnych skarga została oddalona.

Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń obejmujących wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu używania taksometru i zakazu umieszczania na dachu pojazdu podświetlanego transparentu z numerem telefonu oraz wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu, świadectwa legalizacji ponownej taksometru i zdjęć pojazdu. Z treści tych dowodów wynika, że w kontrolowanym pojeździe umieszczony był taksometr fiskalny, a nie drogomierz jak twierdzi skarżący. Okoliczność umieszczenia w pojeździe taksometru wynika z protokołu kontroli oraz zdjęć urządzeń zamieszczonych w pojeździe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął za podstawę wyroku ustalenia dotyczące umieszczenia w kontrolowanym pojeździe taksometru, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. oraz na dachu pojazdu podświetlonego transparentu (lampy) z napisem [...] w kontrolowanych decyzjach określanych też jako "urządzenie techniczne z napisem" lub "podświetlany baner". Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu, zdjęć pojazdu sporządzonych przez przeprowadzającego kontrolę funkcjonariusza Policji oraz załączonego do akt paragonu fiskalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia technicznego w postaci podświetlanego transparentu (lampy), nazywanego przez skarżącą "bannerem reklamowym", spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut skarżącej, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że na dachu pojazdu umieszczona została podświetlona lampa lub inne urządzenie techniczne nie jest trafny, ponieważ z dokumentacji fotograficznej wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany podświetlanym transparentem, umieszczonym na dachu pojazdu.

Wprowadzenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. W związku z tym Sąd pierwszej instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczony na dachu pojazdu podświetlany transparent z napisem o przedstawionej treści naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

Urządzenie zamontowane w skontrolowanym samochodzie jest taksometrem, w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.

Zauważyć należy, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać taksometry elektroniczne (Dz. U. Nr 108, poz. 1014) taksometr to elektroniczny przyrząd pomiarowy, który służy do obliczania według ustalonych taryf należności za długość drogi przebytej przez taksówkę, a poniżej prędkości granicznej, za czas wynajęcia taksówki. Z kolei § 5 tego rozporządzenia stanowił, iż taksometr powinien współpracować z kasą rejestrującą, która może być w niego wbudowana lub podłączona, w sposób niezakłócający jego działania, jeżeli obowiązek taki wynika z przepisów odrębnych. Dodać też trzeba, że drogomierz (dalmierz) połączony z kasą fiskalną uznawany jest za urządzenie równoważne dla taksometru, w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. z uwagi na cel jakiemu służy; zadaniem jego jest bowiem wyliczenie należności za wykonywany przewóz (v. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn.akt II GSK 911/08).

Okoliczność, że urządzenie w kontrolowanym pojeździe odpowiadało wskazanym przesłankom potwierdza choćby dokumentacja fotograficzna.

W świetle powyższych wywodów oraz mając na uwadze uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji brak jest podstaw do uznania, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d., zostały poczynione przez organ administracji publicznej i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Za chybiony należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności, o jakich mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d. Skarżąca formułując zarzut tej treści nie wzięła pod uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącą zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d.

Za niezasadny należy również uznać zarzut dotyczący nałożenia na skarżącą kary łącznej, nieznanej ustawie, zamiast kar za każde naruszenie. Nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 92 u.t.d. Przepis ten stanowi podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia. W przepisie mowa jest bowiem o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Nałożenie w osnowie decyzji jednej kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł, stanowiącej sumę kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli nie może być w związku z tym traktowane jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać za utrwalony (v. ww. wyrok NSA z dnia 16 lutego 20010 r. sygn.akt II GSK 356/09 oraz wyroki z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08 oraz z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08, niepubl.).

W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. byłoby bezzasadne. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że większość z nich wiąże się ściśle z zarzutami procesowymi.

W konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 i art. 6 u.t.d. Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innym od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d., jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b u.t.d. licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści wymienionych przepisów wskazuje, że przewozy wykonywane na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób są odrębnym rodzajem przewozów, niż przewozy dokonywane w ramach transportu drogowego taksówką.

W świetle przedstawionych wywodów należy uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 pkt 11 i art. 6 u.t.d. nie są usprawiedliwione.

Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych innych niż wykonywane na podstawie licencji na transport drogowy taksówką, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowała się skarżąca spółka, w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń i sposobu oznakowania pojazdu, którym wykonywany był skontrolowany przewóz. Nietrafny jest zarzut skarżącej, że art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczy tylko działalności pomocniczej i nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy tak jak skarżąca, wykonują transport drogowy jako działalność podstawową.

W związku z tym, należy podkreślić, że ani przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., ani żaden inny przepis tej ustawy, w tym art. 4 pkt 11, nie dają podstaw dla prezentowania takiego stanowiska. Żaden bowiem przepis tej ustawy nie stanowi, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. odnoszą się wyłącznie do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Nieprzekonywające są przy tym wywody zaprezentowane w skardze kasacyjnej, wyprowadzające opisany wniosek z systemowej i celowościowej wykładni ustawy w tym przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. Artykuł 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy dotyczy przewozu niezarobkowego, a takiego nie wykonywano skontrolowanym pojazdem.

Natomiast art. 3 ust. 1 pkt 3 u.t.d. odnosi się do przewozów wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego, co w sprawie nie miało miejsca. Stanowisko skarżącej, jak już wskazano, nie znajduje także uzasadnienia w powołanym przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niesłuszne jest stanowisko skarżącej spółki, że przyjęcie innej niż wskazana w skardze kasacyjnej interpretacji art. 18 ust. 5 u.t.d., a mianowicie uznanie, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, gdyż prowadziłoby to do objęcia treścią tego przepisu wszystkich przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, nie wyłączając osób wykonujących transport drogowy taksówką. Art. 18 ust. 5 u.t.d., jak to już wskazano, odnosi się do osób wykonujących przewozy okazjonalne z wyłączeniem wykonujących transport drogowy taksówką. Przepis ten ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony innych przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej.

Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d. - wbrew stanowisku skarżącej spółki, wyrażonemu w uzasadnieniu zarzutu naruszenia ww. przepisu - nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 u.t.d. Przedsiębiorcy zamierzający podjąć i wykonywać działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób mają zapewnione prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. lub na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 5 u.t.d.

Brak podstaw by uznać, że art. 18 ust. 5 u.t.d. godzi w powinność państwa udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką, czy też transportu drogowego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji.

Uwzględnienia skargi kasacyjnej nie uzasadniają wywody skarżącej wskazujące na niespójność art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 60 (1) § 3 Kodeksu wykroczeń. W myśl tego przepisu, kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Stanowisko skarżącej, iż art. 18 ust. 5 u.t.d. wkracza w materię, którą penalizuje art. 60¹ § 3 Kodeksu wykroczeń nie jest uprawnione, gdyż art. 18 ust. 5 u.t.d. jest przepisem szczególnym, który ma pierwszeństwo przed regulacją zawartą w art. 60¹ § 3 Kodeksu wykroczeń (v. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08).

Chybione jest też stanowisko - zaprezentowane przez spółkę "A." w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - że skoro licencja wydawana na podstawie u.t.d. sprzed zmian wprowadzonych ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1497) nie zawiera żadnych ograniczeń to znaczy, iż tak co do zakresu jak i rodzaju dozwolonego transportu drogowego osób, zakresem przedmiotowym tej licencji objęte są wszystkie rodzaju transportu określone w ustawie. Nie można też zgodzić się ze stwierdzeniem, iż dodanie na mocy ww. ustawy zmieniającej ust. 5 do art. 18 u.t.d. narusza tzw. "interes w toku" pomiotu posiadającego licencje na wykonywanie transportu drogowego i uchybia zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Odnosząc się natomiast do złożonego w skardze kasacyjnej - "z ostrożności procesowej" - wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Przewidziane w art. 193 Konstytucji RP uprawnienie sądu oznacza obowiązek tylko w tym wypadku, gdy sąd ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP, stąd też uznał za bezzasadne skierowanie pytania prawnego we wspomnianym zakresie do Trybunału Konstytucyjnego.

Na marginesie wskazać jedynie można, że odmowa zwrócenia się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje pozbawienia stron postępowania możliwości obrony swoich praw w przypadku ewentualnego późniejszego stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisu, na podstawie którego wydano zaskarżony akt, bądź zaskarżone orzeczenie sądu. Zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują w takich sytuacjach możliwość wznowienia postępowania.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, podstawy której nie znajdują usprawiedliwienia, podlega oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.