Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 sierpnia 2026 r., sygn. akt II GSK 527/26

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 631/25, oddalił skargę S.A. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca", "Strona"), na postanowienie Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku (dalej przywoływany jako: "Organ II instancji") z dnia 18 lutego 2025 r. nr 14/P-II/E/2025 w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązkowych szczepień ochronnych.

Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął ustalenia faktyczne, z których wynika:

1. 1. Upomnieniem nr EP/U-7/2023 z 29 maja 2023 r., doręczonym 30 maja 2023 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Mońkach (dalej przywoływany jako: "Organ I instancji", "wierzyciel") wezwał Skarżącą do poddania małoletniej córki A.A., urodzonej 22 listopada 2018 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko: gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), inwazyjnym zakażeniom Haemophilus influenzae typu b, inwazyjnym zakażeniom Streptococcus pneumoniae, odrze, śwince i różyczce, wskazując jako podstawę prawną art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dalej przywoływana jako: "ustawa") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (dalej: "rozporządzenie MZ z 2011 r.").
2. 2. W wyznaczonym terminie obowiązek nie został wykonany. W dniu 17 lipca 2023 r. Organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy nr EP/TW-7/2023 i wystąpił do Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku (dalej: "Organ egzekucyjny") o przeprowadzenie egzekucji administracyjnej, wskazując jako środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia.
3. 3. Pismem z 23 sierpnia 2023 r. Skarżąca wniosła o odstąpienie od dalszych czynności, powołując się na stawienie się z dzieckiem u lekarza podstawowej opieki zdrowotnej w dniu 8 sierpnia 2022 r., podczas którego nie wykluczono przeciwwskazań do szczepień ani nie ustalono indywidualnego kalendarza szczepień, a także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. (sygn. akt SK 81/19). Z dokumentacji medycznej tego badania wynika, że lekarz nie stwierdził przeciwwskazań do szczepienia i odnotował kod Z28.2, oznaczający niewykonanie szczepienia z powodu decyzji pacjenta.
4. 4. Organ egzekucyjny wezwał Skarżącą do wskazania dowodu wykonania obowiązku; dowodu takiego Skarżąca nie przedstawiła. Postanowieniem z 26 stycznia 2024 r. Organ egzekucyjny umorzył z urzędu postępowanie w części dotyczącej szczepień przeciwko Haemophilus influenzae typu b oraz Streptococcus pneumoniae z uwagi na wiek dziecka, a postanowieniem z 4 czerwca 2024 r. odmówił umorzenia postępowania w pozostałym zakresie.
5. 5. Postanowieniem z 16 października 2024 r. Organ egzekucyjny nałożył na Skarżącą grzywnę w wysokości 1.000 zł w celu przymuszenia do wykonania pozostałego obowiązku, powołując się na obowiązujące od 1 października 2023 r. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (dalej: "rozporządzenie MZ z 2023 r.").
6. 6. Pismem z 29 października 2024 r. Skarżąca złożyła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zarzucając: 1) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, tj. art. 17 ust. 2 i 4 ustawy, przez pominięcie przez wierzyciela obowiązku wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia i wystawienia zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym;
7. 2) brak wymagalności obowiązku z uwagi na brak kwalifikacji dziecka do szczepień ochronnych, brak wykluczenia przeciwwskazań, brak indywidualnego kalendarza szczepień oraz brak wystawienia i wydania zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym;
8. 3) naruszenie przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a.") przez przystąpienie do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów z art. 27 u.p.e.a.
9. 7. Postanowieniem z 7 stycznia 2025 r. nr EP/P-1/2025 Organ I instancji oddalił wszystkie zarzuty, a postanowieniem z 18 lutego 2025 r. nr 14/P-II/E/2025 Organ II instancji utrzymał to postanowienie w mocy.
10. 8. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zaskarżając postanowienie Organu II instancji w całości i podnosząc zarzuty analogiczne do zarzutów podniesionych w postępowaniu egzekucyjnym, a nadto zarzuty naruszenia art. 7a, 77 i 81a oraz art. 144 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.").
11. 9. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 lipca 2025 r. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."). Sąd I instancji uznał, że trzeci z podniesionych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów, dotyczący naruszenia art. 29 § 2 u.p.e.a., nie odpowiada żadnej z podstaw wymienionych enumeratywnie w art. 33 § 2 u.p.e.a. i z tego względu nie podlegał merytorycznemu rozpoznaniu przez organ egzekucyjny. Odnośnie do zarzutu określenia obowiązku niezgodnie z treścią przepisu prawa Sąd I instancji stwierdził, że podstawą prawną obowiązku jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 ustawy, a pominięcie w tytule wykonawczym art. 17 ust. 2 i 4 ustawy pozostaje bez wpływu na prawidłowość określenia obowiązku. Odnośnie zarzutu braku wymagalności Sąd I instancji wskazał, że poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego, a skoro badanie z 8 sierpnia 2022 r. nie wykazało przeciwwskazań, obowiązek szczepienia stał się wymagalny niezależnie od tego, czy lekarz wystawił stosowne zaświadczenie.
12. 10. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zrzekając się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.). Skarżąca zarzuciła:
13. 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 ustawy, poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny;
14. 2) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są rażącymi naruszeniami:
15. a) art. 33 § 2 pkt 2 lit. c) u.p.e.a. przez określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa i oparcie wymagalności obowiązku na § 5 rozporządzenia MZ z 2011 r., który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19, został uznany za niezgodny z Konstytucją;
16. b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że zgromadzone dowody uzasadniają stwierdzenie, iż Skarżąca uchyla się od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych;
17. c) art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. przez oddalenie zarzutów i oparcie rozstrzygnięcia na założeniach przyjętych przez organy obu instancji.

Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

1. 11. Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

1. 12. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występują. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, Skarżąca zrzekła się bowiem rozprawy, a Organ nie złożył wniosku o jej przeprowadzenie (art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a.).
2. 13. Zarzut oznaczony w petitum skargi kasacyjnej jako naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. odwołuje się do przepisów wynikowych, które określają jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji i same przez się nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżąca powiązała go jednak ze wskazaniem konkretnych przepisów postępowania egzekucyjnego i administracyjnego (art. 33 § 2 pkt 2 lit. c) i art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), co czyni tak sformułowany zarzut dopuszczalnym i pozwala na jego merytoryczne rozpoznanie. W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), gdyż dopiero niekwestionowanym ustaleniom faktycznym można przyporządkować ocenę zastosowania prawa materialnego.
3. 14. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 33 § 2 w związku z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Skarżąca ograniczyła się do stwierdzenia, że Organ egzekucyjny oddalił zarzuty, opierając rozstrzygnięcie na założeniach przyjętych przez organy obu instancji, nie wskazując, na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów ani jaki miałoby ono wpływ na wynik sprawy. Tak sformułowany zarzut nie odpowiada wymogowi z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i jako gołosłowny nie mógł zostać uwzględniony.
4. 15. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że podczas badania kwalifikacyjnego przeprowadzonego 8 sierpnia 2022 r. lekarz nie stwierdził przeciwwskazań do szczepienia małoletniej, a w dokumentacji medycznej odnotował, że szczepienie nie zostało wykonane z powodu decyzji pacjenta (kod Z28.2). Skarżąca do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie przedstawiła żadnego zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego przeciwwskazania do szczepienia ani dowodu na to, że obowiązek został odroczony, mimo wielokrotnych powiadomień o konieczności jego wykonania. W tych okolicznościach ocena Organów, że materiał dowodowy wskazuje na brak zamiaru poddania dziecka szczepieniu, mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów i znajduje oparcie w zgromadzonym materiale, wbrew twierdzeniom Skarżącej. Podnoszone przez Skarżącą rozróżnienie pomiędzy "niestwierdzeniem" a "wykluczeniem" przeciwwskazań nie ma w tym kontekście znaczenia decydującego: skoro lekarz w toku badania kwalifikacyjnego, którego celem jest właśnie wykluczenie przeciwwskazań (art. 17 ust. 2 ustawy), przeciwwskazań takich nie stwierdził, to Skarżąca powinna była poddać dziecko szczepieniu. Okoliczność, że lekarz nie złożył dodatkowego oświadczenia potwierdzającego wykluczenie wszelkich możliwych przeciwwskazań, nie zmienia tej oceny, skoro wykluczenie wszelkich znanych i nieznanych nauce przeciwwskazań jest z natury rzeczy niemożliwe.
5. 16. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 2 lit. c) u.p.e.a. Podstawą prawną obowiązku wskazaną w tytule wykonawczym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 ustawy, zgodnie z którym osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, a za wypełnienie tego obowiązku wobec osoby małoletniej odpowiada osoba sprawująca nad nią pieczę. Artykuł 17 ustawy określa jedynie sposób realizacji tego obowiązku, nie stanowiąc jego odrębnej podstawy prawnej. Pominięcie w podstawie prawnej tytułu wykonawczego art. 17 ust. 2 i 4 ustawy nie stanowi zatem naruszenia treści obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a Skarżąca nie wykazała, jaki wpływ miałoby to uchybienie na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
6. 17. Odnosząc się do podniesionej w ramach tego zarzutu kwestii wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r. (sygn. akt SK 81/19), zauważyć trzeba, że zarzut ten w istocie dotyczy nie treści obowiązku (art. 33 § 2 pkt 2 lit. c) u.p.e.a.), lecz jego wymagalności (art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a.), a więc odrębnej podstawy zarzutu egzekucyjnego, co czyni argumentację Skarżącej wewnętrznie niespójną. Niezależnie od tego wskazać należy, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie zakwestionował samego obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym, wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, lecz jedynie mechanizm konkretyzacji terminu wymagalności i liczby dawek szczepień w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego zamiast w rozporządzeniu. Przepisy uznane za niekonstytucyjne utraciły moc dopiero po upływie sześciomiesięcznego okresu odroczenia określonego przez Trybunał, a w dacie wystawienia upomnienia i tytułu wykonawczego, tj. odpowiednio 29 maja i 17 lipca 2023 r., rozporządzenie MZ z 2011 r. w powołanym zakresie jeszcze obowiązywało. Od 1 października 2023 r. materię tę reguluje rozporządzenie MZ z 2023 r., do którego odwołało się już postanowienie z 16 października 2024 r. nakładające grzywnę w celu przymuszenia. Wobec tego twierdzenie, że obowiązek nie mógł być uznany za wymagalny z uwagi na wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, nie znajduje uzasadnienia.
7. 18. Wobec bezzasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a tym samym niekwestionowania w sposób skuteczny ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku, ocenie podlegał zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 17 ust. 2, 4 i 5 ustawy. Zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie. Obowiązek poddania małoletniego określonym szczepieniom ochronnym wynika wprost z przepisu ustawy, a jego skonkretyzowanie w zakresie objętych nim chorób, wieku i schematu szczepienia następuje w rozporządzeniu wykonawczym. Brak ustalenia indywidualnego kalendarza szczepień nie wyłącza wymagalności obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązujących, skoro potrzeba ustalenia takiego kalendarza aktualizuje się w związku z wcześniejszym niedopełnieniem obowiązku szczepienia w terminach ustawowych, a nie stanowi warunku powstania lub wymagalności samego obowiązku. Podobnie ocenić należy podnoszony brak wykluczenia przeciwwskazań oraz brak zaświadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 4 ustawy: obowiązek wystawienia takiego zaświadczenia obciąża lekarza, nie zaś osobę odpowiedzialną za poddanie małoletniego szczepieniu, a niepodjęcie przez zobowiązaną dalszych działań zmierzających do wykonania obowiązku nie może być utożsamiane z jego niewymagalnością. Twierdzenia Skarżącej sprowadzają się w istocie do przerzucenia na wierzyciela oraz organy egzekucyjne skutków zaniechań leżących po stronie zobowiązanej, co nie znajduje oparcia w treści powołanych przepisów.
8. 19. Wobec bezzasadności wszystkich podniesionych zarzutów, zarówno dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku co do zgodności z prawem zaskarżonego wyroku musiała zostać uznana za prawidłową.
9. 20. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.