Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 sierpnia 2026 r., sygn. akt II GSK 2781/25

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 3 czerwca 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 1083/24, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143, z późń. zm., dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę P. B. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") na postanowienie Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach (dalej: ŚPWIS) z 22 listopada 2024 r. w przedmiocie uzgodnienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych lokalizacji inwestycji.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Prezydent Miasta Z., pismem z [...] sierpnia 2024 r. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gliwicach (dalej: "PPIS") o uzgodnienie w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego - gołębnika na gołębie wystawowe, zlokalizowanego przy ul. N. w Z., dz. nr [...] k. mapy: [...], obręb: [...]: [...], planowaną do realizacji przez skarżącego.

PPIS postanowieniem z 26 sierpnia 2024 r. na podstawie art. 3 pkt. 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 416, dalej: "u.p.i.s.") w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2a oraz art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: "u.p.z.p."), odmówił uzgodnienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych lokalizacji inwestycji.

ŚPWIS postanowieniem z 22 listopada 2024 r. nr NS-NZ.906.3.2024, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie PPIS z 26 sierpnia 2024 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ ll instancji wskazał, że planowana budowa budynku inwentarskiego - gołębnika o wymiarach 12 x 3 m i wysokości od 3 do 4,5 m w ciągu zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej może stanowić uciążliwość dla okolicznych mieszkańców, a w szczególności dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości, ze względu na negatywne oddziaływanie na otoczenie (nieprzyjemny zapach, hałas oraz zanieczyszczenie odchodami), jak również zakłóci korzystanie z sąsiednich nieruchomości. Nadto organ ll instancji wskazał, że w polskim systemie prawnym nie ma powszechnie obowiązujących przepisów dotyczących hodowli gołębi, które nakładałyby zakazy lub ograniczenia w zakresie wielkości hodowli lub jej umiejscowienia. Jednakże powyższe stanowisko nie daje podstaw do przyjęcia, że kwestie prowadzenia hodowli gołębi nie podlegają ocenie w kontekście wymagań higienicznych i zdrowotnych, do czego upoważnione są organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Specyfika hodowli nie pozwala na zamknięcie oddziaływania związanego z hodowlą gołębi w granicach terenu projektowanej inwestycji. Spornym jest również fakt, jaką ilość gołębi można uznać za "hodowlę hobbistyczną" i kto będzie kontrolował czy w gołębniku o wymiarach 12 x 3 m faktycznie hodowanych będzie 30 sztuk gołębi (ilość zadeklarowana w uzupełnieniu do zażalenia). Organ odwoławczy podkreślił, że hobby jednego z właścicieli posesji nie może wywierać negatywnego wpływu na życie okolicznych mieszkańców oraz na sposób korzystania przez nich z posesji, które są jednocześnie ich terenem rekreacyjnym, a taką sytuacją jest przedmiotowa inwestycja.

Z dokumentacji przesłanej przez PPIS wynika, że w dniu [...] listopada 2023 r. do organu l instancji wpłynęło wystąpienie dotyczące hodowli prowadzonej przez stronę na strychu budynku przy ul. [...]. Ponadto wpłynęło pismo z [...] sierpnia 2024 r. oraz pismo z [...] sierpnia 2024 r., wyrażające sprzeciw wobec budowy budynków inwentarskich i hodowli gołębi na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowanej przy ul. N. w Z. (dz. nr [...]). Jak wynika z przesłanych pism realizacja przedmiotowej inwestycji budzi niezadowolenie sąsiadów ze względu na zanieczyszczenia i odgłosy wydawane przez gołębie.

Ponadto mieszkańcy okolicznych nieruchomości obawiają się również szeregu mikroorganizmów chorobotwórczych, patogennych dla człowieka, którymi atakowane są gołębie, a co za tym idzie o swoje zdrowie. Nadto organ odwoławczy wskazał, że do PP|S wpływają pisma mieszkańców Z., w których podnoszony jest problem zanieczyszczonych odchodami poddaszy budynków oraz stref mieszkalnych.

Organ odwoławczy podkreślił, ze stała obecność gołębi w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych i obiektów użyteczności publicznej może powodować zanieczyszczenie elewacji budynków i ich otoczenia przez pozostawiane w znacznej ilości odchody gołębi, jak również ich pióra, puch, resztki gniazd i pożywienia. Obecność gołębi w przestrzeni miejskiej budzi zastrzeżenia nie tylko ze względów estetycznych, ale także z uwagi na możliwe uszkodzenia i niszczenie elementów konstrukcyjnych budynków i w efekcie pogorszenie ich stanu technicznego. Szczególne problemy powoduje zajęcie przez gołębie niezabezpieczonych przed ptakami przestrzeni wewnątrz budynków, takich jak szyby wentylacyjne, nieużytkowane poddasza lub strychy. Gołębie mogą powodować również odwarstwianie pokryć dachowych, ułatwiając tym samym wnikanie wody do wnętrza budynków, co sprzyja zagrzybianiu przegród budowlanych i niszczeniu ich konstrukcji.

Ponadto obecność gołębi może powodować zagrożenie sanitarne, z uwagi na przenoszenie przez nie chorób zakaźnych i pasożytniczych. Dziko żyjące gołębie bywają ponadto rezerwuarem ektopasożytów, które w przypadkach gnieżdżenia się gołębi w bezpośredniej bliskości pomieszczeń mieszkalnych lub w ich obrębie, w tym na balkonach, mogą również atakować ludzi (obrzeżek gołębi, pchły gołębie, ptaszyniec kurzy). Dzikie gołębie bywają uważane również za rezerwuar mikroorganizmów zaliczanych do grzybów mogących powodować infekcje u ludzi, przede wszystkim u osób z obniżoną odpornością. Trudno rozgraniczyć szkody poczynione przez gołębie dziko żyjące i hodowlane. Hodowla gołębi w ilości kilku sztuk może nie być odnotowana przez mieszkańców z uwagi na nagromadzenie gołębi dziko żyjących i trudności w ocenie pochodzenia konkretnych sztuk, jednakże tak znaczna hodowla z pewnością jest trudno pomijalna. Z uwagi na brak przepisów w przedmiotowym zakresie nie ma możliwości nakazania zaniechania hodowli w istniejących obiektach hodowlanych tego typu.

W ocenie organu odwoławczego budynku inwentarskiego o wymiarach 12 x 3 m nie można uznać za obiekt, w którym "hobbystycznie" hodowanych będzie kilka gołębi. Organy inspekcji sanitarnej nie posiadają kompetencji w określeniu ilości sztuk gołębi, która mogłaby stanowić hodowlę nazwaną przez stronę "hobbystyczną". Pozytywne uzgodnienie warunków zabudowy może zapewnić stronie możliwość dowolnego zwiększenia ilości hodowanych gołębi (ograniczenie stanowić będzie jedynie powierzchnia gołębnika wynosząca 36 m2).

Z przesłanej przez PPlS dokumentacji wynika, że na terenie przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest już hodowla gołębi od 2021 r. Wnioskodawca w trzech wybudowanych budynkach inwentarskich (gołębnikach) prowadzi działalność zarobkową polegającą na hodowli gołębi na dużą skalę. Wnioskodawca przekształcił również istniejące pomieszczenie garażowo-gospodarcze w pomieszczenie inwentarskie do hodowli gołębi. W przedmiotowych obiektach hodowlanych ma być hodowanych ok. 100-200 gołębi. W zażaleniu na postanowienie PPIS wskazano, że odchody gołębi są na bieżąco usuwane. Organ zauważył, że wnioskodawca może zapewnić usunięcie odchodów jedynie z gołębnika oraz w granicach swojej nieruchomości, natomiast odchody pozostawione przez gołębie na okolicznych posesjach, pozostawiane przez gołębie podczas oblotu, jak również pióra i puch, mogą być usunięte jedynie przez właścicieli poszczególnych nieruchomości.

Organ odwoławczy zaznaczył, iż specyfika przedmiotowej hodowli gołębi nie pozwala na zamknięcie jej oddziaływania w granicach terenu planowanej inwestycji. Organ odwoławczy nadmienił, że zabudowa mieszkaniowa ma zapewnić warunki do zdrowego i komfortowego życia oraz funkcjonowania jej użytkowników, powinna zapewnić bezpieczeństwo fizyczne, psychiczne, w tym również możliwość wypoczynku i relaksu na zewnątrz budynku tj. na terenie posesji przynależnej do budynku. Długotrwałe przebywanie w strefie uciążliwej może wpływać niekorzystnie na zdrowie mieszkańców i uniemożliwiać im korzystanie w pełni ze swojej nieruchomości. Utrzymywanie zwierząt na terenach skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego nie może być uciążliwe dla otoczenia i sąsiednich nieruchomości.

Organ ll instancji, podkreślił, że organy PIS zostały wyposażone w kompetencję do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych oraz zapobieganie powstawaniu chorób. W ocenie organu lokalizacja projektowanego budynku inwentarskiego - gołębnika w ciągu gęstej zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej będzie miała wpływ na pogorszenie warunków życia właścicieli i użytkowników działek sąsiednich, w szczególności w zakresie oddziaływania na ich zdrowie.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 czerwca 2025 r. oddalił.

Zdaniem sądu hodowla gołębi w ilości wielu sztuk (jak w przedmiotowej sprawie ok. 30-40) byłaby bardzo uciążliwa dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości w związku z czym mając na uwadze względy przedstawione w zaskarżonych postanowieniach, organy zasadnie odmówiły uzgodnienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych lokalizacji inwestycji pn. Budowa budynku inwentarskiego - gołębnika na gołębie wystawowe przy ul. N. w Z., działka nr [...], k. mapy: [...], obręb [...]; [...].

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu naruszenia zapisu § 17 uchwały z [...] maja 2020 r. Rady Miasta Z. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Z. nr [...] (rozdział 10), podzielił stanowisko organów, że wzmiankowana uchwała mówi wyraźnie o zasadach utrzymywania zwierząt gospodarskich. W celu określenia znaczenia tego pojęcia sięgnąć należy do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Stosownie do treści przepisu art. 4 pkt 18 tejże ustawy zwierzętami gospodarskimi są te zwierzęta, o których mowa w przepisach dotyczących organizacji hodowli i ich rozrodzie. Analiza przepisu art. 2 ustawy z 10 grudnia 2020 r. o hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich prowadzi do jednoznacznego wniosku, że gołębie nie są zwierzętami gospodarskimi, do których zaliczono bydło, świnie, owce, kozy, koniowate, jeleniowate, drób, zwierzęta futerkowe oraz gatunki: alpaka, jedwabik morwowy, pszczoła miodna.

W ocenie sądu organy rozpatrzyły cały materiał dowodowy i podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Sąd zauważył, że organy wzięły pod uwagę treść wystąpień okolicznych mieszkańców (właścicieli sąsiadujących nieruchomości), wskazujących na uciążliwości wynikające z sąsiedztwa hodowli gołębi i dokonały analizy zebranego w sprawie materiału w kontekście wymagań higienicznych i zdrowotnych dla planowanej inwestycji.

Sąd pierwszej instancji uznał art. 3 pkt 1a u.p.i.s. za samodzielną podstawę wydania przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący kwestionując go w całości i zarzucając:

1. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 53 ust. 4 pkt 2a w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy zastosowaniu § 17 uchwały z dnia [...].05.2020 r. Rady Miasta Z. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Z. nr [...] (rozdział 10) w zw. z art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 144 kodeksu cywilnego, art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w realiach faktycznych przedmiotowej sprawy i błędną wykładnię, sprowadzające się do dowolnego ustalenia przez organy sanitarne, iż praktycznie sam fakt posiadania hobbystyczne kilkudziesięciu gołębi stanowi realne zagrożenie higieniczne i zdrowotne dla osób mieszkających na sąsiednich działkach bez uwzględnienia, iż hobbystyczne hodowanie gołębi nie sprowadza się do ich wolnego wybiegu gołębi (z uwagi na ich dużą wartość dla właściciela, chociażby z powodu na branie udziału przez gołębie w zawodach gołębi pocztowych, gdzie gołębie zdobywają tytułu championów), co w konsekwencji prowadzi do poważnego ograniczenia fizycznego kontaktu gołębi z nieruchomościami sąsiednimi, w tym zabudową na działkach sąsiednich,
2. - naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji i art. 53 ust. 4 pkt 2a w zw. z art. 60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia, iż ww. przepisy mogą stanowić wystarczającą podstawę materialnoprawną do dowolnej i dyskrecjonalnej oceny przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego potencjalnej możliwości wpływu przyszłej inwestycji na wymogi higieniczno-zdrowotne dla otoczenia inwestycji,
3. - naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 9, 77 § 1, 80 kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności poprzez dowolne przyjęcie, iż gołębie dokonując oblotu sąsiednich działek, powodują poważne zabrudzenia, zanieczyszczenia oraz wpływają niekorzystnie na higienę działek sąsiednich i zdrowie mieszkańców działek sąsiednich, w sytuacji kiedy obloty te mają miejsce pod nadzorem właściciela trenera gołębi i są ograniczone co do ilości na dzień (jednokrotności) i czasu trwania oblotu, po którym gołębie z powrotem przebywają w zamkniętym gołębniku.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz postanowienia z dnia 22.11.2024 r. ŚPWIS w Katowicach znak Ns-NZ.906.3.2024 oraz poprzedzającego go postanowienia; dopuszczenie dowodu z dokumentu - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - pisma z dnia 31.12.2024 r. PPIS w Gliwicach znak NS-HK.9022.2.8B.2024 oraz pisma z dnia 2.01.2025 r. pełnomocnika skarżącego kasacyjnie wraz z legitymacją nr [...] Polskiego Związku Hodowców Gołębi Pocztowych na okoliczność wykazania braku podstaw do automatycznej oceny, iż hobbystyczna hodowla gołębi jako zwierząt domowych prowadzi do zagrożenia higienicznego i zdrowotnego dla nieruchomości sąsiednich, w szczególności jeżeli gołębie są pod nadzorem lekarza weterynarza i podlegają systematycznemu szczepieniu; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Skarżący zrzekł się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o pominięcie zawnioskowanych przez skarżącego dowodów.

Skarżący kasacyjnie pismem z 5 marca 2026 r. wniósł o dopuszczenie dowodów z postanowienia z 13 listopada 2025 r. Sądu Rejonowego w Z., sygn. akt II W 669/25 oraz wyroku z 5 lipca 2011 r. Sądu Rejonowego w T., sygn. akt II W 2133/10 na okoliczność braku wiarygodności w twierdzeniach właścicieli sąsiedniej działki względem działki skarżącego kasacyjnie Państwa B. i S. R. o rzekomych ogromnych, negatywnych oddziaływaniach powodowanych przez gołębie na działki sąsiednie względem działki przy ul. N. w Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1000/24, te i inne wyroki przytoczone w uzasadnieniu opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA).

Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i procesowego są wzajemnie powiązane, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne łączne ich rozpoznanie.

Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia ŚPWIS w przedmiocie uzgodnienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych planowanej inwestycji – budynku inwentarskiego przeznaczonego na gołębnik - stwierdził, że postanowienie to nie narusza prawa. Zdaniem skarżącego, powyższe stanowisko jest błędne bowiem sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wskazanych z tiret pierwszym i drugim skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 53 ust. 4 pkt 2a w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 17 uchwały nr [...] Rady Miasta Z. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Z. oraz art. 3 pkt 1a u.p.i.s. w powiązaniu z przepisami k.p.a. i Konstytucji RP, przyjmując że organy Inspekcji Sanitarnej miały materialnoprawną podstawę do działania w sprawie a także nieprawidłowe przyjęcie, że sam fakt posiadania hobbistycznego gołębi stanowi zagrożenie higieniczne i zdrowotne dla okolicznych mieszkańców.

Dodatkowo skarżący w tiret trzecim skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie szeregu przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskazując na błędną ocenę, że gołębie dokonując oblotu powodują zabrudzenia i zanieczyszczenia negatywnie wpływając na higienę działek sąsiednich i ich mieszkańców w sytuacji, gdy oblot jest dokonywany raz dziennie i pod nadzorem właściciela – trenera gołębi.

Podniesione zarzuty, wbrew oczekiwaniom skarżącego, nie podważyły zgodności z prawem zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji, bowiem należało je uznać za częściowo nieusprawiedliwione a częściowo za nieskuteczne.

Przypomnieć należy, że podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazuje, iż naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, co oznacza zarzut niewłaściwego odczytania przez sąd treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie natomiast to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego oznacza dokonanie wadliwej subsumpcji tego przepisu do ustalonego stanu faktycznego.

W orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się przy tym, iż obie te podstawy (formy naruszenia prawa materialnego) nie mogą zachodzić jednocześnie, albo przepis niewłaściwie zinterpretowano, albo niewłaściwie zastosowano (zob. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz do art. 174, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016; wyroki NSA z dnia 24 maja 2004 r., sygn. akt FSK 78/04 i FSK 79/04).

Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP z 2005 r. z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36 oraz wyroki NSA z: 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, nie jest on powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15).

Skarżący kasacyjnie w tiret pierwszym i drugim petitum skargi kasacyjnej wskazał na niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego w realiach sprawy oraz ich błędną wykładnię, nie wskazując na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisów u.p.z.p., § 17 uchwały Rady Miasta Z. oraz art. 31 pkt 1a u.p.i.s. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wskazuje, aby sąd pierwszej instancji dokonywał interpretacji wskazanych przepisów, ograniczył się do ich przytoczenia wskazując na materialnoprawną podstawę działania organów Inspekcji Sanitarnej w niniejszej sprawie. Jednocześnie skarżący kasacyjnie nie wskazał jak należy interpretować wskazane przepisy. Tym samym powyższe zarzuty, odnoszące się do błędnej wykładni wskazanych przepisów należało uznać za nieskuteczne.

Odnosząc się z kolei do powyższego zarzutu, w zakresie błędnego zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego, zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia stanowił art. 53 ust. 4 pkt 2a i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 1a u.p.i.s.

W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Jednym z takich organów są właściwe organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej - pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych – art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. Jednocześnie wskazać należy, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych – art. 3 pkt 1a u.p.i.s.

W świetle powyższych regulacji nie budzi najmniejszych wątpliwości, że w sytuacji ubiegania się przez skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego – gołębnika dla gołębi wystawowych – Prezydent Miasta Z. słusznie wystąpił do PPIS o uzgodnienie w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych planowanej inwestycji. Zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że wskazane przepisy, w szczególności art. 3 u.p.i.s. stanowiły samodzielną podstawę prawną dla organów inspekcji sanitarnej do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia (lub jej odmowy) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem warunków higienicznych i zdrowotnych.

Powyższe oceny nie mogła zmienić treść § 17 uchwały z [...] maja 2020 r. Rady Miasta Z. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Z. nr [...], zgodnie z którym na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej na obszarze miasta Z., zabrania się utrzymywania zwierząt gospodarskich w nieruchomościach położonych w promieniu 50 m i bliżej od budynków wielorodzinnych, urzędów organów administracji, szkół i placówek w rozumieniu przepisów o systemie oświaty, placówek kulturalno-oświatowych, zakładów opieki zdrowotnej, kościołów. Powyższy zapis odnosi się wprost do zwierząt gospodarskich, a takimi, co zasadnie przyjął sąd pierwszej instancji i orzekające w sprawie organy, nie są gołębie. Zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, zwierzętami gospodarskimi są te zwierzęta, o których mowa w przepisach dotyczących organizacji hodowli i ich rozrodzie.

Z kolei w myśl art. 2 ustawy z 10 grudnia 2020 r. o hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich zwierzętami gospodarskimi są gatunki wymienione w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1012 z dnia 8 czerwca 2016 r. (bydło, świnie, owce, kozy, koniowate) oraz jeleniowate, drób, zwierzęta futerkowe oraz gatunki: alpaka, jedwabik morwowy, pszczoła miodna. W powyższym katalogu próżno doszukiwać się gołębi, dlatego też organy a za nim sąd pierwszej instancji, słusznie przyjęły, że powyższy przepis nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Wbrew stanowisku skarżącego nie może również przyjąć, aby gołąb był zwierzęciem domowym. W myśl art. 4 pkt 16) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, przez zwierzę domowe rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Skoro hodowla i przechowywanie gołębi, również w celach hobbistycznych wymaga wybudowania budynku inwentarskiego – zob. m.in. wyrok NSA z 18 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 30/25, wyrok WSA w Gliwicach z 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 615/07) oznacza to, że nie mogą one przebywać w domu człowieka w charakterze towarzyszy, a zatem nie są to zwierzęta domowe.

Nie można podzielić stanowiska skarżącego, jakoby sąd pierwszej instancji oraz organy orzekające w sprawie przyjęły, że sam fakt posiadania hobbistycznie kilkudziesięciu gołębi stanowi realne zagrożenie higieniczne i zdrowotne dla osób mieszkających na sąsiednich działkach. Abstrahując od faktu, że tego typu zarzuty nie mogą być formułowane w ramach zarzutu błędnego zastosowania określonych przepisów prawa materialnego, bowiem odnoszą się do kwestii oceny okoliczności faktycznych sprawy, wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej obu instancji, organy te w sposób szczegółowy opisały z jakich względów oblot gołębi nad sąsiednimi nieruchomościami może stanowić zagrożenie higieniczne i zdrowotne zamieszkujących w sąsiedztwie osób. Słusznie przyjęły organy, że planowana budowa gołębika pod hodowlę gołębi w liczbie kilkudziesięciu sztuk nie będzie ograniczona do samego budynku inwentarskiego jak i nieruchomości należącej do skarżącego, lecz będzie oddziaływała na nieruchomości sąsiednie.

Dlatego też, mając na uwadze charakter zabudowy sąsiednich nieruchomości – zabudowa mieszkaniowa – utrzymywanie gołębi będzie negatywnie wpływało na warunki zdrowego i komfortowego życia i funkcjonowania okolicznych mieszkańców.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia skierowanym wobec wyroku sądu pierwszej instancji a nie wobec wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że zarzuty kasacyjne winny być skierowane przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji a nie zaskarżonego do tego sądu postanowienia ŚPIWS z 22 listopada 2024 r. W skardze kasacyjnej nie zostały wskazane żadne z przepisów p.p.s.a., których mógłby się ewentualnie dopuścić naruszenia sąd pierwszej instancji.

Wskazać również należy, że w ramach powyższego zarzutu skarżący zarzucił dowolne przyjęcie, że gołębie dokonujące oblotu sąsiednich działek, powodują poważne zabrudzenia, zanieczyszczenia oraz wpływają niekorzystnie na higienę działek sąsiednich i zdrowie mieszkańców. Tymczasem, spośród wymienionych w tymże zarzucie przepisów, jedynie art. 80 k.p.a. dotyczy swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pozostałe zaś odnoszą się odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz konieczności zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Skarżący nie wykazał, co czego był zobowiązany formułując zarzut składający się z zbitki przepisów – szeregu norm prawnych – na czym polega konkretnie naruszenie każdej z tych norm, co czyni podniesiony zarzut w znacznym stopniu nieusprawiedliwionym.

Jednocześnie nie można zgodzić się ze skarżącym, jakoby organy inspekcji sanitarnej, dokonały błędnej oceny wpływu oblotu gołębi na działki sąsiednie. Sama okoliczność, podnoszona przez skarżącego, że oblot jest wykonywany raz dziennie i pod nadzorem ich właściciela – trenera gołębi w żadnym zakresie nie świadczy, że gołębie nie będą zanieczyszczać sąsiednich nieruchomości, przenosić chorób a w konsekwencji stanowić zagrożenia higieniczno – zdrowotnego zamieszkujących w sąsiedztwie osób.

Końcowo odnosząc się do wniosku dowodowego zawartego w piśmie skarżącego z 5 marca 2026 r. stwierdzić należało, że jest on niezasadny. Zakres postępowania dowodowego określony w art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Co istotne w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które prowadziłyby do nowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy. Co do zasady dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji.

Okoliczności, które zamierzał wykazać skarżący przedłożonymi wraz z pismem z 5 marca 2025 r. dokumentami – postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z 13 listopada 2025 r., sygn. akt II W 669/25 oraz wyrokiem Sądu Rejonowego w T. z 5 lipca 2011 r., sygn. akt II W 2133/10 w żadnym zakresie nie wpływają na ocenę legalności działania organów administracji publicznej w niniejszej sprawie. Oba przedłożone orzeczenia dotyczą postępowań wykroczeniowych, w żaden sposób nie powiązanych z niniejszą sprawą – uzgodnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji dotyczącej gołębnika - dlatego też wniosek dowodowy nie został uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Konkludując należy więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.