Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1017/11, oddalił skargę M. Ł. na decyzję Komendanta S. Policji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] października 2009 r., w W. na przy Porcie Lotniczym O. dokonano kontroli drogowej pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], właścicielem i kierowcą był M. Ł. Kontrolujący odmówił podpisania protokołu kontroli bez podania przyczyn. Podczas kontroli okazano m.in.: prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu, wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wydany na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej przedsiębiorcy M. Ł., prowadzącego działalność pod nazwą [...], świadectwo wzorcowania drogomierza marki [...]. Sporządzono wydruk - raport fiskalny dobowy. Wykonano dokumentację fotograficzną potwierdzającą zainstalowanie w pojeździe drogomierza oraz zainstalowanie na dachu pojazdu banera reklamowego z napisem "[...]". Przesłuchano kierowcę, który zeznał, iż współpracuje z firmą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., od której otrzymał licencję, współpraca polega na otrzymywaniu drogą radiową zleceń na przewóz pasażerów. Potwierdził, iż osobom przewożonym wystawia paragon fiskalny z kasy zarejestrowanej na niego. Ze spółką [...] rozlicza się raz w miesiącu z wykonanych usług przewozu.
Komendant Rejonowy Policji W. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nałożył na M. Ł., karę pieniężną w wysokości 18.000 zł, po ograniczeniu 15.000 zł. Powyższą karę nałożono za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek (8.000 zł), oraz za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (5.000 zł) oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (5.000 zł).
Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant S. Policji decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu I instancji uznał, iż zgromadzona w aktach dokumentacja wskazuje, iż doszło do naruszenia przez Spółkę zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. b ustawy o transporcie drogowym, albowiem w pojeździe nie będącym taksówką osobową umieszczony jest drogomierz. Ponadto w kontrolowanym pojeździe umieszczono urządzenie techniczne na dachu pojazdu z numerem telefonu i napisem [...], co pozostaje w sprzeczności z art. 18 ust. 5 lit. c) ww. ustawy.
Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że z ustaleń kontroli dokonanej w dniu [...] października 2009 r. jednoznacznie wynikało, iż M. Ł. wykonywał krajowy transport drogowy osób z naruszeniem zakazów, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. b) i c) u.t.d. Organy administracji prawidłowo ustaliły, że M. Ł. działalność w zakresie opisanym w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym bez jakiejkolwiek licencji. Okazana zaś w trakcie kontroli licencja nie została wydana na rzecz skarżącego a na rzecz innego podmiotu i, co warto podkreślić, została wydana tylko na wykonywanie krajowego transportu osób, nie zaś na wykonywanie transportu drogowego taksówką.
Sąd I instancji stwierdził również, że celem art. 18 ust. 5 lit. a-c u.t.d. jest zapobieganie identyfikowaniu pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych z pojazdami wykonującymi przewozy taksówkowe. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że organy prawidłowo przyjęły, że umieszczenie na dachu pojazdu banera reklamowego spełnia kryterium zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, niezależnie od tego, czy baner był podświetlony, czy też nie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy oparły się na materiale prawidłowo i wyczerpująco zebranym w toku kontroli, dokonując jego odpowiedniej oceny, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
M. Ł. zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne nałożenie kary administracyjnej za brak licencji, podczas gdy w dacie kontroli nie ustalono przesłanki wykonywania krajowego transportu drogowego przez skarżącego,
- 2) błędne zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego nie wynika okoliczność, aby na pojeździe zamontowano lampę lub urządzenie techniczne, które konstrukcyjnie odpowiada zakazowi określonemu w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., bowiem z zebranych w sprawie materiałów dowodowych wynika okoliczność, iż na pojeździe umieszczono plastykową puszkę pozbawioną cech powyższych urządzeń.
- 3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust 5 lit. b ustawy o transporcie drogowym polegającą na przyjęciu, że na pojeździe umieszczono oznaczenie przedsiębiorcy oraz nr telefonu przedsiębiorcy, podczas gdy na pojeździe nie umieszczono znaczeń będących nazwą lub numerem telefonu skarżącego, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy administracyjne obydwu instancji w tym zakresie.
Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania:
- 1) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność skarżący wykonywał zarobkowy przewóz drogowym osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby nie wynika z protokołu kontroli, ze zgromadzonego materiału dowodowego podczas kontroli drogowej oraz w toku dalszego postępowania administracyjnego, które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje zastosowaniem wobec mojego klienta art. 92 ust 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym - podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika okoliczność przewozu osoby wykonanego w ramach zarobkowego przewozu,
- 2) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art, 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność - że skarżący wykonywał zarobkowy przewóz drogowym osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy organy administracyjne obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera - osoby, która miała być przewożona pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą w celu wykonywania zarobkowego przewozu drogowego osób,
- 3) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, iż organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż na pojeździe była umieszczona lampa zaopatrzona w przewód elektryczny, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącego oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
- 4) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, iż organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż na pojeździe umieszczono oznaczenie przedsiębiorcy oraz nr telefonu przedsiębiorcy, podczas gdy na pojeździe nie umieszczono znaczeń będących nazwą lub numerem telefonu skarżącego, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy administracyjne obydwu instancji w tym zakresie które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. b ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącego oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zawarł argumenty na poparcie powyższych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że NSA związany jest jej podstawami i wnioskami. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który - jej zdaniem - został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej, jej autor oparł ten środek odwoławczy na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. przy czym we wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, z wyjątkiem zarzutu pierwszego, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a.
Zakwestionowane przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Na skutek działania określonego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą jednak powstać, ustać lub przekształcić się w stosunki prawne, z tego względu uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżącego przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.
Pozostałą część zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca opiera na naruszeniu art. 141, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a.
Zarzucając naruszenie art. 141 p.p.s.a. skarżący nie wskazał, który z wymienionych w tym przepisie paragrafów został naruszony przez Sąd I instancji. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej określonym w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia skargi wynika, że chodzi o naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Gdyby przyjąć, że zamiarem wnoszącego skargę kasacyjną było postawienie tego właśnie zarzutu, NSA stwierdza, że wadliwość uzasadnienia wyroku może wówczas stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., kiedy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać jednak należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed prowadzącymi je organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn prawnych skarga została oddalona. Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń obejmujących wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą bez wymaganej licencji i z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych oraz oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy.
Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu, zeznaniach kierowcy i dokumentacji fotograficznej. Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku przesłuchania w charakterze świadka pasażera – osób, które miały być przewożone przez skarżącego skontrolowanym pojazdem. Brak stwierdzenia w protokole kontroli drogowej faktu wykonywania przewozu w odniesieniu do konkretnego pasażera nie może stanowić o tym, że skarżący nie wykonywał działalności gospodarczej. Wykonywaniem transportu drogowego osób jest nie tylko samo przemieszczanie się pojazdu wraz z pasażerem na określonej trasie, ale także złożenie przez przewoźnika oferty na przewóz skierowanej do potencjalnych klientów. Wyrazem tej oferty jest również oczekiwanie na klienta w pojeździe gotowym do wykonywania usługi przewozowej (zob. wyrok NSA z 1 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 1511/10). Z tego powodu brak przesłuchania pasażera w charakterze świadka nie miał wpływu na wynik postępowania, gdyż okoliczność wykonywania okazjonalnego transportu drogowego wykazana została wystarczająco innymi dowodami. Wynika przede wszystkim z zeznań kierowcy M. Ł., który potwierdził, że w dniu kontroli wykonał jeden kurs z pasażerem.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie zgromadzonego w aktach materiału, stwierdza, że Sąd I instancji słusznie ocenił, że skarżący wykonywał okazjonalny przewóz drogowy bez wymaganej licencji. Ustalenia WSA w tym przedmiocie nie budzą wątpliwości. Skarżący okazał do kontroli licencję uprawniająca do wykonywania krajowego transportu drogowego wystawioną dla "[...]" Sp. z o.o. w W. Zatem nie dysponował licencją, która byłaby wystawiona na jego rzecz. Przewozem okazjonalnym jest bowiem, stosownie do art. 5 u.t.d., przewóz wykonywany po uzyskaniu licencji, zaś transport drogowy taksówką to transport wykonywany na podstawie licencji udzielonej zgodnie z art. 6 ustawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął za podstawę wyroku ustalenia dotyczące umieszczenia na dachu urządzenie technicznego z numerem telefonu, co spełniło kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Wprowadzenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu.
W związku z tym Sąd pierwszej instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczone na dachu pojazdu urządzenie reklamowe z napisem "[...]", naruszało zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że na dachu pojazdu umieszczono banner (plastykową puszkę) jest chybiony, gdyż z dokumentacji fotograficznej sporządzonej w dniu kontroli pojazdu wynika w sposób jednoznaczny, że był on oznakowany w sposób określony w tym przepisie. W świetle art. 18 ust. 5 u.t.d. nie ma znaczenia, czy baner reklamowy był podłączony do instalacji elektrycznej. Zarówno podświetlony, jak i niepodświetlony baner, bezsprzecznie upodabnia pojazd do pojazdów przewoźników wykonujących transport drogowy osób taksówką i w konsekwencji służy prowadzeniu działalności gospodarczej.
Odnośnie naruszenia art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo również uznał, że umieszczenie przez skarżących na boku pojazdu napisu "[...]" stanowiło naruszenie zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. Zgodnie z tym przepisem przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. Przepis ten nie może być rozumiany w taki sposób, że do naruszenia zawartego w nim zakazu dochodzi tylko wtedy, gdy nazwa przedsiębiorcy umieszczona na pojeździe jest tożsama z firmą pod jaką przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się bowiem pojęciem "firmy" lecz "nazwy", która może być nadana przez przedsiębiorcę wyodrębnionym składnikom majątkowym i różnić się od jego firmy. W związku z umieszczeniem przez skarżących na dachu i boku pojazdu wskazanych oznaczeń, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że stanowi to naruszenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d.
W świetle powyższych wywodów oraz mając na uwadze uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji brak jest podstaw do uznania, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 5 i art. 18 ust. 5 lit. c) i b) ustawy o transporcie drogowym, zostały poczynione przez organ administracji publicznej i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Podsumowując powyższe wywody, zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się nieusprawiedliwione.
Skarga kasacyjna nie wykazała również zasadności zarzucanego Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty prawa materialnego autor skargi kasacyjnej powiązał z zarzutami dotyczącymi prawa formalnego. Zatem ocena zarzutów procesowych przedstawiona przez Naczelny Sąd Administracyjny zawiera argumentację wskazującą na dokonanie w zaskarżonym wyroku prawidłowej wykładni i właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego.
Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 u.t.d. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne nałożenie kary administracyjnej za brak licencji, podczas gdy w dacie kontroli nie ustalono przesłanki wykonywania krajowego transportu drogowego przez skarżącego. Przepisy art. 5 u.t.d., otwierające rozdział 2 ustawy, poświęcony zasadom podejmowania i wykonywania transportu drogowego, mają zasadnicze znaczenie. W ust. 1 tego przepisu, dla podmiotów, które podejmują i wykonują transport drogowy, wprowadzono bowiem obowiązek uzyskania odpowiedniej licencji. Ustawodawca uznał zatem, że do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego nie jest wystarczające wpisanie do odpowiedniego rejestru przedsiębiorców (rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym lub ewidencji działalności gospodarczej), lecz konieczne jest uzyskanie dodatkowego uprawnienia w postaci licencji na wykonywanie tego rodzaju działalności.
Chodzi tu o faktyczne wykonywanie działalności odpowiadającej definicji transportu drogowego (krajowego lub międzynarodowego), wynikającej z art. 4 u.t.d. Określenie w ewidencji działalności gospodarczej lub rejestrze przedsiębiorców przedmiotu działalności gospodarczej w postaci transportu drogowego nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że przedsiębiorca faktycznie wykonuje transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r., II GSK 670/08, LEX nr 478526, w uzasadnieniu do którego Sąd stwierdził, że: "z przepisów art. 4 pkt 1-3, art. 5 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z 2001 r. o transporcie drogowym nie można wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego o wszelkich cechach wynikających z przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i jej ewidencjonowaniu.
Gdyby taka była wola ustawodawcy, nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w praktyce byłoby niemożliwe, gdyż jedną z podstawowych cech działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego jest właśnie prowadzenie jej na podstawie licencji. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane być musi jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej". Wykonywanie transportu drogowego stanowi rodzaj działalności gospodarczej reglamentowanej, z uwagi na konieczność uzyskania licencji. Jednakże podkreślenia wymaga fakt, że nie jest to działalność regulowana, o której mowa w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Skarżący, co prawidłowo ustaliły zarówno organy, jak i Sąd I instancji nie legitymował się wymaganą licencją. Okazał jedynie wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej dla firmy "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. Własnej licencji nie posiadał, zaś okazany przez niego wpis w ewidencji działalności gospodarczej nie spełnia wymogów wynikających z art. 5 u.t.d.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.