Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 2930/25

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z 21 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 396/25, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143 dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę Gminy R. (dalej: "Gmina", "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej: "SKO") z [...] kwietnia 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Zachodniopomorski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Koszalinie decyzją z [...] października 2024 r., działając na podstawie m.in. art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 oraz ust. 13 w związku z art. 40 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej: "u.d.p."), art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), § 3 ust. 1 pkt. 1 i 3 Uchwały Nr XXXIX/439/22 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z 7 grudnia 2022 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej (Dz. Urz. Woj. Zach. poz. 5946) nałożył na Gminę R. karę pieniężną w wysokości 668,00 zł za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczoną kanalizacją sanitarną w drodze wojewódzkiej nr [...] dz. nr [...] w miejscowości R., ul. [...] w okresie od [...].01.2024 r. – [...].02.2024 r. bez zezwolenia zarządcy drogi.

W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, że Gmina R. dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej DW [...] (dz. nr [...]) w miejscowości R., ul. [...] w celu umieszczenia liniowego urządzenia obcego w postaci sieci kanalizacji sanitarnej udzielonym decyzją Zachodniopomorskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Koszalinie z [...] sierpnia 2013 r., na okres 10 lat - od [...] września 2013 r. do [...] grudnia 2023 r. Kolejny wniosek strona złożyła w dniu [...] lutego 2024 r. Organ I instancji podniósł, że strona zamierzająca zajmować pas drogowy przez okres dłuższy, niż wynikający z wcześniej uzyskanego zezwolenia, zobowiązana jest wystąpić o wydanie nowej decyzji. Organ I instancji dokonał interpretacji przepisu stanowiącego podstawę zaskarżonego aktu w powiązaniu z art. 189f § 1 k.p.a., uznając brak podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary, wobec niespełnienia kryterium znikomości naruszenia prawa.

SKO w Szczecinie decyzją z [...] kwietnia 2025 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] października 2024 r. Organ II instancji przedstawił stan faktyczny w sprawie i przytoczył treść art. 40 ust. 1-3, ust. 5, ust.11 i 12 u.d.p. Podał, że przesłankami wymierzenia kary administracyjnej są zajęcie pasa drogowego i brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie lub przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego. Organ II instancji podał, że kanalizacja sanitarna umieszczona w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w dniu [...] września 2013 r., niezmiennie pozostawała w granicach pasa drogowego, przy czym w okresie od dnia [...] stycznia 2024 r. do dnia [...] lutego 2024 r. nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi (nielegalnie). Gmina nie kwestionowała powyższych ustaleń faktycznych.

Organ II instancji wskazał, że Gminie zapewniono możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do jego treści. Przedstawiciel Gminy, zapoznając się z materiałem dowodowym wskazał na brak oryginalnych dokumentów. Organ II instancji podał, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, wymienione jako dowody w sprawie, zaś skarżąca nie wskazała jakich to dokumentów oryginalnych w aktach nie było i jakie w związku z tym wywodzi skutki dla podjętych przez organ I instancji ustaleń faktycznych i zakwestionowania orzeczenia co do istoty sprawy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii braku znikomości naruszenia prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) - w aspekcie podmiotowym w szczególności fakt, iż Gmina jest podmiotem publicznoprawnym - jako jednostka samorządu terytorialnego, a jej organ, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi na podstawie art. 19 ust. 1 u.d.p.

Zdaniem organu II instancji, Gmina nie przedstawiła powodów uzasadniających realny, niezawiniony brak możliwości dopełnienia ustawowego obowiązku, co ewentualnie mogłoby usprawiedliwić zaniechanie w kontekście znikomości wagi naruszenia prawa.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Gmina wniosła skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 21 sierpnia 2025 r. oddalił.

W ocenie sądu pierwszej instancji bezsporne jest, że skarżąca nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] stycznia 2024 r. do [...] lutego 2024 r. Sąd zgodził się z organem, że okoliczność złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego w dniu [...] lutego 2024 r. oraz dokonanie opłaty na podstawie decyzji z [...] sierpnia 2013 r., która wygasła w dniu [...] grudnia 2023 r., a także wydanie decyzji zezwalającej na dalsze zajmowanie pasa drogowego (od [...] lutego 2024 r. do [...] grudnia 2033 r.) nie miały wpływu na rozpoznanie sprawy.

Również fakt, że nie powstało żadne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, ani mienia oraz że urządzenia przesyłowe nie są widoczne i nie zagrażają ruchowi drogowemu pozostawał bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Podnoszony przez Gminę fakt przeoczenia upływu terminu wydanego zezwolenia, organ prawidłowo ocenił jako brak należytej staranności prowadzenia własnych spraw. Z akt wynika, że organ rozważył możliwość zastosowania w sprawie odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie miało charakteru incydentalnego, lecz charakteryzowało się trwałością. Zaprzestanie naruszenia prawa przez Gminę nastąpiło dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie przez złożenie wniosku o zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Sąd podkreślił, że dla możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od ukarania muszą wystąpić łącznie dwie przesłanki: znikomość naruszenia prawa i zaprzestanie naruszenia prawa. Brak jednej z nich wyłącza możliwość zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie sądu pierwszej instancji, organ nie naruszył przepisów prawa materialnego przepisów postępowania. Organ zebrał materiał dowodowy dokonał jego oceny, a zaskarżona decyzja posiada uzasadnienie faktyczne i prawne. Ponadto dane służące do wyliczenia kary zostały podane przez samą skarżącą we wniosku o zajęcie pasa drogowego. Z akt wynikało, że zajęcie pasa drogowego przez kanalizację sanitarną nie zmieniło się od wydania decyzji z [...] sierpnia 2013 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca kwestionując go w całości i zarzucając:

1. I. Naruszenie następujących przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
2. 1) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, pomimo, iż postępowanie organów nie objęło wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dotknięte było wadą, polegającą na arbitralnej, niewszechstronnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego, wskutek czego dokonano nieprawidłowego ustalenia, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie nr [...], odpowiada prawu, podczas gdy nie dokonano wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a mianowicie nie uwzględniono okoliczności, iż skarżąca przesłała do organu wniosek o przedłużenie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego, w tym uiszczenia przez skarżącą opłaty za zajmowanie pasa drogowego po przekroczeniu terminu wskazanego w decyzji zezwalającej, w konsekwencji czego doszło do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, mimo iż w następstwie złożonego wniosku skarżącej zostało wydane zezwolenie na dalsze zajmowanie przedmiotowego pasa drogowego tj. do [...] grudnia 2033 r.;
3. 2) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca zapoznała się z aktami sprawy zebranymi w trakcie postępowania administracyjnego oraz wypowiedziała się co do zebranych dowodów, a organ rozważył możliwość zastosowania odstąpienia od nałożenia kary, przy czym skarżąca została pozbawiona możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, nie ze swojej winy, nawet mimo przedłużenia przez organ w dniu [...] października terminu do załatwienia sprawy, a wypowiedź co do zebranych dowodów sprowadziła się do adnotacji dotyczącej w szczególności wskazującej na "brak możliwości zapoznania się z oryginałami dokumentów postępowania nakładającego karę na Gminę R.", co stanowi wewnętrzną sprzeczność decyzji, a zostało całkowicie przez Sąd pominięte;
4. 3) naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezrealizowanie celu sądowej kontroli administracji publicznej polegającej na bezrefleksyjnym powieleniu przez Sąd I instancji stanowiska zajętego przez organy administracji wskutek czego nie sposób z treści uzasadnienia wywieść, w oparciu o przedstawione argumenty Sądu I instancji, dlaczego przyjął on przedstawiony w zaskarżonej decyzji stan faktyczny za podstawę subsumpcji, a następnie wyrokowania.
5. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnie tj.:
6. 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 189f k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez organ pierwszej instancji, podczas gdy postępowanie w pierwszej instancji winno zostać umorzone albowiem waga naruszenia prawa jest znikoma, a skarżąca zaprzestała naruszeń, co przemawia za okolicznością uzasadniającą zasadność odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej w przedmiotowym zakresie,
7. 2) naruszenie przepisu art. 189f k.p.a. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe dokonanie ustaleń dotyczących braku przesłanek pozwalających na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wobec skarżącej, mimo iż w przedmiotowym stanie faktycznym owe przesłanki zostały spełnione.
8. - wskutek czego Sąd oddalił skargę i utrzymał decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2025 r., sygn. akt: [...], w przedmiocie utrzymania w mocy poprzedzającej decyzji Zachodniopomorskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich nr [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczoną kanalizacją sanitarną w drodze wojewódzkiej nr [...] dz. Nr [...] w miejscowości R. przy ul. [...] w okresie od [...].01.2024 r. – [...].02.2024 r. bez zezwolenia zarządcy drogi.

Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w całości oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uwzględnienie skargi w całości oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, przyznanie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1000/24, CBOSA).

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania podkreślić należy, że zarzut ten może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie potencjalnego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Przede wszystkim za niezasadny należało uznać najdalej idący zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. podniesiony w pkt I. 3 petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z ustalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z jego dyspozycją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni podniesiony zarzut niezasadnym. Z motywów wyroku wynika tok rozumowania sądu pierwszej instancji, pozwalający jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA w Szczecinie podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie i tym samym wyrok poddaje się kontroli instancyjnej (por. wyroki NSA z 25 listopada 2010r., sygn. akt I GSK 1215/09, z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1761/13, z 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 816/15). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia oraz stanowiska stron postępowania, odniesiono się do zarzutów skargi jak również wyjaśniono, z jakich przyczyn sąd podzielił stanowisko organów. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska sądu pierwszej instancji, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu.

Autor skargi kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązał z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na gruncie rozpoznawanej sprawy takiego błędu nie popełniono, a zatem wskazany przepis nie został naruszony. Z drugiej strony skarżąca gmina nie wskazała w jakim zakresie, w oparciu o jakie przepisy, sąd pierwszej instancji powinien był skontrolować zaskarżoną decyzję SKO, a czego nie uczynił.

Za niezasadny należało również uznać zarzut podniesiony w pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. sprowadzający się braku dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego, w tym nieuwzględnienia faktu, że gmina złożyła wniosek o przedłużenie zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego oraz uiściła opłatę za jego zajmowanie po upływie terminu wskazanego w pierwotnej decyzji zezwalające na zajęcie pasa.

Ustosunkowując się do powyższego zarzutu przypomnieć należy, że przepis art. 7 k.p.a. określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów.

Z kolei przewidziana w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów wyraża postulat, by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie, ustalić stan faktyczny. Wniosek o faktach powinien być oparty na dowodach zgromadzonych przez organ administracji, a rozpatrzenie dowodów powinno dotyczyć całokształtu materiału dowodowego. Ocena dowodów musi być umotywowana i powinna prezentować całokształt materiału dowodowego bez uszczerbku dla równej – co do zasady – mocy wszystkich środków dowodowych. Ocena dowodów powinna być dokonana z zachowaniem reguł logicznego rozumowania, zgodnie ze wskazaniami wiedzy powszechnej i doświadczenia życiowego (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz, WKP 2019, komentarz do art. 80, teza 1). Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast m.in. ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że powyższe zasady nie zostały naruszone w niniejszej sprawie przez orzekające w sprawie organy. Nie ma bowiem w niniejszej sprawie wątpliwości, że zgromadzony w sprawie materiał dowody był wystarczający do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a wynika z niego, że skarżąca gmina dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej DW [...] dz. nr [...] w miejscowości R. w celu umieszczenia sieci kanalizacji sanitarnej jedynie do dnia [...] grudnia 2023 r. (decyzja z [...] sierpnia 2013 r. nr [...]). Wniosek o dalsze zajmowanie pasa drogowego skarżąca gmina złożyła dopiero [...] lutego 2024 r. i dopiero od tej daty, w wyniku wydania nowej decyzji (z dnia [...] marca 2024 r. nr [...]) uzyskała zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego pod wybudowaną sieć kanalizacyjną od dnia [...] lutego 2024 r. do [...] grudnia 2033 r. A zatem organy prawidłowo przyjęły, co zaakceptował sąd pierwszej instancji, że w okresie od [...] stycznia do [...] lutego 2024 r. skarżąca gmina bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi zajmowała pas drogowy w związku z umieszczoną w nim siecią kanalizacyjną.

Wbrew stanowisku skarżącej gminy, zarówno organy jak i sąd pierwszej instancji oceniły podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności związane z uzyskaniem kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jak i uiszczeniem opłaty za jego zajęcie, słusznie uznając, że okoliczności te nie miały wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Tym samym podniesiony zarzut naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Podobnie należało ocenić zarzut podniesiony w pkt I. 2 petitum skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. Abstrahując od zasadniczej kwestii, że powyższy zarzut został nieprecyzyjnie sformułowany, bowiem art. 8 k.p.a. składa się z dwóch paragrafów, zaś art. 10 k.p.a. z trzech, nie można zgodzić się ze skarżącą gminą jakoby organy orzekające w sprawie naruszyły zasadę czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącej gminy zapoznał się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w dniu [...] października 2024 r., w tym potwierdzonymi za zgodność dokumentami stanowiącymi podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. Wbrew stanowisku skarżącej gminy, okoliczność, że w decyzji z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] nie było pouczenia o konieczności uzyskania kolejnego zezwolenia na zajęcia pasa na następny okres, w żaden sposób nie świadczy o naruszeniu powyższej zasady czy też błędnym ustaleniu stanu faktycznego.

Z treści ww. decyzji jednoznacznie wynikało, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało wydane do [...] grudnia 2023 r., a zatem logicznym jest, że po tym dniu gmina, chcąc legalnie zajmować pas drogowy, winna legitymować się kolejną decyzją zezwalającą na zajęcie tego pasa.

Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, podniesionych w pkt 2 a i b petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 189f k.p.a. również należało uznać je za nieusprawiedliwione. W tym zakresie również należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej nieprecyzyjnie wskazał na ogólne naruszenie art. 189f k.p.a., mimo iż przepis ten składa się z trzech paragrafów, z których dwa zawierają dodatkowo punkty. Tym nie mniej, mając na uwadze treść sformułowanego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że postawiony zarzut w istocie dotyczy błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Użycie spójnika "a" oznacza kumulatywność obu przesłanek. Dla zastosowania tego przepisu nie wystarcza samo powołanie się przez stronę na niewielką skalę naruszenia, incydentalność zdarzenia, brak świadomości obowiązku albo późniejsze podporządkowanie się prawu.

W świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. kontrola wystąpienia przesłanki "znikomej" wagi naruszenia prawa wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają więc chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Należy w takiej sytuacji brać więc pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. zawinienie, nastawienie strony, charakter jej działania). Wyraźnego podkreślenia jednak wymaga, że instytucja odstąpienia, jaką przewiduje art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., musi być stosowana niezwykle rozważnie, gdyż jej zbyt liberalne stosowanie powodowałoby, że nałożony przez ustawodawcę na dany podmiot, pod rygorem administracyjnej kary pieniężnej, obowiązek prawny, stawałby się w istocie iluzoryczny, nie podlegając wykonaniu.

Kara administracyjna jest bowiem immanentnie zakodowaną w przepisie prawa, zakazującym określonego zachowania, reakcją państwa na jego naruszenie. Jest więc ona zasadą, a odstąpienie od niej wyjątkiem.

W niniejszej sprawie nie można mówić o znikomym naruszeniu prawa. Słusznie wskazuje WSA, w ślad za organem, że o znikomości naruszenia nie mogą świadczyć podnoszone przez skarżącą gminę okoliczności, w szczególności przeoczenie terminu wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz brak zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skarżąca gmina powinna mieć świadomość, że decyzja z [...] sierpnia 2013 r. wprowadzała czasowe zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, winna zatem przed jego upływem wystąpić z kolejnym wnioskiem o zezwolenie na jego zajęcie. Zaniechanie skarżącej w tym zakresie świadczy o braku należytej staranności prowadzenia własnych spraw, szczególnie że właściwy organ gminy (zarządca dróg gminnych) stosuje przepisy u.d.p. w swojej działalności orzeczniczej w zakresie będącym podstawą materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji. Zgodzić się również należało z sądem pierwszej instancji, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie miało charakteru incydentalnego, bowiem trwało półtora miesiąca.

Tym samym, wbrew stanowisku skarżącej gminy nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. a w konsekwencji nie było podstaw do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego.

Konkludując należy więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.