Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 466/09

Uzasadnienie

I

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, że w dniu [...] listopada 2006 r. w W., przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu marki Mercedes o nr rejestracyjnym [...], użytkowanego przez spółkę A. Pojazdem kierował S. L. W toku kontroli stwierdzono, że pojazd był wyposażony w urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy) zainstalowanego na dachu pojazdu, na którym widniał napis E. T. i nr telefonu [...]. Na bokach pojazdu znajdowały się napisy E. T. oraz nr telefonu [...]. Pojazd wyposażony był w taksometr fiskalny "Cezar" o nr [...]. W toku kontroli kierujący pojazdem przedstawił zaświadczenie o zatrudnieniu oraz spełnianiu wszystkich wymagań określonych w art. 39 a) ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm., dalej u.t.d.), wypis z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób, wystawionej na przedsiębiorcę Taxi [...] D. Ś., paragon fiskalny [...] wystawiony przez A. oraz świadectwo legalizacji ponownej taksometru potwierdzone za zgodność z oryginałem przez spółkę A. Podczas kontroli wykonano również dokumentację fotograficzną. Kierowca oświadczył, że wykonuje przewozy okazjonalne na rzecz spółki A. Protokół kontroli został przez niego podpisany bez zastrzeżeń.

Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego Komendant Komendy Rejonowej Policji W. [...] wydał w dniu [...] grudnia 2006 r. decyzję na podstawie której, działając w oparciu m.in. o przepisy art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 18 ust. 5 u.t.d. w zw. z lp. 1.1 oraz l.p. 2.9 załącznika do u.t.d. nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł, na którą składały się cztery kary jednostkowe: 5000 zł z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, 5.000 zł z tytułu naruszenia zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, 5.000 zł z tytułu naruszenia zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem, lub telefonem przedsiębiorcy i 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek.

Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy i w tym zakresie umorzył postępowanie. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części organ uznał, że brak było podstaw do nałożenia na stronę kary w wysokości 5000 złotych za wskazane naruszenie, gdyż numer telefonu [...] znajdujący się na kontrolowanym pojeździe nie należał do spółki A., podobnie jak umieszczona nazwa E. T. nie identyfikowała skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę spółki na powyższą decyzję podał, że w rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, a ocena zgromadzonego materiału dowodowego była pełna i nie nosiła znamion dowolności. Zakwestionowana decyzja nie naruszała przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jak również przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odpierając zarzut braku podstawy prawnej decyzji Sąd podniósł, że niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów decyzja określa karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia, przy czym ustawa nie przewiduje ustalania "łącznej kary pieniężnej". Przepis art. 92 ust. 2 u.t.d. ogranicza zaś sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli, stąd organ prawidłowo nałożył karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych, skoro w sprawie suma kar nałożonych podczas jednej kontroli przekraczała powyższą kwotę.

Z paragonu fiskalnego taksometru umieszczonego w skontrolowanym pojeździe Sąd wywiódł, że paragon ten był wystawiony przez skarżącą spółkę oraz że bezpośrednio przed kontrolą był wykonywany przejazd, za który pobrano należność w wysokości 9 zł. Nadto kierujący pojazdem złożył do protokołu kontroli oświadczenie, że wykonywał przewozy okazjonalne dla spółki A., czego sama spółka skutecznie nie podważyła. Z pism strony składanych w postępowaniu administracyjnym oraz argumentacji zawartej w skardze Sąd wywnioskował, że spółka w dniu kontroli wykonywała przewozy okazjonalne. Skoro zaś podjęcie i wykonywanie transportu okazjonalnego może następować wyłącznie w oparciu o licencję wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 u.t.d., tymczasem taką licencją, ważną na dzień kontroli, spółka A. się nie legitymowała, organ prawidłowo nałożył z tego tytułu na stronę karę pieniężną w kwocie 8.000 zł.

Skoro ustalono, że spółka wykonywała przewóz okazjonalny obowiązywały ją zakazy, o jakich mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) - c) u.t.d., organ natomiast ustalił, że w skontrolowanym pojeździe był zainstalowany i używany taksometr, a na dachu pojazdu umieszczony był podświetlany banner. Powyższe ustalenia zostały przez Sąd uznane za prawidłowe, gdyż nie zostały przez stronę podważone i znalazły potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej, wydruku z kasy fiskalnej oraz świadectwie legalizacji taksometru.

Odnosząc się do argumentów strony kwestionujących konstytucyjność przepisów ustawy o transporcie drogowym stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 ww. ustawy, iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 u.t.d.). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b u.t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Konsekwencją zaś zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a) - c). Zdaniem Sądu, unormowania te nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP), albowiem wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a ponadto są zgodne z zasadą proporcjonalności. Dodatkowo Sąd zauważył, że wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP, Sąd stwierdził, że negowane przez skarżącą zakazy ustawowe nie łamią zasady równości, albowiem regulacja przyjęta przez ustawodawcę traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej, zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką, które w świetle tej ustawy zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych.

Nadto Sąd stwierdził, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu był całkowicie niezasadny, gdyż organ I instancji w piśmie z dnia 11 listopada 2006 r. informującym o wszczęciu postępowania administracyjnego powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi oraz wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska. Przed wydaniem decyzji skarżąca z możliwości tej skorzystała, nie kwestionując jednocześnie, by organ przeprowadzał jakieś istotne dla rozstrzygnięcia czynności procesowe poza jej wiedzą.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwaną: p.p.s.a.).

II

Od powyższego wyroku spółka A. wniosła skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono Sądowi pierwszej instancji:

1. 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że w imieniu skarżącej był wykonywany zarobkowy przewóz drogowym osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego podczas kontroli drogowej oraz w toku dalszego postępowania administracyjnego materiału dowodowego,
2. 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 u.t.d. poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego braku posiadania przez A. Sp. z o.o. licencji na przewóz osób podczas, gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego
3. 3. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką,
4. 4. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu,
5. 5. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 u.t.d. poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego,
6. 6. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 92 u.t.d., poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna,
7. 7. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit.a u.t.d., poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem - dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d.,
8. 8. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d., poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia,
9. 9. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika okoliczność, aby urządzenie zamontowane na dachu samochodu było lampą lub urządzeniem technicznym, które konstrukcyjnie odpowiada urządzeniom określonym w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d.,
10. 10. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika powyższa okoliczność,

Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. Sądowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

1. 1. w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.), art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie, które nie narusza dyspozycji wynikającej z art. 107 § 1 k.p.a., albowiem rozstrzygnięcie organu II instancji uniemożliwia wykonanie zaskarżonej decyzji, ponieważ nie określa za jakie naruszenia w jakiej wysokości została nałożona na stronę postępowania kara pieniężna oraz nie określa w jakiej kwocie kara pieniężna została uchylona, co ma wpływ na wynik postępowania albowiem uniemożliwia dobrowolne wykonanie wydanej decyzji administracyjnej przez stronę,
2. 2. w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2, art. 141 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność - że w imieniu skarżącej był wykonywany zarobkowy przewóz drogowym osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby nie wynika z protokołu kontroli, ze zgromadzonego materiału dowodowego podczas kontroli drogowej oraz w toku dalszego postępowania administracyjnego, które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje zastosowaniem art. 92 ust 1 i 4 u.t.d. - podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika okoliczność przewozu osoby wykonanego w ramach zarobkowego przewozu,
3. 3. w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność - wykonywania w imieniu skarżącej zarobkowego przewozu drogowego osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - na podstawie paragonu fiskalnego lub raportu dobowego, podczas gdy powyższe dowody nie są wystarczające dla ustalenia przewozu konkretnej osoby, które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje zastosowaniem art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. - podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika okoliczność przewozu osoby wykonanego w ramach zarobkowego przewozu,
4. 4. w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność - że w imieniu skarżącej był wykonywany zarobkowy przewóz drogowym osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy organy administracyjne obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera -osoby, która miała być przewożona pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą w celu wykonywania zarobkowego przewozu drogowego osób.
5. 5. w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, iż w samochodzie był zamontowany taksometr oraz, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem które posiada swoją legalna definicję), a drogomierzem - dalmierzem (tj. urządzeniem niespełniającym cech taksometru), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
6. 6. w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, poprzez uznanie iż organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż na pojeździe była umieszczona podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
7. 7. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do skarżącej spółki zamiast do kierującego pojazdem - samodzielnego przedsiębiorcy, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
8. 8. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na skarżącą nałożono karę nieznaną ustawie, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
9. 9. w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d. w zw. z 151 p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, na podstawie sporządzonego protokołu kontroli, jako dowodzie, który został sporządzony z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d.; za udowodnione okoliczności: umieszczenia i używania w pojeździe taksometru oraz zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit a oraz lit. c u.t.d. wobec spółki, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
10. 10. w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, iż zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny, stanowi dowód na okoliczność; zamontowania w pojeździe taksometru, oraz zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy, lub innego urządzenia technicznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a oraz lit. c u.t.d. wobec skarżącej, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

Nadto na podstawie art. 178 ust. 1 w zw. z art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, wniesiono o skierowanie pytania prawnego przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego, w zakresie zgodności z Konstytucją art. 18 ust 5 u.t.d. W ocenie strony, od odpowiedzi na powyższe pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu wniosku podano, że art. 18 ust. 5 u.t.d. może zostać uznany za sprzeczny z Konstytucją, w szczególności z przepisami art. 2, 20 i 22, 31 ust. 3, 32 ust. 1 i 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego i wyprowadzane z niej bardziej szczegółowe zasady legislacji i ochrony interesów w toku oraz zasada swobody i wolności działalności gospodarczej i inne).

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przed odniesieniem się do podniesionych w niej zarzutów należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją. Przewidziane w art. 193 Konstytucji uprawnienie sądu staje się obowiązkiem tylko w tym wypadku, gdy sąd ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. Taka sytuacja w tej sprawie nie wystąpiła.

Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi pierwszej instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony.

We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, z wyjątkiem zarzutu ujętego w pkt 8 petitum skargi kasacyjnej, skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakwestionowane przez skarżącą przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Na skutek działania określonego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą jednak powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, z tego względu uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżącą przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych.

Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

Zarzucając naruszenie art. 141 p.p.s.a. skarżąca nie wskazała, który z wymienionych w tym przepisie paragrafów został naruszony przez Sąd I instancji. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej określonym w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. W związku z nieprecyzyjnym powołaniem przepisu art.141 p.p.s.a. w podstawie skargi kasacyjnej należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może wówczas stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., kiedy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed prowadzącymi postępowanie organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn prawnych skarga została oddalona. Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń obejmujących wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu używania taksometru i zakazu umieszczania na dachu pojazdu podświetlanego transparentu z numerem telefonu oraz wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu, świadectwa legalizacji ponownej taksometru i zdjęć pojazdu. Z treści tych dowodów wynika, że w kontrolowanym pojeździe umieszczony był taksometr fiskalny, a nie drogomierz jak twierdzi skarżąca. Okoliczność umieszczenia w pojeździe taksometru wynika z protokołu kontroli, zdjęć urządzeń zamieszczonych w pojeździe, z kopii paragonu fiskalnego i świadectwa ponownej legalizacji taksometru.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że umieszczenie na dachu pojazdu podświetlonego transparentu (lampy), stanowi naruszenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. Z dokumentacji fotograficznej wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany podświetlonym transparentem, umieszczonym na dachu pojazdu. W związku z tym Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczenie na dachu pojazdu podświetlonego transparentu (lampy), spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d.

Wprowadzenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że jedną z charakterystycznych cech odróżniających taksówkę, od innych pojazdów jest umieszczenie na dachu pojazdu podświetlanego transparentu- również z numerem telefonu przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy, jak w niniejszej sprawie. Celem zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Prawidłowości zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń nie podważa również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut sporządzenia protokołu kontroli z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d. Z treści tego protokołu wynika jakie czynności kontrolne przeprowadził policjant oraz co w wyniku tych czynności ustalił, w zakresie stanowiącym przedmiot regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 u.t.d. i art. 5 ust. 1tej ustawy. Poddany kontroli kierowca nie zgłosił uwag (zastrzeżeń) do treści protokołu, a skarżąca nie wskazała, na czym konkretnie polega naruszenie formy sporządzenia protokołu, zastrzeżonej dla tej czynności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że dowód ten nie stanowił wystarczającej podstawy dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie określonym w przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d.

Jako niezasadny należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. Skarżąca formułując zarzut tej treści nie wzięła pod uwagę treści art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., zatem również zdjęcia fotograficzne, jeżeli - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżących zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca ponadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do spółki zamiast do kierującego pojazdem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut sformułowano w sposób odpowiadający stanowisku, iż decyzję o nałożeniu kary pieniężnej powinno się adresować do kierowcy. Oznaczenie strony w decyzji dokonane zostało w sposób prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza przeprowadzenie w sprawie dowodów na potwierdzenie tezy, że to skarżąca spółka była podmiotem wykonującym przewóz. Ocena prawidłowości ustaleń organów administracji publicznej w tym zakresie nie została podważona.

Za niezasadny należy również uznać zarzut dotyczący nałożenia na skarżącą kary łącznej, nieznanej ustawie (pkt 9), zamiast kar za każde naruszenie. Nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 92 u.t.d. Wskazany przepis jest podstawą do sumowania kar za poszczególne naruszenia. Jest w nim bowiem mowa o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Nałożenie w osnowie decyzji jednej kary pieniężnej w kwocie 15.000 zł, stanowiącej sumę kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli, nie może być w związku z tym traktowane, jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać za utrwalony (por. wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08 niepubl.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu spółki, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja zapadła z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. Zawiera ona bowiem niezbędny element decyzji administracyjnej, jakim jest rozstrzygnięcie, a stosownie do wcześniejszych uwag, za nietrafne należy uznać, przy tak sformułowanym zarzucie twierdzenie, iż rozstrzygnięcie organu II instancji "nie określa za jakie naruszenia i w jakiej wysokości została nałożona na stronę postępowania kara pieniężna oraz nie określa w jakiej kwocie kara pieniężna została uchylona".

Przy formułowaniu zarzutu błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżącej był wykonywany zarobkowy przewóz osób, podczas gdy "okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby nie wynika z protokołu kontroli (...)" uszło uwadze skarżącej spółce, iż elementem materiału dowodowego w tej sprawie jest również paragon wystawiony przez spółkę bezpośrednio przed kontrolą, z którego wynika, że był wykonywany przejazd na trasie liczącej 1,3 km za co pobrano należność w wysokości 9 zł. Nadto kierujący pojazdem podał do protokołu kontroli, że wykonuje przewozy okazjonalne dla skarżącej. Wykonywanie zarobkowego przewozu osób przez skarżącą zostało w toku postępowania administracyjnego udokumentowane tymi dowodami i nie zachodziła potrzeba przeprowadzanie dowodów dodatkowych w postaci "przesłuchania w charakterze świadka pasażera – osoby, która miała być przewożona pojazdem".

W świetle przedstawionych wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja Komendanta [...] Policji została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zaistniały zatem przesłanki do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna zarzuca nadto Sądowi I instancji naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego, przy czy wszystkie zarzutu postawione w obrębie tej podstawy kasacyjnej wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi. W konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.

Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.