Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 2888/25

Uzasadnienie

1. I. Decyzją z 22 maja 2023 r. nr WIFPOP.8522.1.42.2019 Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, działając na podstawie art. 112 ust. 3 w zw. z art. 94a i art. 129b ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 200 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i 2, art. 105 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.:
2. 1. umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej nakazania zaprzestania prowadzenia, przez przedsiębiorcę - M. Sp. z o. o. w R. (dalej jako spółka, skarżąca) niedozwolonej reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "D." zlokalizowanej przy ul. [...] w K. polegającej na promowaniu ww. placówki ochrony zdrowia poprzez:
3. - kolportaż broszury informacyjnej opatrzonej nazwą "D."zatytułowane "Atopowe zapalenie skóry" zawierającej informacje prozdrowotne oraz promującej produkty marki [...];
4. - kolportaż gazetek zatytułowanych "Katalog produktów" zawierających informacje o produktach leczniczych i wyrobach medycznych z wyeksponowaną ich ceną, ze wskazaniem, że cena jest rekomendowana przez producenta i obowiązuje w konkretnym przedziale czasowym ze względu na zaprzestanie prowadzenia przez stronę reklamy apteki przed wydaniem decyzji;
5. 2. umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej nakazania zaprzestania prowadzenia przez spółkę niedozwolonej reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "D." zlokalizowanej przy ul. [...] w K.polegającej na promowaniu ww. placówki ochrony zdrowia poprzez kolportaż ulotek zawierających nazwę apteki, jej dane teleadresowe, informację o godzinach czynności oraz mapkę poglądową określającą położenie apteki z uwagi na brak przesłanek uzasadniających stwierdzenie naruszenia art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego;
6. 3. nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za prowadzenie w październiku 2019 roku wskazanej w punkcie 1 decyzji reklamy placówki ochrony zdrowia.
7. II. Po rozpatrzeniu odwołania spółki, decyzją z 10 września 2024 r. nr POWII.61.6.20236.EM.2, Główny Inspektor Farmaceutyczny, działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 94a ust. 1 i art. 129b ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 686 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3 sentencji i w tym zakresie nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 6.600 zł z tytułu naruszenia zakazu o którym mowa w art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego, poprzez promowanie apteki ogólnodostępnej o nazwie "D.", zlokalizowanej przy ul. [...] w K., w miesiącu październiku 2019 r., za pośrednictwem kolportażu, umieszczonych w izbie ekspedycyjnej ww. apteki:
8. - broszury informacyjnej opatrzonej nazwą "D." zatytułowanej "Atopowe zapalenie skóry" zawierającej Informacje prozdrowotne oraz promującej produkty marki [...];
9. - gazetek zatytułowanych "Katalog produktów" zawierających informacje o produktach leczniczych i wyrobach medycznych z wyeksponowaną ich ceną, ze wskazaniem, że cena jest rekomendowana przez producenta i obowiązuje w konkretnym przedziale czasowym.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zrealizował wytyczne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 739/22, który uchylił wyrok WSA w Warszawie z 29 października 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2402/21 oraz wcześniejszą decyzję GIF z 14 stycznia 2021 r. nr PR.61.76.2020.NP.2, jak i poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego WIF z 22 czerwca 2020 r. znak WIFPOP.8522.1.42.2019. Podkreślił przy tym, że uwzględnił wykładnię i prawidłowo zastosował art. 94a ust. 1 Pf w części dotyczącej umieszczonej w lokalu apteki gazetki zawierającej informacje o lokalizacji i godzinach pracy apteki, co skutkowało potrzebą ponownej oceny kwestii wysokości kary pieniężnej.

1. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 27 marca 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 3081/24, oddalił skargę spółki, kwestionującą w całości ww. decyzję GIF.
2. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka, kwestionując go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając:
3. 1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 94a ust. 1 i 2 Pf poprzez jego błędną, rozszerzającą wykładnię, zgodnie z którą każda informacja mająca jakikolwiek związek z działalnością apteki lub podmiotu prowadzącego aptekę, a niebędąca informacją o lokalizacji lub godzinach otwarcia apteki, stanowi reklamę i jest niedozwolona, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu, za reklamę należy uznać tylko takie działanie, które ma na celu, wyłącznie lub przede wszystkim, zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług - co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 129b ust. 1 Pf przez niewłaściwe zastosowanie;
4. 2. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, w postaci:
5. - art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a - poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez skarżąca zarzutów w zakresie naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, jako że podniesione w skardze zarzuty, dotyczące m.in zaniechania przez organy podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oparcia rozstrzygnięcia o niepełny materiał dowodowy oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób dowolny i sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania, miały istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji; oraz
6. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. art. 133 § 1 p.p.s.a., w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje sądowi wydanie wyroku na podstawie akt sprawy, poprzez wydanie przez WSA rozstrzygnięcia nie znajdującego oparcia w aktach sprawy, gdyż kwestionowany wyrok oparty został o stan faktyczny sprzeczny z rzeczywistym, wynikającym z dowodów znajdujących się w aktach sprawy.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozstrzygnięcie spraw co do istoty poprzez uchylenie decyzji GIF oraz Wielkopolskiego WIF i wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W obu powyższych przypadkach skarżąca spółka wniosła o orzeczenie o kosztach postępowania.

Ponadto, strona zwróciła uwagę na wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z 19 czerwca 2025 r. sygn. akt C-200/24 w sprawie przeciwko Polsce, dotyczącej zgodności z prawem unijnym całkowitego zakazu reklamy aptek i ich działalności w którym TSUE uznał, że całkowity zakaz reklamy aptek jest sprzeczny z dyrektywą o handlu elektronicznym oraz art. 49 i art. 56 TFUE, w związku z czym zasadne jest uchylenie wyroku oraz decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. V. Skarga kasacyjna jest zasadna, choć zarzuty procesowe uznać należało za nieuzasadnione.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie nie występują wady nieważności.

1. VI. Nie można podzielić zarzutu nr 2 tiret pierwsze skargi kasacyjnej.

Przypomnienia wymaga, że wskazany przez stronę jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, tj. gdy uzasadnienie orzeczenia sądu pierwszej instancji zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej oraz gdy uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09).

Uzasadnienie kontrolowanego wyroku, wbrew ocenie strony skarżącej kasacyjnie, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli jego prawidłowości. Zawiera bowiem elementy wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania oraz wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej, a więc przepisów prawa stanowiących wzorce kontroli legalności zaskarżonego w rozpatrywanej sprawie działania organu administracji publicznej, a także ocenę wyrażającą się w stwierdzonym braku ich naruszenia. Wbrew ogólnej ocenie strony skarżącej, argumentacja Sądu pierwszej instancji oraz GIF, zwłaszcza związana z wiążącym, wcześniejszym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w tej sprawie, a także szczegółowe nawiązanie do stwierdzonych przez organ okoliczności faktycznych, uznanych za naruszenie przepisów o zakazie reklamy, nie daje jakichkolwiek podstaw do formułowania tezy, że sporządzone uzasadnienie konstrukcyjnie nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.

W istocie rzeczy nie może zostać uznane za działanie trafne, zwalczanie przez stronę skarżącą - zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - ocen prawnych formułowanych przez Sąd pierwszej instancji, na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy. Jest to bowiem zupełnie inna kwestia, dotycząca siły przekonywania zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentów prawnych i ich trafności. Brak przekonania strony odnośnie do prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w niej materiału dowodowego, których rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może dotyczyć sytuacji istnienia wad konstrukcyjnych uzasadnienia kwestionowanego orzeczenia, czy też uchylenia się od kontroli działalności organu, poddanej weryfikacji WSA.

Fakt, że stanowisko zajęte w zaskarżonym orzeczeniu jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza jeszcze, że uzasadnienie to dotknięte jest wadami konstrukcyjnymi, które uzasadniają wniosek, że nie poddaje się ono kontroli kasacyjnej, bądź że jest wadliwe w takim stopniu, że jedynie uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia będzie rozwiązaniem w tych okolicznościach wymaganym.

W konsekwencji podniesiony w skardze kasacyjnej brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a., nie jest uzasadniony. Nie każdy przypadek, w którym sąd pierwszej instancji nie wypowiada się odnośnie do zarzutów strony ze skargi, można i należy uznać za wystarczający powód do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jakkolwiek za posiadające pewną wartość, zwłaszcza porządkującą schemat wypowiedzi, uznać należy odnoszenie się przez WSA do zarzutów skargi czy innych pism stron, niejako "krok po kroku" (z zastosowaniem swoistej metody: zarzut >> stanowisko wobec niego), to jednak nie jest to ani prawem narzucone rozwiązanie, ani też nie będzie ono w każdej sytuacji konieczne, a nawet pożądane. WSA nie jest zatem zobowiązany do analizowania "krok po kroku" i niezależnie od siebie, wszystkich jednostkowych uchybień podnoszonych w skardze i kolejnego ich omawiania, w oderwaniu przede wszystkim od całokształtu rozpatrywanego problemu prawnego, w tym także wypowiedzi organu, której w uzasadnieniu orzeczenia sądu nie ma potrzeby w całości powtarzać.

Wystarczające jest zatem, aby z uzasadnienia wyroku wynikało wyjaśnienie zajętego stanowiska i ocena podniesionych uchybień w kontekście obowiązku kontroli zaskarżonego aktu/działalności organu, także w pewnym ogólnym całokształcie sformułowanych zarzutów i istoty kontrolowanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Możliwe jest więc zbiorcze (problemowe) odniesienie się do zarzutów skargi, zamiast ich jednostkowego omawiania. Przede wszystkim istotne jest jednak to, czy w sprawie dokonano prawidłowej oceny jej okoliczności oraz przepisów znajdujących zastosowanie, nie zaś czy formalnie odniesiono się z osobna do każdego z zarzutów i twierdzeń strony, nawet tych, które w sposób oczywisty są chybione, zaś odpowiedzią na nie jest po prostu stanowisko sądu pierwszej instancji, rzeczowo oceniającego istotę problemu (tu: niedozwolonej reklamy apteki i kary z nią związanej).

Podnoszone zatem "zaniechanie przez organy podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oparcia rozstrzygnięcia o niepełny materiał dowodowy oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób dowolny i sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania" nie może być zwalczane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że w tak sformułowanym uchybieniu chodzi skarżącej o wykazanie odmiennej oceny zebranego przez organy materiału dowodowego, bowiem spółka twierdzi, że nie ma na tej podstawie możliwości przypisania jej naruszenia prawa.

Podobnie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Skarżąca uważa, że wbrew tej regulacji, nakazującej wydanie wyroku na podstawie akt, WSA wydał wyrok nie znajdujący oparcia zgromadzonych aktach, gdyż oparty został o stan faktyczny sprzeczny z rzeczywistym, wynikającym z dowodów znajdujących się w aktach.

Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że WSA przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę wydanej decyzji. Podstawą orzekania jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a więc wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym naruszył zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Nie będzie naruszeniem tego przepisu orzekanie na podstawie akt, jednakże w sposób, który odbiega od woli strony skarżącej.

Podnoszone przez spółkę zastrzeżenia, co do czasu obowiązywania katalogu reklamowego, uznanego przez organ za przejaw niedozwolonej reklamy (październik 2019 roku), nie tylko, że jest twierdzeniem całkowicie gołosłowny, gdyż strona nie przedstawia jakichkolwiek dowodów przeciwnych, ale przede wszystkim w żaden sposób nie podważonym, gdyż spółka nie próbuje nawet zwalczać ustaleń organu, co jest widoczne zwłaszcza, jeżeli uwzględnić brak dostatecznej współpracy z organem w wyjaśnieniu istoty sprawy (vide brak jednoznacznej i precyzyjnej odpowiedzi na pytania dotyczące m.in. daty reklamy sformułowane w piśmie organu z 17 grudnia 2019 r.). Ponadto, strona pomija wcześniejsze orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wskazywanie w tej sytuacji, że organ czegoś jeszcze nie wyjaśnił, kogoś nie przesłuchał, lub nie zebrał innych dowodów, jest nieskuteczną próbą podważenia wyrażonego w decyzji stanowiska.

W powyższej sytuacji wszystkie zarzuty procesowe uznać należało za bezzasadne.

1. VII. Uzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego.

Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny, będący Sądem Unii Europejskiej, zobligowany jest przy ocenie legalności postępowania przed Sądem pierwszej instancji oraz kontroli działalności administracji publicznej, uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, uwzględniając w ten sposób zasady skuteczności, jednolitości oraz pierwszeństwa prawa unijnego.

Zdaniem składu orzekającego, przy rozstrzyganiu spraw sądowoadministracyjnych - co do zasady - uwzględnieniu podlegają więc wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, gdyż sądy państw członkowskich Unii Europejskiej nie powinny przyjmować odmiennej interpretacji przepisów prawa unijnego niż ta wynikająca z orzeczeń Trybunału.

Z zasady pierwszeństwa prawa unijnego wynikają szczególne obowiązki nałożone na sądy krajowe. Na sądach tych, w szczególności zaś sądach ostatniej instancji, spoczywa bowiem szczególny obowiązek orzekania w sposób umożliwiający wyeliminowanie niezgodności przepisów krajowych z prawem unijnym. Sąd krajowy, do którego należy, w ramach i granicach jego kompetencji, stosowanie przepisów prawa unijnego, zobowiązany jest więc zapewnić skuteczność tych norm, nie stosując sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego.

Realizacja zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (art. 90 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP) wymaga więc, by w niniejszym postępowaniu, dotyczącym kontroli wyroku WSA, którym z kolei dokonano kontroli wydanych w trybie zwyczajnym decyzji nakładających na spółkę karę za reklamę prowadzonej przez nią apteki, uznanej przez organy za naruszającą prawo krajowe, uwzględnić wyrok TSUE z 19 czerwca 2025 r. sygn. akt C-200/24.

Obszerna analiza tego orzeczenia, które jak wskazano, z uwagi na przedmiot i tryb rozpoznawania sprawy, wymaga uwzględnienia na etapie oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazuje, że w skardze do TSUE Komisja Europejska wnosiła o stwierdzenie, że poprzez przyjęcie art. 94a ust. 1 Pf Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym) (Dz.U. 2000, L 178, s. 1), a także na mocy art. 49 i 56 TFUE.

Podniesiono w nim, że zmiany w Prawie farmaceutycznym weszły w życie w dniu 1 stycznia 2012 r., a art. 94a ust. 1 Pf zakazuje reklamy aptek, punktów aptecznych i ich działalności. Przepis ten stanowi jedynie, że informacje dotyczące godzin otwarcia i lokalizacji aptek i punktów aptecznych nie stanowią reklamy. Zakazowi temu towarzyszy kara pieniężna w wysokości do 50.000 zł (około 12.000 EURO). W dniu 25 stycznia 2019 r. Komisja skierowała do Rzeczypospolitej Polskiej wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym podniosła, że wspomniany przepis jest sprzeczny z art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31, dotyczącym używania informacji handlowych, które są częścią usługi społeczeństwa informacyjnego świadczonej przez przedstawiciela zawodu regulowanego, a także z art. 49 i art. 56 TFUE, dotyczącymi odpowiednio swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług. W piśmie z 25 marca 2019 r. Rzeczpospolita Polska, odpowiadając na to wezwanie, wyjaśniła że zakres ograniczenia swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług wynikający z art. 94a ust. 1 Pf dotyczy wyłącznie przekazów, których jednoznacznym celem jest zwiększenie sprzedaży produktów oferowanych w aptece.

Następnie wyjaśniła, że przepis ten realizuje ogólny cel polegający na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia publicznego. Wreszcie podniosła, że wspomniany przepis nie narusza dyrektywy 2000/31, ponieważ znaczna część usług farmaceutycznych świadczonych przez farmaceutów nie wchodzi w zakres działalności aptek lub punktów aptecznych, a zatem nie jest objęta rozpatrywanym zakazem.

TSUE, uwzględniając skargę Komisji i stwierdzając uchybienie przez Polskę zobowiązaniom państwa członkowskiego poprzez przyjęcie art. 94a ust. 1 Pf ustanawiającego całkowity zakaz reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, wskazał m.in., że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ograniczenie swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług może być dopuszczone jedynie pod warunkiem, że po pierwsze, jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, po drugie, jest zgodne z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że musi być odpowiednie do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji zamierzonego celu i nie może wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia [podobnie, w odniesieniu do swobody świadczenia usług, wyrok z 18 czerwca 2019 r., Austria/Niemcy, C‑591/17, EU:C:2019:504, pkt 139 i przytoczone tam orzecznictwo; a także, w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości, wyrok z 6 października 2020 r., Komisja/Węgry (Szkolnictwo wyższe), C‑66/18, EU:C:2020:792, pkt 178 i przytoczone tam orzecznictwo].

Ponadto do danego państwa członkowskiego należy wykazanie, że te łączne przesłanki są spełnione [wyrok z 6 października 2020 r., Komisja/Węgry (Szkolnictwo wyższe), C‑66/18, EU:C:2020:792, pkt 179 i przytoczone tam orzecznictwo]. Wskazał również, że w niniejszej sprawie ochrona zdrowia publicznego, na którą powołuje się Rzeczpospolita Polska jako uzasadnienie wynikających z art. 94a ust. 1 Pf ograniczeń swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług, zalicza się do celów, które można uznać za stanowiące nadrzędne względy interesu ogólnego mogące uzasadniać takie ograniczenie swobód przepływu gwarantowanych poprzez TFUE (zob. podobnie wyroki: z 19 maja 2009 r., Komisja/Włochy, C‑531/06, EU:C:2009:315, pkt 51; a także z 4 maja 2017 r., Vanderborght, C‑339/15, EU:C:2017:335, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo). Uznał, że należy jednak ustalić, czy poprzez swoje argumenty dotyczące, po pierwsze, nadmiernego spożycia produktów leczniczych, a po drugie, niezależności zawodowej farmaceutów, Rzeczpospolita Polska wykazała, że zakaz wynikający z tego przepisu jest zgodny z zasadą proporcjonalności.

Zdaniem TSUE apteki mogą oferować usługi, takie jak akcje badań diagnostycznych, które nie są związane ze sprzedażą produktów leczniczych i które są jednak objęte zakresem stosowania zakazu wynikającego z art. 94a ust. 1 Pf, jak wynika z dowodów przedstawionych przez Komisję, o których mowa w pkt 54 i 74 wyroku. W szczególności Komisja odniosła się do wyroku polskiego Sądu, który uznał reklamę organizowania akcji badań diagnostycznych za niezgodną z prawem. W tym zakresie taki zakaz nie ma żadnego związku z celem ochrony zdrowia publicznego polegającym na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych, w związku z czym nie można go uznać za uzasadniony. W zakresie, w jakim zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego dotyczy reklamy aptek, punktów aptecznych i ich usług, która jest związana ze sprzedażą produktów leczniczych, reklama ta może być korzystna dla osób, które mogą nabywać produkty lecznicze, ponieważ umożliwia im uzyskanie informacji o niższych cenach lub o dodatkowych usługach oferowanych przez daną aptekę.

W następstwie zatem tej reklamy osoby te mogą zdecydować się na zakup swoich zwykłych produktów leczniczych w innej aptece niż apteka, której były wcześniej klientami, przy czym nie prowadzi to do zwiększenia ilości produktów leczniczych zakupionych przez te osoby. Natomiast zakaz tej reklamy może faworyzować apteki obecne na rynku od wielu lat, ze szkodą dla tych, które zamierzają wejść na ten rynek i oferować na nim więcej usług lub usługi lepszej jakości.

TSUE przypomniał, że art. 87 ust. 3 dyrektywy 2001/83 przewiduje, iż reklama produktu leczniczego powinna zachęcać do racjonalnego stosowania tego produktu poprzez przedstawianie go w sposób obiektywny i bez wyolbrzymiania jego właściwości, i nie może wprowadzać w błąd. Zamiarem prawodawcy unijnego było umożliwienie promocji produktów leczniczych bez zachęcania przy tym do nadmiernego ich spożycia.

Ponadto, opierając się na badaniu z 2015 roku, wspomnianym przez Rzeczpospolitą Polską w odpowiedzi na uzasadnioną opinię, z jednej strony w tym państwie członkowskim możliwy jest zakup przynajmniej niektórych produktów leczniczych wydawanych bez recepty poza aptekami, w szczególności w sklepach, supermarketach, kioskach lub stacjach benzynowych. Z drugiej strony możliwość ta jest wykorzystywana w zakresie, który choć jest mniejszy niż zakupy dokonywane w aptekach, to jednak jest nie do pominięcia. Jak wynika z tego badania, jedna trzecia respondentów stwierdziła, że kupuje produkty lecznicze wydawane bez recepty w supermarkecie.

Wreszcie, Rzeczpospolita Polska przyznała, że nadmierne spożycie produktów leczniczych jest w tym państwie członkowskim istotne, pomimo zakazu wynikającego z art. 94a ust. 1 Pf. Co prawda, podniesiono przez Rzeczpospolitą Polską, że nadmierne spożycie byłoby jeszcze wyższe bez tego zakazu, jednak nie można tego wykazać. Ponadto to państwo członkowskie nie przedstawiło powodów, dla których nie było w stanie zebrać danych dotyczących spożycia produktów leczniczych przed wejściem w życie tego przepisu i porównać ich z danymi dotyczącymi okresu późniejszego.

Polska nie wykazała zatem, w świetle przesłanek wymaganych w orzecznictwie, że wynikające z tego przepisu ograniczenia swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług są właściwe do zapewnienia realizacji celu ochrony zdrowia publicznego polegającego na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych.

W każdym bądź razie stwierdzono, że cel ten może być realizowany za pomocą mniej restrykcyjnych środków niż zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 Pf, takich jak środki regulujące treść reklamy niektórych usług oferowanych przez apteki. W związku z tym zakaz wynikający z tego przepisu wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu ochrony zdrowia publicznego polegającego na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych.

VIII. W niniejszej sprawie zaskarżony skargą kasacyjną wyrok WSA w Warszawie z 27 marca 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 3081/24 oddalił w całości skargę spółki i oparty został m.in. na kwestionowanym przez skarżącą art. 94a ust. 1 Pf, w tym także w kontekście przepisów unijnych - zob. zarzut materialny skargi kasacyjnej. Wskazany przepis stanowił także podstawę wydanych decyzji GIF i Wielkopolskiego WIF. Uwzględniając zatem całokształt wypowiedzi TSUE, z oczywistych względów nieznanej Sądowi pierwszej instancji w momencie orzekania, a także Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, orzekającemu poprzednio, należy wskazać, że uznał on, choć pod pewnymi warunkami, zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 Pf (w formie zastosowanej w niniejszej sprawie - vide zaskarżona decyzja), za wykraczający poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia celu ochrony zdrowia publicznego polegającego na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych. Cytowany obszernie wyrok TSUE ma zatem wpływ na treść skarżonego kasacyjnie wyroku WSA oraz utrzymanych nim decyzji administracyjnej organu drugiej instancji i pośrednio poprzedzającej ją decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji (pomimo zmian modyfikacyjnych). Strona negowała przy tym w całości rozstrzygnięcie WIF i GIF, podkreślając, że nie prowadzi niedozwolonej reklamy swojej apteki w jakiejkolwiek formie, a zachowania przypisane skarżącej nie mieszczą się więc - jej zdaniem - w zakresie, jaki mógłby zostać uznany za godzący w potrzebę ochrony zdrowia.

Stwierdzając więc, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien zostać uchylony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaś na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił także zaskarżoną decyzję GIF oraz poprzedzająca ją decyzję Wielkopolskiego WIF. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle przedstawionych argumentów, skarga kasacyjna, przy uwzględnieniu powołanego wyroku TSUE, jest zasadna, w rezultacie czego należało ją uwzględnić i orzec jak w sentencji.

O umorzeniu postępowania administracyjnego, również z uwagi na treść wyroku TSUE, orzeczono na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono zaś na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).