Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 lipca 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 591/25 oddalił wniesioną przez P. sp. z o.o. w W. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 12 grudnia 2024 r. (nr BP.501.2348.2024.2152.LD5.650792) o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organy i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że w dniu 16 grudnia 2022 r. w L. przy ul. [...] przeprowadzono kontrolę drogową samochodu osobowego marki Toyota o nr rej.[...], którym G. O. wykonywał okazjonalny krajowy transport drogowy pasażera. Samochód był przystosowany konstrukcyjnie do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, na jego drzwiach, po obu stronach pojazdu, znajdował się napis: [...] samochód nie był zaopatrzony w światło z napisem "TAXI", a więc nie był oznakowany jako taksówka. Usługa przewozu zamówiona została przez aplikację [...], za przewóz pasażer zapłacił gotówką u kierowcy.
Po przeprowadzeniu postępowania w tej sprawie, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 4 października 2024 r. (nr WP.8140.2.297.2023.AOC/MN), na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 728, zwanej dalej jako: "u.t.d.") w zw. z lp. 2.11 i lp. 2.10 załącznika nr 3 do tej ustawy, nałożył na skarżącą, jako podmiot wykonujący przewóz drogowy, karę pieniężną w wysokości 12.000 zł.
Organ I instancji odwołując się materiału dowodowego sprawy - protokołu kontroli drogowej, dokumentacji fotograficznej pojazdu oraz pism Łódzkiego Urzędu Celno-Skarbowego w Łodzi z 2 czerwca 2023 r. (k. 93 akt administracyjnych) i [...] z 8 maja 2024 r. (k. 165 akt administracyjnych), z których wynika, że sporny przewóz zlecono skarżącej, stwierdził, że Spółka wykonywała przewóz okazjonalny pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (i nie zachodziły okoliczności wymienione w art. 18 ust. 4b tej ustawy) oraz z naruszeniem art. 18 ust. 5 pkt 2 u.t.d., w myśl którego przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania w sposób widoczny i czytelny z zewnątrz pojazdu oznaczeń z nazwą, adresem, telefonem, adresem strony internetowej przedsiębiorcy lub innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy, a także reklam usług taksówkowych i przedsiębiorców świadczących takie usługi. Jednocześnie organ podał, że w sprawie nie zachodziły przesłanki uwolnienia się przez skarżącą od odpowiedzialności na podstawie art. 92c u.t.d.
Po rozpoznaniu odwołania Spółki od tej decyzji, GITD decyzją z 12 grudnia 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób należyty i wystarczający dla potwierdzenia, że kontrolowany przewóz był przewozem okazjonalnym osób i był wykonywany w imieniu i na rzecz skarżącej Spółki naruszeniem zasad i warunków przewozu drogowego, o których mowa w lp.2.11 i 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d.
Organ odwoławczy podzielił również zapatrywanie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, odnośnie do tego, że nie zaistniały okoliczności uzasadniające wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika, o których mowa w art. 92c u.t.d. i w konsekwencji stwierdził, że za te naruszenia organ I instancji zasadnie nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 12.000 zł., przy uwzględnieniu art. 92a ust. 3 tej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 30 lipca 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 591/25 stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy GITD zasadnie nałożył na skarżącą karę pieniężną za naruszenia zasad i warunków przewozu drogowego stwierdzone podczas kontroli drogowej w dniu 16 grudnia 2022 r. w wysokości określonej w zaskarżonej decyzji.
Według Sądu I instancji, organ powołując się na zebrane w toku postępowania dowody stwierdził, że nie sposób zgodzić się ze stroną skarżącą, która zaprzeczała istnieniu związków pomiędzy nią samą a kierowcą i twierdziła, że dowody te nie miały świadczyć o wykonaniu przewozu w imieniu i na je rzecz, tylko dlatego, że kierowca nie posiadał pisemnej umowy współpracy ze Spółką.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że wbrew zapatrywaniu skarżącej Spółki, materiał dowodowy na którym GITD oparł swoje rozstrzygnięcie jest wyczerpujący i pozwalał na ustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a w związku z tym sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są uzasadnione.
P. sp. z o.o. w W. złożyła skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, a nadto zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej jako: "p.p.s.a."), zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.; zwanej dalej jako: "k.p.a.") poprzez nieuchylenie decyzji organów obu instancji, mimo że:
- a) organy obu instancji nie przeprowadziły dowodów (m.in. z przesłuchania kierowcy oraz pasażera), które to dowody mogły doprowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych, niż wskazane w protokole kontroli, tj. że przejazd nie był wykonywany w imieniu i na rzecz skarżącej, natomiast wykonywany był w imieniu i na rzecz kierowcy bądź innego podmiotu;
- b) przy sporządzaniu protokołu kontroli (podpisanego przez kierowcę bez zastrzeżeń) nie był obecny przedstawiciel skarżącej, a także nie uwzględniono faktu, że jest wysoce prawdopodobnym, że kierowca jako osoba nie władająca językiem polskim, który brał w kontroli udział bez obecności tłumacza, nie miał możliwości prawidłowego zrozumienia oraz odniesienia się do stwierdzonych naruszeń;
- c) okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności Spółki nie zostały przez organy ustalone właściwie, ponieważ z nie było bezspornym i nie wskazuje na to zebrany materiał dowodowy, na czyją rzecz i w czyim imieniu kierowca wykonywał przewóz, i że był zatrudniony przez Spółkę, a przeprowadzenie dowodów m. in. z przesłuchania kierowcy oraz pasażera mogłoby podważyć ustalenia zawarte w protokole kontroli drogowej.
Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji.
W skardze kasacyjnej wnosząca tę skargę zarzuciła, że Sąd I instancji niezasadnie oddalił jej skargę, ponieważ zaskarżona decyzja GITD wydana została z naruszeniem przepisów k.p.a., dotyczących ustalenia i oceny okoliczności faktycznych sprawy (art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 k.p.a.). Według skarżącej, w rozpoznawanej sprawie w sposób nieuzasadniony oparto się wyłącznie na ustaleniach zawartych w protokole kontroli drogowej i nie ustalono dostatecznie, w czyim imieniu kierowca wykonywał kontrolowany przewóz oraz czy był zatrudniony przez Spółkę, co ma podstawowe znaczenie dla określenia jej odpowiedzialności za naruszenie przepisów u.t.d. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania kierowcy spowodowało, że nie mógł on odnieść się do zarzucanych naruszeń, nadto w sprawie pominięto, że jest wysoce prawdopodobnym, że kierowca nie władał językiem polskim, a także nie wzięto pod uwagę, że przy sporządzaniu protokołu kontroli nie był obecny przedstawiciel Spółki.
W ocenie NSA powyższe zarzuty, kierowane pod adresem Sądu I instancji, dotyczące naruszenia przez ten Sąd art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie naruszeń prawa procesowego i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi nie są usprawiedliwione. Ustaleniom organów, zaaprobowanym przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku, stanowiącym faktyczną podstawę rozstrzygnięcia, ani też ocenie tych ustaleń, skarżąca Spółka nie przedstawiła żadnych konkretnych argumentów, w świetle których należałoby je uznać za wadliwe, zaś ich ocenę za dowolną.
Przede wszystkim protokół kontroli drogowej (wraz z załącznikami), sporządzany przez inspektora przeprowadzającego czynności kontrolne w przypadku stwierdzenia naruszeń uzasadniających nałożenie kary pieniężnej (art. 74 ust. 1 u.t.d.) jest dokumentem urzędowym i w związku z tym stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Protokół ten ma więc szczególną moc dowodową i szczególne znaczenie w sprawach o nałożenia kary pieniężnej, zwłaszcza że podawane przez uczestniczących w kontroli informacje są z reguły wypowiadane spontanicznie, bez kalkulowania ewentualny wpływu na wynik sprawy (por. np. wyroki NSA z: 17 czerwca 2021 r., II GSK 1157/18 i 27 lutego 2024 r., II GSK 1370/20). Nie wyłącza to jednak możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tych dokumentów (art. 76 § 3 k.p.a.), przy czym domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi.
Podejmując próbę jego dokonania, należy mieć na względzie, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi - co za tym idzie, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonujące (zob. np. wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., III OSK 16/23, LEX nr 3750564). Takiego dowodu jednak Spółka nie przedłożyła, a w skardze kasacyjnej nie zakwestionowała, że naruszono lp. 2.11 i 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d., ale ograniczyła się do stwierdzenia, że przesłuchanie kierowcy pojazdu mogłoby doprowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych w sprawie, tj. że przejazd nie był wykonywany imieniu i na rzecz Spółki.
Wbrew zapatrywaniu skarżącej to, że jej przedstawiciel nie był obecny przy sporządzaniu protokołu, nie podważa wiarygodności zawartych w nim ustaleń. Protokół kontroli i załączona do niego dokumentacja fotograficzna odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny. Protokół ten sporządzany podczas kontroli drogowej, a więc na etapie poprzedzającym ewentualne wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, co oznacza, że sama kontrola jest przeprowadzana podobnie jak odzwierciedlający jej przebieg protokół kontroli bez udziału strony tegoż postępowania. W dacie przeprowadzania kontroli drogowej oraz odzwierciedlającego jej przebieg protokołu skarżąca nie posiadała statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Wiarygodności ustaleń zawartych w protokole nie podważa również to, że, jak zarzuca wnosząca skargę kasacyjną "jest wysoce prawdopodobnym, że kierowca nie miał możliwości prawidłowego zrozumienia oraz odniesienia się do stwierdzonych naruszeń" (s. 2 skargi kasacyjnej). Kierowca, który podpisał protokół bez zastrzeżeń, nie powoływał się na trudności w komunikowaniu się w trakcie kontroli, ani na to, że nie zna dostatecznie języka polskiego.
Jak zasadnie podniósł Sąd I instancji, kwestionowane przez Spółkę okoliczności odnośnie podmiotu wykonującego sporny przewóz drogowy nie budzą w sprawie wątpliwości i wynikają z pism [...] z 8 maja 2024 r. oraz Łódzkiego Urzędu Celno-Skarbowego w Łodzi z 2 czerwca 2023 r.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że GITD zgromadził wystarczające dokumenty potwierdzające wykonywanie przewozu w imieniu skarżącej, nawet mimo braku przesłuchania kierowcy. NSA zauważa, że wysuwając takie stwierdzenia skarżąca Spółka nie przedstawiła w toku całego postępowania administracyjnego, ani też nie załączyła do skargi dokumentów, które mogłyby je potwierdzić.
Należy podkreślić, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie jest nieograniczony. Zasada zupełności materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) nie oznacza, że organ ma obowiązek prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. Organy administracji nie mają obowiązku dopuszczenia każdego dowodu proponowanego przez stronę, jeżeli dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego adekwatne i wystarczające są inne dowody, jeżeli istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności już wykazano i to dokumentami urzędowymi, kontynuowanie postępowania wyjaśniającego należy uznać za niecelowe. Nie jest więc tak, jak zdaje się oczekiwać skarżąca, że postępowanie dowodowe przed organami administracji trwa tak długo, dopóki strona "nie zaakceptuje" katalogu dowodów zgromadzonych przez organ.
Mając to wszystko na uwadze, NSA uznał, w ramach kontroli zaskarżonego wyroku przeprowadzonej w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił tę skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 poz. 118).