Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 2675/25

Uzasadnienie

I. Decyzją z 26 sierpnia 2024 r. nr 318000-COC1.4802.46.2024.RS Naczelnik Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku, działając na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92a ust. 1 i 7, art. 93 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f) oraz art. 4 pkt 22 lit. c), r) i v) ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 728 ze zm. - dalej jako utd), art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. b), ust. 2 i 3, art. 52 ust. 1 pkt 8), art. 56 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587), art. 1 ust. 2 lit. a), art. 3 ust. 1 lit. b), art. 16 ust. 1 lit. a) - c), rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.U.UE.L2006.190.1), art. 3 ust. 1, art. 4 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 746), § 8 ust. 1, ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz.U. z 2016 r. poz. 1742), nałożył na podmiot wykonujący przewóz - Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]" P. K. (skarżący, przewoźnik), karę pieniężną w wysokości 12.000 zł z tytułu wwozu w dniu 5 marca 2024 r. odpadów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia (Ip. 4.5 załącznika nr 3 do utd) środkiem transportu marki Mercedes Benz nr rej. [...] wraz z naczepą KNAPEN nr rej. [...].

W uzasadnieniu wskazano, że 5 marca 2024 r. w punkcie kontrolnym MKP [...], skontrolowano dokumenty związane z wykonywaniem transportu drogowego rzeczy ww. środkiem przewozowym. Kierowca okazał CMR nr [...], aneks nr VII - dokument wymagany przy transporcie odpadów oraz zgłoszenie SENT nr [...]. Z dokumentu przewozowego CMR wynikało, że wykonywany był międzynarodowy transport drogowy z Litwy do Polski towaru w postaci stłuczki opakowań szklanych z wtrąceniem innych frakcji o kodzie odpadu 15 01 07 o łącznej masie 23.860 kg.

W wyniku przeprowadzonych oględzin kontrolujący funkcjonariusze stwierdzili, że stan faktyczny przewożonego towaru różni się od deklarowanego rodzaju odpadu z uwagi na bardzo dużą zawartość w ogólnej masie towaru innych odpadów poza deklarowaną stłuczką opakowań szklanych. W związku z wątpliwościami co do rodzaju towaru, kontrolujący wystąpili z wnioskiem do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Białymstoku Delegatura w Suwałkach (WIOŚ) o dokonanie oględzin ww. odpadu oraz wydanie opinii co do jego rodzaju i poprawności kwalifikacji do deklarowanego w dokumentach kodu [...].

Pismem z 7 marca 2024 r. WIOŚ stwierdził, że podczas przeprowadzonych oględzin stwierdzono obecność mieszanin odpadów, składających się z opakowań ze szkła (szklane butelki, słoiki z nakrętkami), opakowań z tworzyw sztucznych (plastikowe butelki, worki, reklamówki), opakowań z metali (puszki), opakowań z papieru, tekstyliów oraz obuwia. Przedmiotowe odpady były transportowane do firmy S. S.A. do Z. w P.. Wymieniona firma według analizy bazy BDO posiada decyzję sektorową w zakresie przetwarzania odpadów o kodzie [...] (opakowania ze szkła). Inspektorzy WIOŚ analizując dokumentację transportową stwierdzili, że do transportu zastosowano zgłoszenie na podstawie aneksu VII (zgodnie z rozporządzeniem WE nr 1013/2006) i zadeklarowano przewóz odpadu o kodzie B2020 - odpady ze szkła w postaci nierozporoszonej: stłuczka i inne szkła aktywowane, wpisu do bazy danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami (BDO), rejestrację w bazie SENT oraz dokonano oznakowania transportu odpadów (tablica z literą A).

Przemieszczanie ww. odpadów powinno zostać dokonane z zastosowaniem procedury uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych organów. Według WIOŚ kontrolowany przewóz odpadów do Polski narusza przepisy rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 oraz ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, przez co ich transport należało uznać za nielegalny.

Kolejnym pismem z 3 kwietnia 2024 r. WIOŚ poinformował, że przedmiotem przemieszczenia była mieszanina odpadów niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III, IIIA, IV lub IVA do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 (tzw. odpady spoza listy). Zgodnie więc z art. 3 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 przemieszczenie mieszanin odpadów niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III, IIIA, IV lub IVA podlega procedurze uprzedniego zgłoszenia i zgody chyba, że zostały wyszczególnione w załączniku IVA.

Organ przedstawił także szczegółowo dalszy przebieg postępowania, podjęte czynności dowodowe oraz wskazał na fakt odmowy przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Uznał, że stan faktyczny w sprawie został jednoznacznie ustalony i właściwie udokumentowany. W sprawie została wydana opinia WIOŚ, która została również potwierdzona przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (pismo z 23 kwietnia 2024 r.).

W ocenie organu przemieszczanie odpadów pomiędzy państwami członkowskimi UE, w zależności od ich rodzaju podlega ściśle określonym procedurom. Każda osoba (zgłaszający), która zamierza dokonać takiego przemieszczenia odpadów obowiązana jest zastosować jedną z dwóch procedur. Pierwsza - procedura informowania na podstawie art. 18 rozporządzenia nr 1013/2006 - ma zastosowanie między innymi do transportu odpadów wymienionych w załączniku III lub IIIB do rozporządzenia lub do określonych mieszanin. Część I załącznika III obejmuje odpady wymienione w aneksie IX do Konwencji Bazylejskiej (tzw. "zielony" wykaz odpadów), który jest zawarty w wykazie B części 1 załącznika V do tego rozporządzenia. Część II załącznika III zawiera pozostałe rodzaje odpadów podlegające ogólnemu wymogowi w zakresie informowania na podstawie art. 18 tego rozporządzenia.

Natomiast w załączniku IIIB ujęte są dodatkowe odpady z wykazu "zielonego", oczekujące na włączenie do odpowiedniego aneksu do Konwencji Bazylejskiej lub decyzji OECD. Według tej procedury, każdy przewoźnik podczas przewozu odpadów musi posiadać dokument przemieszczania, który jest opisany w załączniku VII do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Wysyłający odpady i odbiorca są zobowiązani przed rozpoczęciem przewozu podpisać umowę związaną z transportem.

Druga z procedur - procedura uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody ma zastosowanie do wszystkich odpadów, które mają być poddane procesom unieszkodliwiania oraz do następujących odpadów przeznaczonych do odzysku:

1. - wyszczególnionych w załączniku IV do rozporządzenia, obejmującego w części I odpady wyszczególnione w aneksach II i VIII Konwencji bazylejskiej (tzw. "bursztynowy" wykaz odpadów) oraz w części II tego załącznika - pozostałe odpady podlegające tej procedurze,
2. - niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III, IIIB, IV lub IVA lub mieszanin takich odpadów.

Zdaniem organu przedsiębiorca wykonujący międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy powinien zadbać o wyposażenie kierowcy w wymagane dokumenty. Ciąży na nim obowiązek znajomości przepisów prawa dotyczących przewożonych towarów, a zwłaszcza towarów tak "wrażliwych" jak odpady. W szczególności powinien sprawdzić rodzaj przewożonych towarów i umieć je identyfikować, gdyż to od rodzaju tych towarów zależy konieczność posiadania odpowiednich dokumentów. Przyjęcie ładunku do przewozu bez dokonania dodatkowych sprawdzeń naraża dokonującego takiego przewozu na obciążenie skutkami wynikającymi z naruszenia warunków przewozu w tym zakresie. W takim przypadku to przewoźnik podejmuje ryzyko wykonania przewozu niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Do obowiązków strony należało zatem takie zorganizowanie przewozu, aby odbywał się on zgodnie z obowiązującymi przepisami.

To na przewoźniku wykonującym transport odpadów ciąży odpowiedzialność spełnienia określonych w tych przepisach obowiązków i warunków. Transgraniczne przemieszczanie zidentyfikowanych podczas kontroli odpadów nieznajdujących się w załączniku IX do Konwencji Bazylejskiej (tzw. "zielona" lista odpadów) wymagało zastosowania procedury pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych organów oraz posiadania przez przewoźnika kopii zgłoszenia i pisemnej zgody wszystkich właściwych organów, dokumentu przesyłania (załącznika IB) oraz zezwolenia na przywóz GIOŚ.

Odwołując się do art. 87 ust. 3 utd organ wyjaśnił, że podmiot wykonujący przewóz drogowy powinien posiadać m.in. dokumenty wymagane przy przewozie odpadów. Sformułowanie "dokumenty wymagane przy przewozie odpadów" oznacza posiadanie właściwych dokumentów wymaganych przez ustawodawstwo krajowe i unijne, a które są uzależnione od rodzaju przywożonych odpadów. Takie sformułowania w obowiązujących przepisach, niewątpliwie wymuszają na przewoźnikach podejmujących się transportu różnych towarów, szerokiej wiedzy i umiejętności ich identyfikacji. Strona jako profesjonalny przewoźnik posiadający licencję wspólnotową powinna nie tylko sama znać regulacje prawne związane z przemieszczaniem odpadów na terytorium Wspólnoty, ale również zatrudniać takie osoby, które znałyby je i potrafiły zastosować w praktyce.

Przedsiębiorca powinien zaplanować przewóz i dołożyć należytą staranność przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Strona, jako podmiot zawodowo zajmujący się wykonywaniem przewozu drogowego winna tak zorganizować przewóz drogowy, aby przewóz drogowy był dokonywany zgodnie z przepisami.

Zdaniem organu zgromadzona w materiale dowodowym dokumentacja fotograficzna odzwierciedla oraz potwierdza ustalenia funkcjonariuszy i inspektorów WIOŚ co do tego, że przewożone odpady stanowiły mieszaninę odpadów. Uwzględniając zawodowy charakter prowadzonej przez stronę działalności przyjąć należało, że to na przewoźniku, ciążył obowiązek takiego przygotowania transportu, aby odbywał się on na warunkach wymaganych prawem. Przewoźnik nie może opierać się w tym względzie wyłącznie na zaufaniu do działań załadowcy. Kierowca nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń co do rodzaju załadowanego towaru, twierdząc, że przewożonym towarem ma być stłuczka szklana. Nie posiadał jednak wiedzy na temat klasyfikacji odpadów.

Przedsiębiorca również nie wykazał, że stwierdzone naruszanie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć.

1. II. Po rozpoznaniu odwołania przewoźnika, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, decyzją z 30 grudnia 2024 r. nr 2001-IOD.4802.21.2024, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ podzielił w całości zarówno ustalenia organu I instancji, jak również ich ocenę prawną.

1. III. Wyrokiem z 8 września 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 360/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę przewoźnika na ww. decyzję DIAS.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że wwóz odpadów na terytorium kraju odbył się bez wymaganego zezwolenia. Dokładny opis odpadów znajduje się w protokole kontroli, uzupełnionym stanowiskiem wyspecjalizowanych organów jakimi są WIOŚ i GIOŚ i wraz z dokumentacją fotograficzną, zeznaniami świadka, co pozwoliło na stwierdzenie, że przewożone przez stronę odpady różniły się od deklarowanego rodzaju odpadów, stanowiąc w istocie odpad podlegający procedurze uprzedniego zgłoszenia uzyskania zgody właściwych organów.

Wbrew zarzutom skargi, organ obiektywnie i rzetelnie ocenił rodzaj przewożonych odpadów i po uzyskaniu stosownych wyjaśnień wyspecjalizowanych organów ochrony środowiska i po analizie regulacji prawa krajowego i unijnego doszedł do prawidłowych konkluzji o przewożeniu przez stronę ładunku podlegającego procedurze uprzedniego zgłoszenia oraz uzyskania zgody właściwych organów. Zanieczyszczenie stłuczki szklanej innego rodzaju odpadami zostało stwierdzone na podstawie oględzin.

Dowody te pozwoliły na zupełne ustalenie, że stan przewożonego towaru różnił się od deklarowanego rodzaju, z uwagi na dużą zawartość innych odpadów oprócz deklarowanej stłuczki szklanej.

W przewożonym kontenerze znajdowała się mieszanina odpadów, składająca się z opakowań ze szkła (szklane butelki, słoiki z nakrętkami), opakowań z tworzyw sztucznych (plastikowe butelki, worki, reklamówki), opakowań z metali (puszki), opakowań z papieru, tekstyliów oraz obuwia.

WIOŚ poinformował przy tym organ celno-skarbowy, że transportujący odpady powinien był zarejestrować w odpowiednim rejestrze wszystkie kody odpadów wchodzące w skład mieszaniny odpadów. W ocenie WIOŚ kontrolowany przewóz odpadów do Polski naruszał przepisy rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 oraz ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Zdaniem WSA organy prawidłowo przyjęły, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. Sprawą przewoźnika jest zawarcie takich umów i takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Profesjonalny przewoźnik zajmujący się transportem odpadów z zagranicy powinien znać regulacje prawne związane z przemieszczaniem odpadów i powinien przewidywać, że odpady, które ma transportować, mogą być wadliwie sklasyfikowane przez podmioty dokonujące takiego przemieszczania. Słusznie zauważył DIAS, że przewoźnik nie powinien podejmować się transportu w sytuacji, gdy dokumenty nie odpowiadają faktycznie przewożonemu odpadowi (zamiast stłuczki szklanej były to śmieci pomieszane ze szkłem).

Strona skarżąca nie może w ocenie WSA zasłaniać się brakiem wpływu na ładowany towar, czy też argumentacją, że to podmioty współpracujące w ramach jego wydania i odbioru zobowiązane były zapewnić jego zgodność z umową oraz dokonanym zgłoszeniem.

Podmiot świadczący usługi transportowe również powinien znać regulacje prawne dotyczące przemieszczania odpadów i posiadać wiedzę umożliwiającą dokonanie oceny statusu/charakteru przewożonego towaru, w tym tego, czy transportowane odpady odpowiadają kategorii odpadów określonej w dokumentach przewozowych. W razie niewyposażenia kierowcy w odpowiednie zezwolenie dotyczące przewozu danej kategorii/danego rodzaju odpadów przewoźnik powinien odmówić realizacji przewozu lub liczyć się z konsekwencjami za wwóz odpadów na terytorium RP bez zezwolenia.

W interesie przewoźnika było zatem dokonanie samodzielnej kwalifikacji towaru oraz zweryfikowanie rzetelności otrzymanych dokumentów. Przewoźnik nie może opierać się jedynie na informacjach zawartych w przekazanych mu fakturach, dokumentach przewozowych oraz na przeświadczeniu, że zadeklarowany w nich rodzaj odpadów odpowiada rzeczywistości.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 Konwencji o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR) sporządzonej w Genewie dnia 19 maja 1956 r. (Dz.U. z 1962 r. nr 49, poz. 238 ze zm.), przy przyjęciu towaru przewoźnik jest obowiązany sprawdzić:

1. a) dokładność danych listu przewozowego dotyczących ilości sztuk, jak również ich cech i numerów;
2. b) widoczny stan towaru i jego opakowania.

Z kolei art. 9 Konwencji, statuujący funkcję dowodową listu przewozowego przewiduje, że w braku przeciwnego dowodu list przewozowy stanowi dowód zawarcia umowy, warunków umowy oraz przyjęcia towaru przez przewoźnika (ust. 1). W braku uzasadnionych zastrzeżeń przewoźnika, wpisanych do listu przewozowego, istnieje domniemanie, że towar i jego opakowanie były widocznie w dobrym stanie w chwili przyjęcia przez przewoźnika i że ilość sztuk, jak również ich cechy i numery były zgodne z oświadczeniami w liście przewozowym (ust. 2).

Niewątpliwie zatem przewoźnik jest obowiązany sprawdzić przy przyjęciu towaru dokładność danych listu przewozowego. Brak w liście przewozowym adnotacji o zastrzeżeniach co do ładowanego towaru tworzy domniemanie, że towar był zgodny z oświadczeniem w liście przewozowym.

W realiach tego przypadku zabrakło refleksji w tym względzie i działań w zakresie upewnienia się, czy przewożone odpady odpowiadają klasyfikacji wskazanej w otrzymanych dokumentach przewozowych. W okolicznościach tego przypadku nie sposób zatem uznać, że istniały przesłanki do wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika.

1. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł przewoźnik, kwestionując go w całości i zarzucając:
2. 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. a) art. 7 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i podjęcie czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy, przy jednoczesnym naruszeniu zasady rzetelnego rozpatrywania wszelkich aspektów sprawy, przejawiającą się przede wszystkim niepodjęciem działań zmierzających do eliminacji wątpliwości w zakresie rodzaju przewożonego przez skarżącego towaru, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, że skarżący dopuścił się uchybień uzasadniających nałożenie na niego kary pieniężnej,
4. b) art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uzasadnienie wyroku w sposób niepozwalający na jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia oraz w rezultacie brak możliwości dokonania kontroli kasacyjnej,
5. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie zgromadzonego materiału dowodowego za wystarczający i niewymagający uzupełnienia o opinie wyspecjalizowanego organu lub osoby posiadającej wiedzę fachową podczas gdy w czynnościach postępowania brali udział pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska oraz Główny Inspektor Ochrony Środowiska, którzy nie dysponują dostateczną wiedzą umożliwiającą ocenę, czy ładunek przewożony przez Skarżącego stanowił odpad o kodzie 15 01 07,
6. 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
7. a) art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że organ dokonał wszechstronnej i arbitralnej oceny materiału dowodowego, opartej przede wszystkim na dokumentacji fotograficznej przewożonego przez skarżącego ładunku oraz zaniechanie zasięgnięcia opinii biegłego, celem uzyskania oceny i argumentacji, w sytuacji gdy badanie organoleptyczne nie pozwala na precyzyjne określenie stopnia zanieczyszczenia stłuczki szkła, co doprowadziło do błędnego uznania, że skarżący dopuścił się przewozu odpadów innych aniżeli kwalifikowany kodem 15 01 07 - bez wymaganych przepisami prawa dokumentów,
8. b) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organy administracyjne dowodu z opinii biegłego lub innego podmiotu posiadającego wiadomości specjalne, niezbędnych do ustalenia, czy przewożony materiał stanowił odpad inny aniżeli 15 01 07 w rozumieniu przepisów o gospodarce odpadami, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
9. 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 utd poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności przemawiające za umorzeniem postępowania, w sytuacji gdy skarżący nie miał obiektywnie wpływu na powstałe naruszenia,
10. 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 92a ust. 1 utd w zw. z pozycją nr 4.5 załącznika nr 3 do utd poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie zaistniały przesłanki do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z tytułu naruszenia warunków transportu drogowego,
11. 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f) utd poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że kierowca pojazdu nie posiadał wszystkich dokumentów związanych z przewożonym ładunkiem, w szczególności dokumentów wymaganych przy przewozie odpadów innych niż kwalifikowanych kodem 15 01 07, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że skarżący przewoził odpady właśnie o takim kodzie, jakie dokumenty przewozowe posiadał, a zatem nie miał obowiązku posiadania dodatkowych dokumentów, które de facto firma posiada, bowiem skarżący posiada zezwolenia na przewożenie wszystkich odpadów, wg. wszystkich kwalifikowanych ustawą kodów.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania.

W obu przypadkach skarżący wniósł również o orzeczenie o kosztach postępowania.

1. V. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. VI. Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty mogły zostać uznane za skuteczne.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega wad nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego.

1. VII. Należy ogólnie zauważyć, że jak wynika z analizy wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, dotyczą one trzech zagadnień.

Po pierwsze, jakości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, która ma naruszać art. 141 § 4 p.p.s.a., uniemożliwiając tym samym instancyjną weryfikację tego rozstrzygnięcia.

Po drugie, niewłaściwej oceny procesowego działania organów, które nie wyjaśniły w dostatecznym i przekonywującym stopniu kwestii związanych z charakterem przewożonego odpadu, przyjmując - bez przeprowadzenia w szczególności dowodu z opinii biegłych - że nie jest to stłuczka szklana, a mieszanina odpadów, wymagająca zastosowania innej procedury. Zdaniem skarżącego, prawidłowy efekt weryfikacji przewożonego ładunku prowadziłby jednak do wniosku, że jest to prawidłowo zadeklarowana stłuczka szklana, która nie wymagała zastosowania surowszej procedury (uprzedniej zgody), a w efekcie nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia.

Po trzecie, strona wskazuje, że nawet przyjmując stanowisko organów, wyrażone w przedmiocie kwalifikacji przewożonego odpadu, to i tak nie mogła ona ponosić - jako przewoźnik - odpowiedzialności za powstałe naruszenie, bowiem dopełniła wszelkich aktów staranności i zachodzą w związku z tym podstawy egzoneracyjne wskazane w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd.

1. VIII. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu środka odwoławczego, podnoszącego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznaje go za nieuzasadniony.

Należy wyjaśnić, że zarzut tego rodzaju może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, tj. gdy uzasadnienie orzeczenia sądu pierwszej instancji zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej oraz gdy uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09).

Uzasadnienie kontrolowanego wyroku, wbrew ocenie strony skarżącej kasacyjnie, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli jego prawidłowości. Pomimo stwierdzonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieścisłości (Sąd pierwszej instancji miejscami odwołuje się do bliżej niezidentyfikowanej spółki lub skarżącej, a nie do skarżącego, prowadzącego jednoosobową działalność gospodarczą - s. 14, ostatni akapit i s. 18, trzeci akapit od góry; jak również wskazuje na przewóz odpadów w kontenerze, który nie występuje w sprawie, bowiem odpady przewożone były naczepą - s. 16, 4 wers od góry), to jednak zawiera ono elementy wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania oraz wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej, a więc przepisów prawa stanowiących wzorce kontroli legalności zaskarżonego w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, a także ocenę wyrażającą się w stwierdzonym braku naruszenia prawa.

Nie zachodzi z całą pewnością sytuacja polegająca na sformułowaniu przez Sąd pierwszej instancji ocen w sposób niepozwalający jednoznacznie ustalić przesłanek orzekania. Argumentacja Sądu pierwszej instancji, jakkolwiek błędna, nie może prowadzić do wniosku o naruszeniu wymagań konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku.

Nie może zostać uznane za działanie trafne, zwalczanie przez stronę - zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - w istocie ocen prawnych formułowanych przez Sąd pierwszej instancji, gdyż jest to zupełnie inna kwestia, dotycząca w istocie siły przekonywania zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentów prawnych, a nie wad konstrukcyjnych uzasadnienia. Brak przekonania strony odnośnie do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, których rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może dotyczyć sytuacji istnienia wad konstrukcyjnych uzasadnienia kwestionowanego orzeczenia, czy też całkowitego uchylenia się od kontroli działalności organu, poddanej weryfikacji WSA. Fakt, że stanowisko zajęte w zaskarżonym orzeczeniu jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie nie oznacza jeszcze, że uzasadnienie to dotknięte jest wadami konstrukcyjnymi, które uzasadniają wniosek, że nie poddaje się ono kontroli kasacyjnej, bądź że jest wadliwe w takim stopniu, że jedynie uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia będzie rozwiązaniem w tych okolicznościach wymaganym.

IX. Na uwzględnienie zasługiwały natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim podnoszą po pierwsze wady i niedokładności poczynionych ustaleń faktycznych odnośnie do charakteru przewożonego odpadu, po drugie pobieżność i w istocie rzeczy zbytnią uznaniowość oceny przesłanki egzoneracyjnej wskazanej w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, co w konsekwencji miało doprowadzić do odmowy zastosowanie tego przepisu, w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy. Jakkolwiek powyższe uchybienia uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku oraz obu decyzji, to jednak na tym etapie, wobec braków interpretacyjnych oraz w zakresie ustaleń faktycznych, nie zmaterializowały się podstawy postulowanego przez stronę skarżącą umorzenia postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustaleń i kwalifikacji przewożonego odpadu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że WSA przede wszystkim, w punkcie wyjścia swoich rozważań, nienależycie ocenił zbyt daleko idącą uznaniowość organów orzekających w sprawie, które bez wyjaśnienia istotnych okoliczności, zakwalifikowały przewożony odpad odmiennie niż miało to miejsce w dokumencie CMR, aneksie VII i zgłoszeniu SENT, co z kolei implikowało założenie o konieczności uzyskania przed przywozem indywidualnego zezwolenia, a wobec jego braku uzasadniało - w ocenie organów - ukaranie skarżącego za wwóz odpadów do kraju z naruszeniem procedur.

Naczelny Sąd Administracyjny pozostawia poza nawiasem niniejszych rozważań, prawidłowo wyłożone i wyjaśnione przez organy i WSA, przepisy prawa, dotyczące procedury uproszczonego, bo jedynie informacyjnego zgłoszenia do systemu (któremu towarzyszy w trakcie przewozu aneks VII) i procedury surowszego (za uprzednią zgodą), zamiaru wwozu odpadów na teren kraju. Nie jest to sporne.

Problem prawny jaki występuje w niniejszej sprawie, dotyczy natomiast prawidłowości oceny przewożonego ładunku, zadeklarowanego jako odpad o nr 15 01 07 (Opakowania ze szkła), który formalnie jest odpadem z tzw. "zielonej listy" i nie wymaga uprzedniego zezwolenia (decyzji GIOŚ), gdyż transport podlega uproszczonej procedurze transgranicznej oraz obowiązkowi rejestracji w polskim systemie SENT, a także wykazywaniu w systemie BDO.

Niewątpliwym błędem Sądu pierwszej instancji, co najmniej utrudniającym wiarygodną weryfikację stanowiska organów, jest uznanie za wystarczający, materiału dowodowego (zdjęciowego), mającego obrazować niewłaściwy charakter zadeklarowanego odpadu, stanowiącego - zdaniem organów - mieszaninę odpadów (śmieci) różnej kategorii i rodzaju, wymagającą wdrożenia procedury uprzedniej zgody. Znikomość i przede wszystkim niedostateczna jakość wykonanych zdjęć części ładunkowej środka transportu, uniemożliwia jakąkolwiek rzetelną weryfikację w tym zakresie na etapie sądowym - dla podkreślenia - w sprawie, w której m.in. na podstawie tych dowodów wyciągane są wnioski o naruszeniu i nakładana jest na skarżącego dotkliwa kara pieniężna. Organ przedstawił sądom administracyjnym w istocie czarno-białe zdjęcie części ładunkowej naczepy, na podstawie którego, w zestawieniu z wypowiedziami WIOŚ i GIOŚ (ten drugi organ w ogóle nie uczestniczył w kontroli), formułuje tezy o transporcie odpadów niezgodnym z zadeklarowaną stłuczką szklaną.

W aktach sprawy brak jest natomiast jakichkolwiek innych, przede wszystkim kolorowych, zdjęć (w wersji papierowej lub cyfrowej), które pozwoliłyby ocenić przewożony ładunek (choć wyłącznie powierzchownie, gdyż załączone zdjęcie dotyczy górnej warstwy) i wstępnie rozróżnić jego frakcje wyliczone w decyzji przez organy. O ile na podstawie akt administracyjnych można wnioskować, że w dniu kontroli przeprowadzono szereg sprawdzeń tego rodzaju ładunków, wszczynając równoległe postępowania karne i administracyjne, co skłania do wniosku, że zapewne udokumentowano ładunek w formie wizualnej (zdjęciowej) nieco szerszej niż zaprezentowana, to jednak nie znalazło to jakiegokolwiek rzetelnego odzwierciedlenia w aktach niniejszej sprawy. Błędu w tym zakresie nie niwelują zeznania pracownicy WIOŚ oraz kierowcy.

Powyższe naruszenie należy rozpatrywać w powiązaniu z innym, istotnym naruszeniem, jakim jest brak podjęcia jakiejkolwiek próby zdefiniowania czym jest stłuczka szklana i czy istnieje prawnie dopuszczony poziom zanieczyszczeń tego rodzaju odpadu innymi odpadami (niemającymi jednak charakteru niebezpiecznego), co z kolei rzutować powinno na ocenę, czy wymagana w sprawie była bardziej pogłębiona weryfikacja ładunku, za czym opowiada się i co postuluje skarżący. Organy w istocie bezrefleksyjnie bazują na ogólnikowym wyjaśnieniu tej kwestii zaoferowanym przez WIOŚ i GIOŚ, nie podejmując próby takiej definicji.

W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny po pierwsze wyjaśnia, że jeżeli odpad, który można wwieźć do kraju w procedurze uproszczonej, jest zmieszany z substancjami uznawanymi za niebezpieczne, traci swój status odpadu z tzw. "zielonej listy", trafiając na tzw. "listę bursztynową", przez co jego wwóz wymaga przeprowadzenia pełnej procedury uprzedniej pisemnej zgody GIOŚ. W niniejszej sprawie nie wykazano jednak, aby taka sytuacja miała miejsce (nie wykazano istnienia w ładunku zanieczyszczeń niebezpiecznych).

Po drugie, możliwy jest wwóz jednym środkiem transportu kilku rodzajów odpadów w procedurze uproszczonej (odpadów z tzw. zielonej listy), z tym istotnym zastrzeżeniem, że odpady te nie mogą zostać zmieszane w sposób uniemożliwiający ich szybki recykling, o czym należy wnioskować już na podstawie definicji z art. 2 pkt 3 rozporządzenia WE nr 1013/2006, a wtórnie również na podstawie motywu 22 preambuły do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1157 z 11 kwietnia 2024 r. w sprawie przemieszczania odpadów, zmiany rozporządzeń (UE) nr 1257/2013 i (UE) 2020/1056 oraz uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 (Dz.Urz.UE L.2024.1157), które zastąpiło rozporządzenie 1013/2006.

Kluczowa jest jednak w tym przypadku proporcja tych odpadów. Jeżeli więc transportowi - tak jak w sprawie niniejszej - zgodnie z deklaracją nadawcy i odbiorcy, podlega stłuczka szklana jako odpad, w której naturalnie mogą znajdować się resztki innych odpadów, np. etykiety papierowe, nakrętki (metale), fragmenty tekstyliów, reklamówki (stłuczka szklana co do zasady pozyskiwana jest w ramach zbiórki selektywnej odpadów z gospodarstw domowych), to istotne znaczenie ma ustalenie, czy ilość tych zanieczyszczeń jest na niskim poziomie, czy też wykracza poza takie jego postrzeganie, że niemożliwy jest wwóz tych odpadów pod kodem 15 01 07, a uzasadnione jego potraktowanie jako odpadu zmieszanego z różnych frakcji.

Jakkolwiek nie można podzielić stanowiska skarżącego, który domaga się w każdym takim przypadku bezwzględnego dopuszczenia opinii biegłego, bowiem dowód tego rodzaju można zastąpić albo rzetelną obserwacją ładunku odpadów, bądź też opinią podmiotu/organu wyspecjalizowanego (z zachowaniem wymagań dostatecznej wiedzy i obiektywizmu), to jednak ani nie można a limine wykluczyć możliwości dopuszczenia dowodu z opinii biegłego (w razie istotnych wątpliwości), ani - co ważniejsze - nie można przyjąć założenia, że można nie podejmować próby ustalenia dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń, a tak właśnie postąpiły w niniejszej sprawie organy.

Należy w związku z tym zwrócić uwagę Sądu pierwszej instancji i obu organów, co trafnie akcentuje skarżący, że w obrocie prawnym pozostaje rozporządzenie Komisji (UE) nr 1179/2012 z 10 grudnia 2012 r. ustanawiające kryteria określające, kiedy stłuczka szklana przestaje być odpadem na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE (Dz.U.UE.L.2012.337.31). W tabeli załącznika nr I, pkt 1.2 dopuszczono możliwość występowania w stłuczce szklanej, której nie traktuje się w takiej sytuacji za odpad, a więc nie wymaga się stosowania żadnej procedury wwozu, innych niż szklane elementów (zanieczyszczeń), określając ich maksymalne i nieprzekraczalne poziomy. Przykładowo dla takiej stłuczki szklanej (niebędącej pomimo tego odpadem) zawartość nieszklanych elementów może wynosić maksymalnie do:

1. - metale żelazne ≤ 50 ppm (parts per milion), czyli 0,005%,
2. - metale nieżelazne ≤ 60 ppm, czyli 0,006%,
3. - niemetalowe i nieszklane materiały nieorganiczne:

1 mm, czyli 0,01%,