Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 2461/25

Uzasadnienie

1. I. Decyzją z 2 października 2023 r. nr DPP-TPZ.0272.110.2023(3) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji:
2. 1. wpisał M. S.A. w L. (dalej skarżąca, spółka) na listę, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1497 - dalej jako ustawa),
3. 2. zastosował wobec podmiotu, o którym mowa w punkcie 1:
4. a) zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r, w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz. Urz. UE L 78 z 17.03.2014, str. 6, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 269/2014", będących własnością, pozostających w posiadaniu, pozostających w faktycznym władaniu lub pod kontrolą podmiotu, o którym mowa w pkt 1, w pełnym zakresie,
5. b) zakaz udostępniania podmiotowi, o którym mowa w pkt 1 lub na jego rzecz - bezpośrednio lub pośrednio - jakichkolwiek środków finansowych lub zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia 269/2014,
6. c) zakaz świadomego i umyślnego udziału w działaniach, których celem lub skutkiem jest ominięcie środków wskazanych w lit. a i b,
7. d) wykluczenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1605, z późn. zm.).

Organ wyjaśnił, że pismem z 2 czerwca 2023 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zwrócił się z wnioskiem o zastosowanie wobec spółki środków przewidzianych w art. 1 pkt 2 i 3 ustawy. We wniosku tym podniesiono, że I. L. jest beneficjentem rzeczywistym spółki. W radzie nadzorczej tego podmiotu zasiadają: J. L. (żona I. L.), O. L. (prawdopodobnie siostra I.L.) oraz l. l.

Spółka została założona przez I. L. w 2011 r. i specjalizuje się w obrocie sadzą techniczną dla przemysłu gumowego i oponiarskiego. Surowiec pochodzić ma z Rosji lub Ukrainy i trafia do krajów UE.

W wyniku analizy transferów środków finansowych z M. S.A. ustalono, że łączna kwota przetransferowanych środków na Białoruś wyniosła 806.979 EURO, natomiast do Rosji 44.228 dolarów i 558.255 EURO. Największymi beneficjentami podmiotu M. S.A. są V. (392.575 EURO) oraz S. (315.052 EURO).

Nałożenie sankcji na I. L. oraz należące do niego spółki przyczyni się do bezpośredniego zmniejszenia zysków wymienionego oraz powiązanych z nim firm, a tym samym bezpośrednio wpłynie na ograniczenie funduszy transferowanych do podmiotów ulokowanych na terenie Federacji Rosyjskiej.

Do wniosku ABW dołączyła załącznik, który ma charakter dokumentu niejawnego, opatrzonego klauzulą "poufne".

Pismem z 11 września 2023 r., które ma charakter dokumentu niejawnego, opatrzonego klauzulą "zastrzeżone", ABW uzupełniła wniosek.

Z kolei pismem z 6 września 2023 r. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego również zwrócił się z wnioskiem (dokument niejawny, opatrzony klauzulą "zastrzeżone") o zastosowanie wobec. S.A. środków przewidzianych w art. 1 pkt 2 i 3 ustawy.

W uzasadnieniu Szef CBA wskazał, że spółka to podmiot działający na rynku krajowym, który realizuje także sprzedaż towarów, usług na rynkach zagranicznych.

Największymi beneficjentami finansowymi bezpośrednio, jak i przez spółki M. S.A. sp. j. i M. sp. z o.o. są rosyjskie spółki sektora chemicznego i oponiarskiego: A Techniczny imienia W. O., P. Zakład Węgla Technicznego, T. N. produkuje opony montowane na rosyjskim samochodzie pancernym [...]. Jej produkty obejmują opony podwójnego zastosowania - także wojskowe - dostarczane rządowi Federacji Rosyjskiej. Siły zbrojne Federacji Rosyjskiej użyły [...] podczas agresji wojskowej na Ukrainę.

Spółki N. oraz N. Zakład Węgla Technicznego są częścią grupy kapitałowej, w której podmiotem dominującym jest T.(wcześniejsza nazwa T.), podmioty objęte sankcjami przez UE (od 3 czerwca 2022 r.), Szwajcarię (od 10 czerwca 2022 r.) i Ukrainę (dekret Prezydenta Ukrainy o numerze: 726/2022).

Zastosowanie sankcji Unii Europejskiej wobec T. (inaczej: T.) uzasadniono tym, że zajmuje się ona zarządzaniem i koordynacją w odniesieniu do spółek zależnych P. sektora oponiarskiego, w tym T. (inaczej: N.) i N. Łączy wszystkie przedsiębiorstwa związane z działalnością J. w sektorze oponiarskim i zarządza ich produkcją, procesami planowania, działalnością gospodarczą, zasobami ludzkimi i public relations.

T.(inaczej: L.) została objęta sankcjami przez UE w dniu 3 czerwca 2022 r., Szwajcarię - 10 czerwca 2022 r. i Ukrainę w dniu 19 października 2022 r. Jako przyczynę zastosowania sankcji Unii Europejskiej wobec T. wskazano fakt, że jest ona m.in. generalnym dystrybutorem produktów K., które są wytwarzane przez spółki N. i N. Wśród produktów N. są m.in. opony K. montowane w pojazdach piechoty [...] przewożących przeciwpancerne pociski rakietowe [...]. Siły zbrojne Federacji Rosyjskiej użyły pojazdów opancerzonych [...], pojazdów piechoty [...] i przeciwpancernych pocisków rakietowych Kornet podczas niczym niesprowokowanej i nieuzasadnionej rosyjskiej agresji wojskowej na Ukrainę.

Ponadto K. zapewnia także wsparcie materialne pracownikom zmobilizowanym na potrzeby wojny w Ukrainie oraz wspiera materialnie rząd Federacji Rosyjskiej odpowiedzialny za aneksję Krymu i destabilizację Ukrainy. Odpowiada zatem za wspieranie materialnie działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających.

Z kolei N. (inaczej: N.) została objęta sankcjami przez Unię Europejską 3 czerwca 2022 r., Szwajcarię 10 czerwca 2022 r. oraz przez Ukrainę - Dekretem Prezydenta Ukrainy o numerze 726/2022 z 19 października 2022 r. W tym wypadku przyczyną zastosowania unijnych środków sankcyjnych wobec ww. podmiotu był fakt, iż produkuje i dostarcza on rządowi Federacji Rosyjskiej opony podwójnego zastosowania i opony wojskowe. Ponadto zapewnia także wsparcie materialne pracownikom zmobilizowanym na potrzeby wojny w Ukrainie oraz wspiera materialnie rząd Federacji Rosyjskiej odpowiedzialny za aneksję Krymu i destabilizację Ukrainy. Odpowiada zatem za wspieranie materialnie działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających.

J. Węgiel Techniczny imienia W. O. objęty jest sankcjami zgodnie z dekretem Prezydenta Ukrainy o numerze [...] z 23 stycznia 2023 r.

Natomiast N. Zakład Węgla Technicznego objęty jest sankcjami zgodnie z dekretem Prezydenta Ukrainy o numerze [...] z 12 maja 2023 r. Ponadto udziałowiec N. Zakładu Węgla Technicznego, tj. firma T., została objęta sankcjami dekretem Prezydenta Ukrainy numer [...] z dnia 19 października 2022 r.

Po przeprowadzeniu całościowej analizy sprawy, w tym otrzymanych wniosków podmiotów wskazanych we wstępie decyzji, Minister w pełni podzielił ustalenia oraz argumentację przedstawione w ww. wnioskach, uznając ją za własną oraz przyjmując, że jej całościowe powielanie jest zbędne.

Mając na względzie zebrany w sprawie materiał dowodowy i uwzględniając stan prawny, organ wskazał, że zachodzą uregulowane w art. 3 ust. 2 ustawy przesłanki do zastosowania wymienionych w sentencji decyzji środków wobec spółki. Jak bowiem wskazują opisane we wnioskach okoliczności faktyczne, podmiot wymieniony w sentencji niniejszej decyzji jest podmiotem, który ze względu na powiązania finansowe może zostać pośrednio wykorzystany do dysponowania środkami finansowymi lub zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 269/2014 w celu bezpośredniego lub pośredniego wsparcia agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, rozpoczętej 24 lutego 2022 r.

Wskazany w sentencji zakres zastosowanych środków Minister określił stosownie do art. 1 ustawy, przy uwzględnieniu definicji zawartych odpowiednio w art. 1 lit. d) i g) rozporządzenia 269/2014.

Rozstrzygając o zastosowaniu środków wskazany w sentencji niniejszej decyzji Minister wziął także pod uwagę art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym uwzględnia się w szczególności charakter i zakres działalności prowadzonej przez adresata decyzji oraz względy bezpieczeństwa narodowego.

W konsekwencji, w ocenie organu, wpis spółki na list sankcyjną jest uzasadniony.

1. II. Wyrokiem z 18 marca 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2761/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki na ww. decyzję.

Odwołując się do art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy wyjaśnił, że literalna wykładnia powyższych regulacji prowadzi do przyjęcia, że decyzja o wpisaniu na listę sankcyjną może zostać wydana w stosunku do trzech kategorii podmiotów dysponujących środkami finansowymi, funduszami lub zasobami gospodarczymi:

1. 1) bezpośrednio lub pośrednio wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę;
2. 2) bezpośrednio powiązanych z podmiotami wpierającymi tę agresję, w szczególności ze względu na powiązania o charakterze osobistym, organizacyjnym, gospodarczym lub finansowym;
3. 3) wobec których istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania dysponowanych przez nie środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych w celu bezpośredniego lub pośredniego wsparcia agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę bądź na rzecz podmiotów bezpośrednio powiązanych z podmiotami bezpośrednio lub pośrednio wspierającymi tę agresję.

W odniesieniu do trzeciej ze wskazanych kategorii podmiotów, do której zaliczyć przede wszystkim trzeba skarżącą, wystarczy jedynie uprawdopodobnienie (a nie udowodnienie) wykorzystania posiadanych zasobów w celach określonych w art. 3 ust. 2 ustawy, z czym koreluje znaczne uproszczenie postępowania w sprawie wpisu na listę sankcyjną, a co wprost wynika z art. 4 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, do postępowania w sprawie wpisu nie stosuje się m.in. art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., wskutek czego organ nie jest zobowiązany oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zaś uzasadnienie decyzji nie musi zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Istotna jest również dyspozycja art. 3 ust. 9 ustawy, który stanowi, że minister może ograniczyć zakres uzasadnienia decyzji w sprawie wpisu na listę ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny.

Ustawodawca uznał zatem, że charakter tego rodzaju spraw, a w szczególności okoliczność, że wykazanie powiązań z podmiotami wspierającymi agresję wiązać się może z koniecznością ujawnienia informacji uzyskanych w toku działań operacyjnych służb bezpieczeństwa państwa, wymagać może ograniczenia zakresu uzasadnienia decyzji. Ostatni z cytowanych przepisów (art. 3 ust.

9) został zastosowany w niniejszej sprawie, wobec uzyskania przez Ministra dokumentów niejawnych. Choć ograniczenie dostępu dla dokumentów objętych ochroną informacji niejawnych stanowi ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu, to jednak zostało ono przewidziane ustawą w warunkach wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. WSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie ograniczenie to jest spowodowane koniecznością ochrony wartości nadrzędnej jaką jest bezpieczeństwo państwa.

Oceniając w powyższym świetle zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy, zarówno w części jawnej, jak i niejawnej, Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko Ministra co do ziszczenia się przesłanek wpisu skarżącej na listę sankcyjną.

Z okoliczności jawnych można w tym zakresie wskazać, że zarówno spółka, jak też bezpośrednio z nią związany I. L. i inne powiązane z nimi spółki, prowadziły działalność gospodarczą w Rosji, w tym polegającą na utrzymywaniu relacji handlowych z rosyjskimi podmiotami sektora chemicznego i oponiarskiego, które zajmują się m.in. produkcją opon podwójnego zastosowania (cywilnego i wojskowego). Ponadto - co istotne - do dnia wydania zaskarżonej decyzji (2 października 2023 r.) aktywnie działała w Rosji spółka M., w której skarżąca posiadała 49% udziałów, a pozostałe 51% - I. L., a która w 2023 r. osiągnęła sprzedaż netto 140.989.000 rubli (ok. 6 mln zł). Istnieje zatem prawdopodobieństwo wspierania agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę poprzez generowanie przychodów dla Federacji Rosyjskiej (niezależnie od ich skali), choćby poprzez daniny publiczne ponoszone przez spółkę M..

Skład orzekający brał również pod uwagę informacje zawarte w niejawnej części akt administracyjnych, które potwierdzają ziszczenie się przesłanek wpisu skarżącej na listę sankcyjną.

Z tych też względów za niezasadne uznać należało zarzuty skargi jakoby decyzja Ministra została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 6 i art. 1 ustawy, poprzez jego zastosowanie, mimo że jest on niezgodny z art. 22, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zagadnieniem konstytucyjności art. 3 ustawy sankcyjnej zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 19 czerwca 2024 r. o sygn. akt II GSK 555/24 wskazał, że ustawa sankcyjna powstała w absolutnie wyjątkowej sytuacji geopolitycznej, co sprawia, że nie jest pozbawione uzasadnienia działanie ustawodawcy w zakresie ograniczenia, uproszczenia postępowania administracyjnego w sprawach wpisu na listę sankcyjną. Pogląd ten znalazł aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie o sygn. akt II GSK 484/24, który w uzasadnieniu do wyroku z 18 grudnia 2024 r. zauważył, że agresja Federacji Rosyjskiej na Ukrainę doprowadziła do istotnych zmian w ładzie światowym - a co za tym idzie także w Polsce - co skutkowało potrzebą podjęcia wręcz oczywistych i bezwzględnie koniecznych motywowanych względami bezpieczeństwa narodowego - działań legislacyjnych ukierunkowanych na przeciwdziałanie wspieraniu tej agresji, których rezultatem jest, między innymi, ustawa sankcyjna.

Szczególny przedmiot regulacji tej ustawy w relacji do celu, któremu służy, siłą rzeczy musiał skutkować przyjęciem szczególnego rodzaju rozwiązań szczegółowych, z których wynika, że postępowanie w sprawie wpisu na listę, o której jest mowa w art. 2 tej ustawy nie jest typowym postępowaniem administracyjnym.

WSA poglądy te zaaprobował i przyjął za własne, także nie doszukując się wątpliwości natury konstytucyjnej co do zgodności przepisów art. 3 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 6 i art. 1 ustawy z przepisami Konstytucji RP, tj. art. 22, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust.

3. Dodatkowo wskazał, że przewidziane ustawą sankcyjną środki nie mogą być oceniane jako nadmierne czy nieproporcjonalne, gdyż niewątpliwie interes społeczny polegający na przeciwdziałaniu agresji oraz związany z nim interes bezpieczeństwa Państwa przeważają nad interesem podmiotu wpisanego na taką listę sankcyjną. Sąd pierwszej instancji nie podzielił przy tym stanowiska, że wpis na listę sankcyjną jest równoważny z pozbawieniem prawa własności, bowiem zamrożone środki nadal stanowią przedmiot własności podmiotu wpisanego na listę, tyle że nie może on nimi swobodnie dysponować. W takim zakresie zasady bezpieczeństwa przeważają nad zasadami dyskryminacji, równego traktowania czy swobody gospodarczej.

Jednocześnie spółka może wystąpić do Szefa KAS z wnioskiem o zastosowanie przewidzianych w rozporządzeniu nr 269/2014 odstępstw, m.in. odstępstw wyrażonych w art. 4 ust. 1 lub art. 6 ust. 1, na podstawie których możliwe jest zwolnienie określonych zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych, lub też udostępnienie określonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych, w odniesieniu do osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi.

WSA za chybione uznał także zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa Unii Europejskiej.

Przede wszystkim przy ocenie czy państwo członkowskie mogło mocą aktów rangi ustawowej wprowadzić do porządku prawnego dane rozwiązanie prawne należy w pierwszej kolejności rozważyć charakter prawny rozporządzeń w kontekście postanowień Traktatów (TUE i TFUE) w płaszczyźnie kompetencyjnej, rozstrzygając czy uregulowanie zawarte w rozporządzeniach unijnych, należą do kompetencji wyłącznej Unii Europejskiej czy jest to kompetencja dzielona czy też jest działaniem komplementarnym.

W tym zakresie skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku z 12 września 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1673/24, zgodnie z którym, ustawa sankcyjna jest autonomicznym aktem prawa krajowego, wykorzystującym jedynie (przez odesłanie, a nie powielanie treści) mechanizmy sankcyjne stosowane przez Unię Europejską. Powyższe wynika wprost z brzmienia art. 1 pkt 1 i 2 ustawy, odwołujących się do środków ograniczających określonych w art. 2 ust. 1-3 rozporządzenia nr 765/2006 oraz w art. 2 i art. 9 rozporządzenia nr 269/2014. Jednocześnie mechanizm zapobiegający dublowaniu nakładanych środków ograniczających określony został w art. 2 ust. 2 ustawy sankcyjnej - zakres środków, o których mowa w art. 1, stosowanych wobec osób i podmiotów wpisanych na listę nie może powielać zakresu środków określonych względem tych osób i podmiotów w wykazach określonych w rozporządzeniu nr 765/2006 lub rozporządzeniu nr 269/2014. Tym samym, fakt nieumieszczenia skarżącej na listach sankcyjnych prowadzonych przez Unię Europejską nie stanowi przeszkody w objęciu jej środkami nałożonymi na podstawie aktu prawa krajowego.

Wpisanie na krajową listę sankcyjną nie jest w żaden sposób uzależnione od wpisania podmiotu gospodarczego na jakąkolwiek listę sankcyjną Unii Europejskiej. Brak wpisu spółki do załącznika I do rozporządzenia nr 269/2014 nie stanowi w tym wypadku negatywnej przesłanki.

Ustosunkowując się do kwestionowanej zgodności przepisów ustawy sankcyjnej z prawem unijnym, należy także zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 2 zadanie drugie i trzecie Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) - Unia szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego Państwa Członkowskiego.

Z powyższego jasno wynika, że prawo europejskie nie wyłącza możliwości stosowania środków podejmowanych przez państwo członkowskie z uwagi na bezpieczeństwo narodowe, zwłaszcza przez państwo w tak szczególnej i trudnej sytuacji geopolitycznej jak Polska, której nie doświadczają państwa położone z dala od strefy działań wojennych.

Wskazać także należy, że krajowe rozwiązania prawne przyjęte w zakresie mrożenia środków finansowych lub zasobów gospodarczych, są zgodne z opinią Komisji Europejskiej z 19 czerwca 2020 r. (C(2020) 4117 final) w sprawie art. 2 rozporządzenia nr 269/2014 (odpowiedź na pytanie nr 2.5), w myśl której - "Środki ograniczające nie maja charakteru represyjnego ani konfiskacyjnego, lecz stanowią instrumenty zapobiegawcze. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia, który ustanawia odstępstwo od ograniczeń finansowych określonych w art. 2, właściwe organy krajowe mogą wyrazić zgodę na zwolnienie określonych zamrożonych środków finansowych lab zasobów gospodarczych lub udostępnienie określonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych po ustaleniu, że te środki finansowe i zasoby gospodarcze są przeznaczone wyłącznie na pokrycie opłat i należności za usługi polegające na zwykłym przechowywaniu lub utrzymywaniu zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych".

WSA zwrócił również uwagę, że nawet w sytuacji przyjęcia, że w ustawie sankcyjnej powielono pewne mechanizmy określone w rozporządzeniach nr 269/2014 i 765/2006, to nie czyni to tej ustawy nieważnej, nie mogącej stanowić podstawy materialnoprawnej orzekania. Oczywistym jest bowiem, że akt prawa krajowego (ustawa) bazuje na unijnych unormowaniach dotyczących mechanizmów sankcyjnych i mechanizmy te nie powinny się dublować. Żadne z rozporządzeń nie wyklucza jednak możliwości tworzenia przez państwa członkowskie w ramach autonomii ustawodawczej, uregulowań, które służą realizacji zakresu ustaleń podejmowanych przez ustawodawstwo unijne. Stanowisko takie zostało wyrażone przez tutejszy sąd w prawomocnym wyroku z 1 grudnia 2023 r. o sygn. akt I SA/Wa 2536/22, ale także w sposób częściowy zostało zaaprobowane w przywołanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 555/24.

Za nieusprawiedliwiony uznano zarzut niezgodności przepisów ustawy sankcyjnej z art. 215 TFUE, który m.in. przewiduje zerwanie lub ograniczenie w całości lub w części stosunków gospodarczych i finansowych z jednym lub z większą liczbą państw trzecich, czy też innych przepisów TFUE przywołanych w skardze. WSA jeszcze raz podkreślił, że decyzje wydawane na podstawie ustawy mają charakter zindywidualizowany, a nie systemowy. Przy czym krajowe środki ograniczające nie stanowią także formy szykany lub dyskryminacji. Z tych też względów WSA nie dopatrzył się podstaw, by wystąpić z pytaniami prejudycjalnymi o treści zaproponowanej przez autora skargi, ponieważ pytania te nie stanowią zagadnienia prejudycjalnego wymagającego rozstrzygnięcia przez TSUE.

Nie są również zasadne zarzuty pominięcia przepisów rozporządzenia nr 833/2014, w szczególności art. 3i ust. 3da, gdyż jak to zasadnie podnosi Minister, wpis spółki na listę sankcyjną nie był związany li tylko z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą, co sprawia, że czasowa możliwość prowadzenia działalności polegającej na sprowadzaniu surowców z Rosji, do której spółka się dostosowała, nie była samodzielną przesłanką wpisu. Przyczyną wpisania skarżącej na listę sankcyjną były przede wszystkim powiązania handlowe z rosyjskimi spółkami sektora chemicznego i oponiarskiego, które z kolei wiązać trzeba z rosyjskim przemysłem zbrojeniowym, a także działalność na terenie Rosji poprzez spółkę M..

WSA za niezasadny uznał także zarzut dotyczący braku notyfikacji przepisów ustawy sankcyjnej. Zgodnie z powołaną w skardze Dyrektywą nr 2015/1535, notyfikacji do Komisji Europejskiej podlegają projekty aktów prawnych, które zawierają przepisy techniczne. W myśl art. 1 ust. 1 lit. f Dyrektywy nr 2015/1535 - "przepisy techniczne" oznaczają specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de jurę lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub korzystania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 7, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.

Ustawa w zakresie regulacji kwestii związanych z indywidualnymi środkami ograniczającymi nie zawiera przepisów technicznych. Ponadto służy stosowaniu: rozporządzenia nr 765/2006, rozporządzenia nr 269/2014 i rozporządzenia nr 833/2014.

Kwestionowane przez skarżącą przepisy art. 2, art. 3 ust. 1, 2 i 6 ustawy, jako niemieszczące się w definicji przepisów technicznych, notyfikacji takiej nie wymagały.

WSA nie uznał za zasadne zarzutów natury procesowej. Postępowanie w sprawie wpisu na listę nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, bowiem zgodnie z art. 4 ustawy, do tego rodzaju postępowań stosuje się, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, jedynie niektóre, szczegółowo wymienione, przepisy k.p.a. Wśród nich nie znalazł się m.in. art. 80, art. 107 § 3, ale także jak art. 7a czy art. 9 i art.

11. Wskutek powyższego, w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy, organ nie jest zobowiązany oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zaś uzasadnienie decyzji nie musi zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Odnosząc się do naruszenia art. 7, art. 8, art. 15 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy, WSA wskazał, że niniejsza sprawa została zainicjowana dwoma, niezależnymi od siebie wnioskami Szefów ABW i CBA, co jest działaniem niespotykanym, ponieważ zwykle jest to pojedynczy wniosek. Prowadzi to do konstatacji, że mamy do czynienia ze sprawą szczególnej wagi. Sąd uznał jednocześnie, że informacje przedstawione w tych wnioskach, a także pozostałe informacje niejawne, jakie znalazły się w części niejawnej akt administracyjnych, były wystarczające do ustalenia stanu faktyczny sprawy w celu dokonania należytej subsumpcji mających w niej zastosowanie przepisów ustawy sankcyjnej.

1. III. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka, kwestionując go w całości i zarzucając:
2. 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję pomimo, że wydając decyzję Minister naruszył art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w tym poprzez przyjęcie za własne wniosków Szefa ABW oraz Szefa CBA o wpis skarżącej na listę sankcyjną, co skutkowało ustaleniem jedynie części faktów mających znaczenie w sprawie oraz doprowadziło do błędnego zastosowania prawa materialnego,
4. 2. art. 12a § 4 p.p.s.a. w związku z art. 45 Konstytucji w zw. z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ("EKPCz") poprzez ich niezastosowanie i niedopuszczenie skarżącej do zapoznania się pełnymi aktami sprawy, co uniemożliwiło skarżącej realizację prawa do obrony,
5. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
6. 1. art. 3 ust. 2 ustawy poprzez błędne ustalenie, że skarżąca spełnia przesłanki wpisu na listę w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy ("Lista sankcyjna") wobec istnienia prawdopodobieństwa wykorzystania środków finansowych i zasobów gospodarczych skarżącej do wspierania agresji Rosji na Ukrainę lub wspierania poważnego naruszenia praw człowieka lub represji wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej lub innego poważnego zagrożenia dla demokracji lub praworządności w Rosji lub na Białorusi, podczas gdy skarżąca przesłanek tych nie spełnia i nie spełniała w momencie wydania decyzji,
7. 2. art. 3 ust. 6 w zw. z art. 1 oraz art. 3 ust. 7 ustawy poprzez nieproporcjonalne do wskazanych naruszeń nałożenie środków ograniczających przewidzianych w art. 1 ustawy ("Środki ograniczające"),
8. 3. art. 215 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ("TFUE") w zw. z art. 29 Traktatu o Unii Europejskiej ("TUE") w zw. z art. 4 TUE oraz art. 2 ust. 2 i art. 4 TFUE poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że normy ustawy nie naruszają przepisów kompetencyjnych Unii Europejskiej, podczas gdy przepisy ustawy naruszają uregulowane w art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 TUE oraz art. 2 ust. 2 TFUE zasadę przyznania oraz efekt zajętego pola poprzez powtórne uregulowanie dziedziny objętej obowiązującym rozporządzeniem 269/2014, która to dziedzina jest przyznana Unii na podstawie art. 215 TFUE w zw. z art. 29 TUE w zw. z 4 ust. 1 TFUE i tym samym nie zawiera się w szczególnej i wyjątkowej grupie kompetencji pozostawionych państwom członkowskim przez wzgląd na ich suwerenność wobec Unii na gruncie art. 4 ust. 2 TUE,
9. 4. art. 347 i 348 TFUE poprzez ich niezastosowanie i wadliwe przyjęcie, że art. 1-3 ustawy mogą ustanowić konkurencyjny system sankcji gospodarczych do systemu unijnego lub systemów innych państw członkowskich, pomimo braku przeprowadzonych w tym zakresie konsultacji z pozostałymi państwami członkowskimi lub Komisją Europejską zgodnie z art. 347 lub 348 TFUE, przez co art. 1-3 ustawy są niezgodne z prawem unijnym i zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej nie podlegają stosowaniu,
10. 5. art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 22 i 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez błędne przyjęcie, że art. 1-4 ustawy znajdują zastosowanie pomimo naruszenia przez nie zasady oznaczoności i zasady proporcjonalności w ograniczaniu swobody działalności gospodarczej oraz prawa własności poprzez posługiwanie się językiem nieprecyzyjnym i pozwalającym na zbyt szeroką dowolność w stosowaniu ograniczeń przez uprawniony organ, jak również stosowanie ograniczeń w stopniu dalece szerszym niż to niezbędne do realizowania wartości bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie o uchylenie decyzji oraz wskazanie Ministrowi sposobu załatwienia sprawy, w szczególności poprzez wskazanie na obowiązek wynikający z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 § 1 k.p.a. dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, respektując przy tym zasady proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania skarżącej.

Alternatywnie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

W obu przypadkach strona zawnioskowała o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła na podstawie art. 191 p.p.s.a. o:

1. - rozpoznanie postanowienia Sądu pierwszej instancji wydanego na rozprawie z 18 marca 2025 r. i oddalającego wniosek skarżącej na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów załączonych do skargi,
2. - zmianę tego postanowienia poprzez uwzględnienie wniosku skarżącej z pkt III.2 petitum skargi zwykłej i przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów załączonych do skargi.

Końcowo strona skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 267 TFUE wniosła o skierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ponieważ uzyskanie na nie odpowiedzi jest jej niezbędne do wydania wyroku w niniejszej sprawie, a mianowicie:

1. 1. Czy przepis art. 215 TFUE w zw. z art. 29 TUE oraz w zw. z 4 ust. 2 i 3 TUE należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się on przyjmowaniu przez państwo członkowskie środków ograniczających wymierzonych przeciwko państwom trzecim lub przeciwko osobom fizycznym lub prawnym, grupom lub podmiotom innym niż państwa, w tym sankcji gospodarczych zamrażających środki finansowe lub zasoby gospodarcze podmiotów na podstawie ustawowo przewidzianych kryteriów, takich jak środki wskazane w art. 1-3 ustawy sankcyjnej, i pozostawia tworzenie i stosowanie tego rodzaju środków ograniczających na poziomie ustawodawstwa krajowego w zakresie wyłącznej kompetencji państw członkowskich?
2. 2. Czy przepis art. 215 TFUE w zw. z art. 29 TUE oraz w zw. z art. 2 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 TFUE oraz w związku z zasadą pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej powinien być interpretowany w taki sposób, że sprzeciwia się przyjmowaniu przez państwa członkowskie regulacji krajowych nakładających środki ograniczające w takim zakresie, w jakim zostały dotychczas ustanowione przez Radę na mocy tego przepisu?
3. 3. Czy przepisy art. 347 i 348 TFUE powinny być interpretowane w taki sposób, że przewidziany w nich obowiązek konsultacji działań pomiędzy państwami członkowskimi lub Komisją Europejską znajdzie zastosowanie do sytuacji, gdy państwo członkowskie zamierza ustanowić środki ograniczające rozumiane zgodnie z art. 215 TFUE czy też innego rodzaju sankcje gospodarcze wymierzone w konkretne kategorie podmiotów prywatnych lub publicznych, takie jak środki wskazane w art. 1-3 ustawy sankcyjnej, które służyć mają realizacji bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego tego państwa członkowskiego?
4. 4. Czy przepisy art. 347 i art. 348 TFUE powinny być interpretowane w taki sposób, że krajowe środki ograniczające przyjęte bez konsultacji z innymi państwami członkowskimi są bezskuteczne?
5. 5. Czy przepisy art. 49, art. 56 i art. 63 TFUE powinny być interpretowane jako zakazujące przyjmowania krajowych regulacji takich jak art. 1 ustawy Sankcyjnej, w związku z art. 3 ust. 1, art. 2 i art. 6 ustawy, tj. przepisów, które ograniczają swobodę świadczenia usług, swobodę przedsiębiorczości i swobodę przepływu kapitału, wskutek zamrożenia aktywów i zakazu udostępniania środków finansowych i zasobów gospodarczych?

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. strona wniosła także o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dowodów załączonych do skargi oraz do skargi kasacyjnej.

1. IV. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach.
2. V. Strona skarżąca kasacyjnie w replice z 16 lipca 2026 r. na odpowiedź organu na skargę kasacyjną, podtrzymała dotychczasowe stanowisko, wskazując także na równoległe sprawy I. L., rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z 9 czerwca 2026 r. sygn. akt II GSK 2155/25 oraz II GSK 2497/25.

Skarżąca kasacyjnie ponownie zawnioskowała, aby na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził dowody uzupełniające z dokumentów załączonych do repliki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. VI. Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty mogły zostać uznane za skuteczne.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega wad nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego.

VII. Przechodząc do meritum wskazać należy, że za uzasadniony uznano zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 4 ust. 1 ustawy w związku z normą wywodzoną z art. 3 ust. 2 ustawy.

Ogólnie w tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, postępowania w sprawach wpisu na listę sankcyjną oraz wykreślenia z niej (w tym zakresie zob. art. 3 ust. 6 i 8), niewątpliwie są jurysdykcyjnymi postępowaniami administracyjnymi o charakterze szczególnym, w których, w zakresie wyraźnie nieuregulowanym w samej ustawie, zastosowanie znajdują nie wszystkie, [jak ma to miejsce na podstawie innych, znanych dotychczas odesłań do pomocniczego (uzupełniającego) stosowania przepisów k.p.a.], a jedynie enumeratywnie wymienione przepisy ustawy procesowej (por. art. 4 ust. 1 ustawy), co jest uzasadnione charakterem regulowanej materii, mającej chronić przede wszystkim interes kraju przed agresją ze strony Rosji i Białorusi. Powyższe wyjątki procesowe, czynione są przez ustawodawcę w celu maksymalnego usprawnienia postępowań zmierzających do ochrony istotnych interesów m.in. bezpieczeństwa i porządku wewnętrznego Państwa Polskiego i są w pełni zrozumiałe z uwagi na sytuację geopolityczną zaistniałą nie tylko po dniu 24 lutego 2022 r. (a więc po rozpoczęciu pełnoskalowej, niesprowokowanej agresji Rosji na Ukrainę pod pozorem "specjalnej operacji wojskowej"), ale także wcześniejszą bezprawną aneksję Krymu (w 2014 roku), czy także wydarzeniami mającymi miejsce na Białorusi (pacyfikacja i prześladowania przez reżim Aleksandra Łukaszenki opozycji demokratycznej po sfałszowanych wyborach prezydenckich w 2006 roku).

Powyższe nie oznacza jednak, że przewidziane przez ustawodawcę, bardzo istotne i głębokie ograniczenia "odpowiedniego stosowania k.p.a.", mogą zostać zinterpretowane jako wypaczające sens lub wręcz wyłączające stosowanie kluczowych instytucji lub zasad procesowych przewidzianych właśnie w k.p.a.

Pomimo - jak wskazano - bardzo daleko idącego ograniczenia zastosowania przepisów k.p.a., które co najmniej istotnie przemodelowuje charakter postępowania sankcyjnego uregulowanego w ustawie, działań prawodawcy w tym względzie nie można postrzegać i przede wszystkim interpretować, jako przejaw niczym nieograniczonej, zwłaszcza fundamentalnymi zasadami prawa, regulacji proceduralnej, wyłączającej lub ograniczającej zastosowanie określonych zasad lub instytucji procesowych, jeżeli miałoby to prowadzić do zanegowania ich istoty, tworząc jedynie fasadowość sprawiedliwości proceduralnej. Z powyższych względów rolą sądów administracyjnych, w tego rodzaju sprawach jak niniejsza, jest takie zrekonstruowanie treści tego szczególnego reżimu procesowego, które pozwoli na zachowanie jego zgodności ze standardami państwa demokratycznego (normami konstytucyjnymi i wiążącymi normami międzynarodowymi), a jednocześnie uwzględni potrzeby skutecznego przeciwdziałania ingerencji Rosji i Białorusi tak w wewnętrzne sprawy Polski, jak również i Ukrainy, do czego wykorzystywana jest m.in. sieć podmiotów jedynie z pozoru legalnie funkcjonujących w ramach krajowych lub europejskich form organizacyjnych.

Całokształt stanu normatywnego niniejszej sprawy wskazuje jednoznacznie, że szczególny przedmiot regulacji analizowanej ustawy w relacji do celu, któremu ona służy (zob. m.in. wyrok NSA z 19 czerwca 2024 r. sygn. akt II GSK 555/24; z 18 grudnia 2024 r. sygn. akt II GSK 1716/24), skutkował przyjęciem specjalnych rozwiązań prawnych, które przesądzają o szczególnym charakterze postępowań w sprawach w szczególności wpisu, ale również i wykreślenia z listy, o której mowa w art. 2 tej ustawy. Wobec wyłączenia stosowania w tego rodzaju postępowaniach stosowania m.in. art. 78, art. 79, art. 80, art. 81, art. 81a i art. 107 § 3 k.p.a. - organ je prowadzący nie jest zobowiązany oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy też rozstrzygać niedających się usunąć wątpliwości odnośnie do okoliczności stanu faktycznego na korzyść strony, a uzasadnienie decyzji nie musi zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co koresponduje z treścią art. 3 ust. 9 ustawy, upoważniającego Ministra do ograniczenia zakresu uzasadnienia decyzji w sprawach wpisu i wykreślenia z listy sankcyjnej ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny.

Jednakże należy podkreślić, że twierdzenia te oraz stojące u ich podstaw przesłanki normatywne nie mogą prowadzić do formułowania zbyt kategorycznych i upraszczających wniosków co do zakresu postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego w sprawach, o których mowa w art. 3 ust. 6 i 8 ustawy, a w dalszej kolejności co do zakresu uzasadnienia tego rodzaju decyzji.

Wyłączenie stosowania w sprawach, o których mowa w art. 3 ust. 6 i 8 ustawy, istotnych reguł postępowania jurysdykcyjnego, w tym art. 78, art. 79, art. 80, art. 81, art. 81a i art. 107 § 3 k.p.a., nie uchyla ani nie ogranicza zakresu stosowania wymienionej w art. 4 ust. 1 ustawy zasady ogólnej prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), której treść wyznacza w pierwszej kolejności obowiązek podejmowania przez organ prowadzący postępowanie (tylko z urzędu, skoro wyłączono m.in. stosowanie art. 10, art. 78, art. 79, art. 79a, art. 81 k.p.a.) wszelkich czynności procesowych (w tym czynności dowodowych) niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy na tle relewantnych przesłanek materialnoprawnych określonych w art. 3 ust. 2 ustawy. Tym bardziej, że o prowadzonym postępowaniu strona dowiaduje się w zasadzie dopiero w momencie zapoznania się z decyzją o wpisie na listę lub rozpoczęcia realizacji jej postanowień.

Podobnie nie zostało wyłączone stosowanie wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego (pełnego) zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jaki - zgodnie z zasadą określoną w art. 7 k.p.a. - został zgromadzony w toku postępowania. Zakres postępowania wyjaśniającego oraz zasady oficjalności postępowania dowodowego w powyższych sprawach nie zostały zatem zmodyfikowane, gdyż ograniczenia w zakresie praw procesowych strony w toku ustalania stanu faktycznego nie mają wpływu na obowiązki procesowe organu wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Odrębnie trzeba spojrzeć na konsekwencje wyłączenia stosowania art. 80 k.p.a. Przepis ten, niezależnie do wyartykułowanej w nim zasady swobodnej oceny dowodów, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek przeprowadzenia ewaluacji całokształtu (całości) materiału dowodowego w celu ustalenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Derogacja jego stosowania oznacza, że organ prowadzący postępowanie może uznać za udowodnione określone fakty na podstawie oceny jedynie części materiału dowodowego, o ile na tle stosowanej regulacji materialnoprawnej (tu art. 3 ust. 2 ustawy) część ta jest wystarczająca do ustalenia prawnie relewantnych okoliczności faktycznych, zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 k.p.a.) oraz po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu z urzędu całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Inaczej mówiąc, organ może się oprzeć nie na całości, a na części materiału dowodowego, o ile na tej podstawie można zasadnie wnioskować o ziszczeniu się lub nieziszczeniu przesłanek wpisu na lub wykreślenia z listy.

Z powyższego wynika, że wyłączenie stosowania art. 78-81 k.p.a. odnosi się jedynie do określonego etapu postępowania dowodowego, czyli etapu oceny całości materiału dowodowego, natomiast nie może być rozszerzane na całe postępowanie wyjaśniające, w tym na fazę poszukiwania, zbierania, rozpatrywania i selekcji dowodów istotnych z punktu widzenia koniecznego do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wspomnianych obowiązków organu nie może wyłączać ani ich ograniczać presja czasu, towarzysząca mu w sprawie wpisu, w której chodzi o jak najszybsze "odcięcie tlenu" reżimom: rosyjskiemu i białoruskiemu, w realizacji agresji na Ukrainę i destabilizowaniu wewnętrznej sytuacji Polski. Jeszcze raz przypomnieć przy tym należy, że w zasadzie strona objęta decyzją o wpisie, dowiaduje się o samym postępowaniu i wydanej w jego ramach decyzji w momencie "doręczenia" rozstrzygnięcia organu (ściślej zawiadomienia o nim) lub przystąpienia do realizacji postanowień w nim zawartych.

Szczególną rolę w związku z tym należy przypisać sądowi administracyjnemu, który tę specyfikę działania organu winien odpowiednio ocenić z punktu widzenia realizacji zasady z art. 7 i obowiązku z art. 77 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA nie dokonał poddającej się pełnej weryfikacji oceny legalności zachowania przez Ministra rygorów wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. na tle przesłanek materialnoprawnych, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy, w tym także w kontekście uwzględnienia stanowiska skarżącej, prezentowanego na etapie sądowym, nawiązującego m.in. do zakresu powiązań z podmiotami rosyjskimi, czy uiszczaniu należności na ich rzecz.

W tym miejscu przypomnieć w niezbędnym zakresie należy treść kluczowego w sprawie art. 3 ust. 2 ustawy, który przewiduje trzy odrębne kategorie osób i podmiotów dysponujących środkami finansowymi, funduszami oraz zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 765/2006 lub rozporządzenia 269/2014, które podlegają sankcjonowaniu, co WSA niewątpliwie trafnie dostrzegł, choć wadliwie ocenił.

Jak więc wynika z treści tego przepisu, decyzję w sprawie wpisu na listę wydaje się względem osób i podmiotów dysponujących środkami finansowymi, funduszami oraz zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 765/2006 lub rozporządzenia 269/2014, bezpośrednio lub pośrednio wspierających:

1. 1) agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. lub
2. 2) poważne naruszenia praw człowieka lub represje wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej lub których działalność stanowi inne poważne zagrożenie dla demokracji lub praworządności w Federacji Rosyjskiej lub na Białorusi
3. - lub bezpośrednio związanych z takimi osobami lub podmiotami, w szczególności ze względu na powiązania o charakterze osobistym, organizacyjnym, gospodarczym lub finansowym, lub wobec których istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania w tym celu dysponowanych przez nie takich środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych.

Do pierwszej grupy wymienionej w tym przepisie należą zatem osoby lub podmioty bezpośrednio lub pośrednio wspierające agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. (pkt 1) lub poważne naruszenia praw człowieka lub represje wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej, lub których działalność stanowi inne poważne zagrożenie dla demokracji lub praworządności w Federacji Rosyjskiej lub na Białorusi (pkt 2).

W drugiej grupie znajdują się osoby lub podmioty bezpośrednio związane, w szczególności ze względu na powiązania o charakterze osobistym, organizacyjnym, gospodarczym lub finansowym, z osobami lub podmiotami bezpośrednio lub pośrednio wspierającymi agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. lub poważne naruszenia praw człowieka lub represje wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej, lub których działalność stanowi inne poważne zagrożenie dla demokracji lub praworządności w Federacji Rosyjskiej lub na Białorusi. Wystarczające jest w tym przypadku wykazanie, że dany podmiot ma bezpośrednie związki (m.in. poprzez powiązania o charakterze osobistym, organizacyjnym, gospodarczym lub finansowym) z podmiotem, który chociażby pośrednio wspiera agresję lub poważne naruszenia praw człowieka (...).

Trzecią grupę stanowią natomiast osoby lub podmioty, wobec których istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania dysponowanych przez nie środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia 765/2006 lub rozporządzenia 269/2014, w celu wspierania agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. lub poważnego naruszenia praw człowieka lub represji wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej, lub działalności stanowiącej inne poważne zagrożenie dla demokracji lub praworządności w Federacji Rosyjskiej lub na Białorusi.

W zaskarżonej decyzji z 2 października 2023 r. Minister uznał (por. s. 6-7), w ślad za wnioskującymi Szefami ABW i CBA, którzy przedstawili konkretne uwarunkowania faktyczne, że zachodzą przewidziane w art. 3 ust. 2 ustawy przesłanki wpisu skarżącej na listę, bowiem jest ona "podmiotem, który ze względu na powiązania finansowe może zostać pośrednio wykorzystany do dysponowania środkami finansowymi lub zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 269/2014 w celu bezpośredniego lub pośredniego wsparcia agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, rozpoczętej 24 lutego 2022 r." Wobec określonych przez organ w powyższy sposób cech skarżącej, w pierwszej kolejności należało dokonać jej przyporządkowania do danej ustawowej kategorii podmiotowej.

Istotne jest, że organ - czego WSA zdaje się nie dostrzegać w pełni - zaakceptował w całości stanowisko wnioskujących o wpis Szefów służb specjalnych, w szczególności zaś przedstawiony przez nich szeroki opis podmiotów z Federacji Rosyjskiej, mających pośrednio i bezpośrednio wspierać agresywne zachowania tego kraju, z którymi skarżąca kasacyjnie spółka ma pozostawać w pośrednich lub nawet bezpośrednich związkach. Skoro tak, to w kontekście powyższego, z zaskarżonej decyzji w istocie wynika, że skarżąca spółka pozostaje nie tylko osobą, wobec której istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania jej do dysponowania środkami finansowymi lub zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 269/2014 w celu bezpośredniego lub pośredniego wsparcia ww. agresji, na co WSA zwrócił szczególną uwagę (kategoria podmiotowa trzecia), ale jest także bezpośrednio związana z osobami lub podmiotami bezpośrednio lub pośrednio wspierającymi agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. (kategoria podmiotowa druga), o czym świadczyć ma właśnie ów szeroki opis spółek rosyjskich, z którymi pozostaje lub pozostawała w kontaktach handlowych dotyczących importu sadzy technicznej, a które bezpośrednio lub pośrednio wspierają ww. agresję.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że biorąc pod uwagę przywołany wyżej opis cech podmiotowych skarżącej znajdujący się w zaskarżonej decyzji, WSA bezpodstawnie w sposób jednoznaczny uznał (s. 6), że skarżącą zaliczono tylko do trzeciej ze wskazanych kategorii podmiotów, w odniesieniu do których "wystarczy jedynie uprawdopodobnienie (a nie udowodnienie) wykorzystania posiadanych zasobów w celach określonych w art. 3 ust. 2 ustawy." W związku więc z tym, że wykładnia art. 3 ust. 2 ustawy prowadzi do wniosku, że użyta w jego treści przesłanka prawdopodobieństwa, może zostać powiązana jedynie z kategorią trzecią osób i podmiotów sankcjonowanych, natomiast nie ma ona wprost zastosowania do kategorii podmiotowej pierwszej i drugiej, co oznacza, że w zakresie powyższych kategorii nie jest wystarczające uprawdopodobnienie realizacji przesłanek materialnych, lecz ich udowodnienie, w tym także dowodami pośrednimi, czy poszlakowymi, nadającymi się jednak do oceny każdej z tych okoliczności.

Jeżeli zatem Minister, w całości akceptując opis powiązań przedstawiony przez Szefów służb specjalnych, zakwalifikował w ten sposób skarżącą również do kategorii podmiotowej drugiej (osoba "bezpośrednio związana" z osobami lub podmiotami "pośrednio wspierającymi agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r."), o czym należy bez wątpienia wnioskować na podstawie relacjonowanego szeroko przez organ związku biznesowego skarżącej m.in. z zakładami sprzedającymi sadzę techniczną i tymi, które wytwarzają produkty podwójnego zastosowania oraz rosyjską spółką zależną M., to w tym zakresie konieczna jest ocena, czy i w jakim stopniu zgromadzony materiał dowodowy lub jego część jest wystarczający do uznania, że okoliczności faktyczne, które miały wskazywać właśnie na realizację przesłanki z art. 3 ust. 2 ustawy, zostały udowodnione na dzień wydania decyzji, gdy chodzi o zakwalifikowanie skarżącej do drugiej grupy.

Ocena w tym zakresie należy jednak w pierwszej kolejności do WSA i powinna zostać przeprowadzona, podobnie jak weryfikacja prawdopodobieństwa możliwości wykorzystania spółki i dysponowanych przez nią środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych w celu wspierania agresji (o czym dalej), w toku ponownego rozpoznania sprawy, przy uwzględnieniu charakteru postępowania o wpis, a więc w szczególności tego, że toczy się ono w zasadzie bez udziału strony, co rzutuje na obowiązki organu. Należy przy tego rodzaju ocenie rozważyć także powszechną wiedzę, dotyczącą sankcji unijnych nakładanych na konkretne podmioty z Rosji, z którymi skarżąca miała pozostawać w pośrednich lub bezpośrednich kontaktach handlowych (zwłaszcza w aspekcie czasowym), jak również kwestie związane z problematyką legalności importu sadzy technicznej, co jest eksponowane jako zasadniczy przedmiot działalności skarżącej.

W tym ostatnim przypadku pomocniczo przypomnieć należy, że na mocy art. 1 pkt 6 lit. a) i b) rozporządzenia RADY (UE) 2023/427 z 25 lutego 2023 r. w sprawie zmiany rozporządzenia (UE) nr 833/2014 dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.Urz.UE.L 2023 nr 59l s. 6 i n.) z dniem 26 lutego 2023 r. w art. 3i wprowadzono następujące zmiany poprzez dodanie ustępu:

1. - 3d w brzmieniu "W odniesieniu do towarów wymienionych w załączniku XXI część C zakazy ustanowione w ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do wykonywania do dnia 27 maja 2023 r. umów zawartych przed dniem 26 lutego 2023 r. lub umów dodatkowych niezbędnych do wykonania takich umów.

Niniejszy przepis nie ma zastosowania do towarów objętych kodami CN 2803 i 4002 wymienionych w załączniku XXI część C, do których zastosowanie ma ust. 3da".

1. - 3da w brzmieniu "Zakazy ustanowione w ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do przywozu, zakupu lub transportu, lub do powiązanej pomocy technicznej lub finansowej, niezbędnych do przywozu do Unii do dnia 30 czerwca 2024 r. następujących ilości:
2. a) 752 475 ton metrycznych towarów objętych kodem CN 2803;
3. b) 562 973 ton metrycznych towarów objętych kodem CN 4002" oraz wyszczególnienie w załączniku VI rozporządzenia RADY (UE) 2023/427 zmian wprowadzanych w załączniku XXI do rozporządzenia (UE) nr 833/2014, poprzez dodanie w część C nowej pozycji o kodzie CN 2803 wskazującej na "Węgiel (sadze oraz inne postacie węgla, gdzie indziej niewymienione ani niewłączone)."

Wskazane przepisy [tj. art. 3i ust. 3d i ust. 3da rozporządzenia (UE) nr 833/2014] zostały przy tym uchylone odpowiednio z dniem 24 czerwca 2023 r. oraz 25 lutego 2025 r.

W związku z powyższym, kwestia handlu sadzą techniczną w okresie od 26 lutego 2023 r. do 30 czerwca 2024 r. powinna zostać, z uwagi właśnie na podstawowy przedmiot działalności skarżącej i całej grupy kapitałowej M., do której organy, Szefowie służb i WSA zgłaszają zastrzeżenia, zweryfikowana względem danych podawanych przez organ jako czasookres działania strony skarżącej, w tym także przy uwzględnieniu kwestii legalności sprowadzania na teren UE i obrotu tym towarem.

Oceniając natomiast zakwalifikowanie skarżącej jako podmiotu należącego do trzeciej kategorii, względem której możliwe jest wdrożenie sankcji, należy wyjaśnić, że prawidłowa interpretacja przesłanki prawdopodobieństwa nie może prowadzić do wniosku, że wystarczający jest jakikolwiek stopień prawdopodobieństwa realizacji przesłanki "wykorzystania dysponowanych środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych" w celach wspierania ww. agresji lub poważnego naruszenia praw człowieka lub represji wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej, lub działalności stanowiącej inne poważne zagrożenie dla demokracji lub praworządności w Federacji Rosyjskiej lub na Białorusi.

Prawdopodobieństwo (w ujęciu prawnoporównawczym określane jako przesłanka uzasadnionego podejrzenia - resonable grounds to suspect) w tym zakresie musi zostać wykazane nie tylko na poziomie wyższym niż znikomy, lecz także w stopniu realnym, pozwalającym na racjonalną oceną, że podstawa faktyczna kwalifikacji właściwego organu nie została ustalona w sposób dowolny czy wyłącznie poprzez działania arbitralne. Po to właśnie ustawodawca przewidział wspomniane wcześniej koncesje procesowe, w tym bardzo istotne ograniczenia w dostępie do materiałów niejawnych, aby maksymalnie ułatwić działanie w tej ważnej sferze ochrony interesu państwa, jednakże nadal utrzymując obowiązki na tyle precyzyjnego wykazania przesłanek wpisu, aby postępowanie w tym względzie nie było fasadowe i prowadzone na nieumotywowane życzenie określonych służb.

Należy w związku z powyższym zwrócić uwagę, że WSA (por. s. 6-7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) wyraźnie wskazuje, że zarówno spółka, jak też bezpośrednio z nią związany I. L. i inne powiązane z nimi spółki, prowadziły działalność gospodarczą w Rosji, w tym polegającą na utrzymywaniu relacji handlowych z rosyjskimi podmiotami sektora chemicznego i oponiarskiego, które zajmują się m.in. produkcją opon podwójnego zastosowania (cywilnego i wojskowego). Ponadto - co istotne - do dnia wydania zaskarżonej decyzji (2 października 2023 r.) aktywnie działała w Rosji spółka M., w której skarżąca posiadała 49% udziałów, a pozostałe 51% - I. L., a która w 2023 r. osiągnęła sprzedaż netto 140.989.000 rubli (ok. 6 mln zł). Powyższe, zdaniem WSA wskazuje, że istnieje prawdopodobieństwo wspierania agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę poprzez generowanie przychodów dla Federacji Rosyjskiej (niezależnie od ich skali), choćby poprzez daniny publiczne ponoszone przez spółkę M..

Wskazywanie, w ramach subsumpcji normy prawnej wyrażonej w art. 3 ust. 2 ustawy, że "istnieje prawdopodobieństwo wspierania agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę poprzez generowanie przychodów dla Federacji Rosyjskiej (niezależnie od ich skali), choćby poprzez daniny publiczne ponoszone przez spółkę M.", bez precyzyjnego odniesienia się do okoliczności sprawy (podano jedynie kwotę bez bliższego określenia jej dokładnych ram czasowych oraz w miarę precyzyjnego źródła i przeznaczenia), uznać należy za zbyt ogólnikowe. Jakkolwiek bowiem jest oczywiste, że generowanie wpływów do budżetu państwa agresora, jest zawsze jego wspieraniem w szerokim ujęciu, bowiem jest to państwo, które przeznacza znaczne środki budżetowe na finansowanie wojny, to jednak przypisanie cechy "wspierającego" w rozumieniu ustawy (pośrednio lub bezpośrednio) nie może polegać wyłącznie na wskazaniu, że skoro pewne należności były lub są uiszczane na rzecz podmiotów z Rosji, które odprowadzają od tego podatki, to jest to jednoznaczne ze wspieraniem agresji.

Wspieranie działań agresywnych Rosji w rozumieniu ustawy wymaga jednak przypisania, choć niekoniecznie z zamiarem bezpośrednim, określonego ukierunkowania na realizację celów z tym związanych. Jakkolwiek na listę sankcyjną mogą trafiać również podmioty działające w sposób niedbały czy lekkomyślny, poprzez nie zachowanie należytej ostrożności w kontaktach z innymi podmiotami wspierającymi agresję, stając się w ten sposób instrumentem w rękach wskazanych reżimów, to jednak sama możliwość opodatkowania lub obciążenia innymi daniami publicznoprawnymi pewnych wartości majątkowych lub finansowych, transferowanych do Rosji, nie jest per se wystarczająca do przyjęcia, że dany podmiot, tylko z tego powodu, wspiera bezpośrednio lub pośrednio działania określone w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy lub może zostać do tego wykorzystany. W tym przypadku niezbędne byłoby wykazanie, że tego rodzaju daniny ze względu na strukturę własnościową (np. spółka należąca do państwa lub z jego dominującym udziałem) lub inne powiązania (np. organizacyjne) danego podmiotu (osoby) podlegają bezpośredniemu lub pośredniemu przekazaniu na cele wojenne, czy też transfer środków odbywa się z naruszeniem krajowych lub europejskich przepisów o sankcjach np. w formie niedozwolonej lub docelowo do podmiotu objętego sankcjami.

Nie można więc wykluczyć, że właściwy organ ustali, że względem danego podmiotu istnieje realne prawdopodobieństwo wykorzystania tego rodzaju schematu działania, a więc wspierania agresji poprzez płacenie określonych danin publicznych na rzecz Rosji, które zostanie odczytane jako realizacja celów wskazanych w art. 3 ust. 2 ustawy. Nie można jednak również czynić uogólnień, że każdy rodzaj wygenerowanego wpływu budżetowego Rosji jest automatycznie jej wspieraniem, bowiem oznaczałoby to niedozwolony automatyzm. Dlatego też szczególnej oceny wymaga czasookres, warunki i zakres importu sadzy technicznej, co do której prawo przewidziało warunkowość (kontyngenty) do dnia 30 czerwca 2024 r.

Dodać przy tym należy, że jakkolwiek posługiwanie się przez ustawodawcę w końcowej części art. 3 ust. 2 ustawy (trzecia grupa podmiotów) pojęciem "prawdopodobieństwa wykorzystania" nie zwalnia organu z obowiązku poszukiwania z urzędu i oceny dowodów wskazujących na zaistnienie tego rodzaju prawdopodobieństwa, to jednak dowody te nie muszą wykazywać, w sposób pełny, okoliczności "wykorzystania dysponowanych" środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych w celach uznawanych przez ustawodawcę jako wspierające agresję rosyjską. Wystarczające jest wykazanie realnej (prawdopodobnej) możliwości ich wykorzystania w określony sposób, czasie lub wysokości, co jest uzasadnione wspomnianymi na wstępie ograniczeniami w jurysdykcyjnym postępowaniu szczególnym, jakim jest postępowanie o wpis lub wykreślenie z listy sankcyjnej.

Ponadto WSA uwzględni także i to, że w sprawach, o których mowa w art. 3 ust. 6 i 8 ustawy (wpis i wykreślenie z listy sankcyjnej), obowiązuje ogólna zasada aktualności orzekania przez organ w administracyjnym toku instancji, co m.in. oznacza, że podstawa faktyczna rozstrzygnięcia sprawy musi bazować na stanie faktycznym istniejącym w momencie wydawania orzeczenia administracyjnego, nie zaś w momencie składania wniosku (czy to o wpis czy o wykreślenie).

Ma to szczególnie istotne znaczenie przy ocenie czasookresu przepływu środków ze spółki do krajów reżimowych (Rosja, Białoruś).

Nie poddaje się ponadto weryfikacji końcowa konkluzja WSA, że "niniejsza sprawa została zainicjowana dwoma, niezależnymi od siebie wnioskami Szefów ABW i CBA, co - jak podkreślono podczas rozprawy - jest działaniem niespotykanym, ponieważ zwykle jest to pojedynczy wniosek. Prowadzi to do konstatacji, że mamy do czynienia ze sprawą szczególnej wagi. Sąd uznał jednocześnie, że informacje przedstawione w tych wnioskach, a także pozostałe informacje niejawne, jakie znalazły się w części niejawnej akt administracyjnych, były wystarczające do ustalenia stanu faktyczny sprawy w celu dokonania należytej subsumpcji mających w niej zastosowanie przepisów ustawy sankcyjnej." (por. s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Uwzględniając powyższe uwagi należy podnieść, że samo złożenie dwóch wniosków o wpis przez Szefów ABW i CBA nie świadczy, z tej tylko przyczyny, o ich merytorycznej zasadności. Nadto, w kontekście występowania materiałów niejawnych, szczegółowe rozważania sądu administracyjnego w uzasadnieniu orzeczenia powinny, w niezbędnym i dopuszczonym prawem zakresie, dotyczyć także zagadnień wynikających z niejawnej części materiału dowodowego, formalnie objętego jedną z klauzul tajności na podstawie przepisów ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, co nie musi automatycznie prowadzić do ujawnienia tych materiałów. Istotne jest bowiem precyzyjne rozgraniczenie tych danych, które są bezpośrednio objęte treścią dokumentu będącego nośnikiem informacji niejawnych, od tych, które jedynie pośrednio wiążą się z tymi pierwszymi, a ich ujawnienie ze względu na rozerwanie związku merytorycznego lub stopień ogólności, nie prowadzi do ingerencji w zakres ochrony formalnie nadanej klauzuli tajności.

Do WSA, po szczegółowym zapoznaniu się ze stanem dokumentacji zawartej w części niejawnej akt administracyjnych oraz z uwzględnieniem dokumentacji już ujawnionej przez organ prowadzący postępowanie lub stronę postępowania (także poprzez określone sformułowania i odwołania do faktów mających znaczenie w sprawie), należy ocena czy i w jakim zakresie określone dane (w razie konieczności poddane dalszemu "uogólnieniu" lub procesowi anonimizacji) mogą zostać przywołane w treści uzasadnienia orzeczenia bez szkody dla ochrony informacji niejawnych, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a jednocześnie z poszanowaniem konstytucyjnych praw strony skarżącej do sprawiedliwej procedury sądowej oraz zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 maja 2018 r. sygn. akt SK 8/14, a także warunki zachowania konwencyjnego standardu dostępu do akt sądowych zawierających informacje niejawne wyrażone w wyrokach ETPCz: z 15 października 2020 r. w sprawie Muhammad i Muhammad przeciwko Rumunii - skarga nr 80982/12, tłumaczenie dostępne m.in. pod adresem internetowym ETPCz https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22fulltext%22:[%2280982/12%22],%22languageisocode%22:[%22POL%22],%22appno%22:[%2280982/12%22],%22documentcollectionid2%22:[%22GRANDCHAMBER%22,%22CHAMBER%22],%22itemid%22:[%22001-239133%22]}; czy z 22 czerwca 2023 r. w sprawie Poklikayew przeciwko Polsce - skarga nr 1103/16, tłumaczenie dostępne pod internetowym adresem ETPCz https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-233865%22]}).

Co równie ważne, zgłaszane przez stronę skarżącą kasacyjnie wątpliwości dotyczące legalności zaskarżonej decyzji mogły i powinny były zostać zbadane i rozstrzygnięte przez WSA przy wykorzystaniu materiału dowodowego oferowanego przez samą skarżącą w toku postępowania sądowego. Ma to szczególne znaczenie z uwagi na fakt, że prawo do czynnego udziału strony skarżącej w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzji (o wpisie) zostało wyłączone, a strona ta dopiero po zapoznaniu się z treścią powyższej decyzji mogła ustalić precyzyjnie podstawę faktyczną jej wydania, a zatem dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego uzyskała realną możliwość obrony swych praw.

W tej sytuacji oddalenie przez WSA na rozprawie wniosków dowodowych oraz brak rozwinięcia powodów takiego kroku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wymaga zwrócenia uwagi przez Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo formalnego braku zarzutu skargi kasacyjnej. Z istoty uwzględnionych zarzutów procesowych, zestawianych ze zrekonstruowanym charakterem postępowania o wpis, krok taki jest w pełni uzasadniony. Tym bardziej, jeżeli uwzględnić i to, że prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o wpisie zostało wyłączone (strona o postępowaniu dowiedziała się z decyzji lub czynności związanych z jej wykonaniem).

1. VIII. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej uznano za nieuzasadnione.

Zarzut naruszenia art. 12a § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności "poprzez ich niezastosowanie i niedopuszczenie Skarżącej do zapoznania się pełnymi aktami sprawy, co uniemożliwiło Skarżącej realizację prawa do obrony" podlegał oddaleniu przede wszystkim ze względu na częściową nieadekwatność i niezupełność wskazanego wzorca kontrolnego oraz brak dostatecznej konkretyzacji jego treści.

O ile nie ulega wątpliwości, że zasada wyrażona w art. 12a § 4 p.p.s.a. w pełni realizuje konstytucyjne i konwencyjne standardy prawa do sądu oraz rzetelnej procedury sądowej, o tyle wątpliwości może budzić współstosowanie powyższej regulacji z przepisami ustaw szczególnych, które wprowadzają wyłączenia lub ograniczenia w zakresie dostępu do określonych danych objętych aktami sądowymi (np. ustawa o ochronie informacji niejawnych).

Strona skarżąca kasacyjnie, kwestionując odmowę udostępnienia akt sądowych z racji obowiązywania tego rodzaju regulacji szczególnych, nie może jednak poprzestać na ogólnym przywołaniu samej zasady z art. 12a § 4 p.p.s.a., lecz jest zobowiązana do podjęcia próby podważenia wykładni lub zastosowania przez sąd administracyjny przepisów będących względem niej przepisami szczególnymi. Nadto, na co zwrócono już uwagę, objęcie części akt klauzulami tajności nie oznacza, że dane z nich wynikające nie powinny zostać w sposób odpowiedni uwzględnione i przedstawione, w sposób który nie naruszy tajemnic prawem chronionych.

Za przedwczesny, w okolicznościach sprawy, uznać należało zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie podniesionego naruszenia art. 3 ust. 2 ustawy i stwierdzenia dalszego istnienia przesłanek wpisu. Wobec konieczności powtórzenia przez WSA oceny legalności zaskarżonej decyzji, zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do zarzutu wadliwego zastosowania prawa materialnego w zakresie art. 3 ust. 6 w zw. z art. 1 oraz art. 3 ust. 7 ustawy.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 215 TFUE w zw. z art. 29 TUE w zw. z art. 4 TUE oraz art. 2 ust. 2 i art. 4 TFUE oraz art. 347 i art. 348 TFUE.

Strona skarżąca kasacyjnie próbowała wykazać, że WSA z jednej strony dokonał błędnej wykładni art. 215 TFUE w zw. z art. 29 TUE w zw. z art. 4 TUE oraz art. 2 ust. 2 i art. 4 TFUE, przyjmując, że "normy ustawy sankcyjnej nie naruszają przepisów kompetencyjnych UE", podczas gdy, jej zdaniem, przepisy tej ustawy "naruszają uregulowane w art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 TUE oraz art. 2 ust. 2 TFUE zasadę przyznania oraz efekt zajętego pola poprzez powtórne uregulowanie dziedziny objętej obowiązującym rozporządzeniem 269/2014, która to dziedzina jest przyznana UE na podstawie art. 215 TFUE w zw. z art. 29 TUE w zw. z 4 ust. 1 TFUE i tym samym nie zawiera się w szczególnej i wyjątkowej grupie kompetencji pozostawionych państwom członkowskim przez wzgląd na suwerenność wobec UE na gruncie art. 4 ust. 2 TUE". Z drugiej zaś strony, zdaniem skarżącej WSA wadliwie odmówił zastosowania przepisów art. 347 i art. 348 TFUE, przyjmując, że "art. 1-3 ustawy sankcyjnej mogą ustanowić system sankcji gospodarczych konkurencyjny do systemu unijnego lub systemów innych państw członkowskich pomimo braku przeprowadzonych w tym zakresie konsultacji z pozostałymi państwami członkowskimi lub Komisją Europejską zgodnie z art. 347 lub art. 348 TFUE, przez co art. 1-3 ustawy sankcyjnej są niezgodne z prawem unijnym i zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa UE nie podlegają stosowaniu".

Wadliwy jest pogląd skarżącej, że przepisy polskiej ustawy naruszają zasadę przyznania kompetencji Unii Europejskiej (art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 TUE w zw. z art. 2 ust. 2 TFUE) przez to, że wkraczają w tożsamą sferę regulacyjną kompetencji dzielonych, pomimo iż Unia wykonała już swoją kompetencję w tym zakresie (tzw. doktryna zajętego pola) i następnie nie zaprzestała jej wykonywania.

Jakkolwiek zgodnie z art. 2 ust. 2 TFUE, jeżeli Traktaty przyznają Unii Europejskiej w określonej dziedzinie kompetencję dzieloną z Państwami Członkowskimi, Unia i Państwa Członkowskie mogą stanowić prawo i przyjmować akty prawnie wiążące w tej dziedzinie, natomiast Państwa Członkowskie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji, oraz ponownie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia postanowiła zaprzestać wykonywania swojej kompetencji, to jednak na obecnym etapie rozwoju integracji europejskiej brak jest wystarczających podstaw, aby twierdzić, że kompetencje Unii w zakresie określania i realizowania wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym stopniowego określania wspólnej polityki obronnej, mają charakter kompetencji dzielonych. Nie jest przy tym wystarczającym argumentem samo językowe brzmienie art. 4 ust. 1 TFUE, zgodnie z którym Unia dzieli kompetencje z Państwami Członkowskimi, jeżeli Traktaty przyznają jej kompetencje, które nie dotyczą dziedzin określonych w artykułach 3 i 6 TFUE.

Trzeba bowiem uwzględnić, że treść, cele oraz funkcje regulacji traktatowej dotyczącej wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (art. 2 ust. 4 TFUE w zw. z art. 23 i n. TUE), odczytywane w świetle art. 4 ust. 2 zdania 2 i 3 TUE (zasada poszanowania przez Unię podstawowych funkcji państwa, w tym funkcji związanych z zapewnieniem jego integralności terytorialnej, utrzymania porządku publicznego oraz ochroną bezpieczeństwa narodowego, oraz zasada wyłącznej odpowiedzialności państwa członkowskiego za realizację powyższych funkcji), sprzeciwiają się uznaniu, że kompetencje Unii w sferze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa mają charakter kompetencji dzielonych.

W związku z powyższym należy przyjąć, że kompetencje RP - jako państwa członkowskiego UE - do samodzielnego regulowania zagadnień związanych z ochroną integralności terytorialnej oraz bezpieczeństwa narodowego pozostały zachowane, natomiast - wobec podjęcia przez Radę (UE) decyzji, o których mowa w art. 29 TUE, stanowiących środki realizacji wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (zob. np. decyzja Rady 2014/145/WPZiB z 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi, Dz.U.UE. L. z 2014 r. Nr 78, str. 16 ze zm.), a następnie przyjęcia na podstawie art. 215 ust. 1 TFUE środków ograniczających o charakterze sankcji ekonomicznych, ustanowionych w formie rozporządzeń jako aktów prawa pochodnego o charakterze nieustawodawczym (zob. m.in. rozporządzenia: Rady /WE/ nr 765/2006 z 18 maja 2006 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z sytuacją na Białorusi i udziałem Białorusi w agresji Rosji wobec Ukrainy; rozporządzenia Rady /UE/ nr 269/2014 z 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających; Rady /UE/ nr 833/2014 z 31 lipca 2014 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie) - obowiązkiem każdego państwa członkowskiego jest zapewnienie zgodności swojej polityki krajowej z decyzją Rady, o której mowa w art. 29 TUE (zob. art. 29 zd. 2 TUE), stosownie do zasady lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE), jak również przestrzeganie i wykonywanie ogólnych i bezpośrednio wiążących aktów prawa pochodnego (rozporządzeń) przyjętych na podstawie art. 215 ust. 1 TFUE (art. 288 akapit drugi, art. 291 ust. 1 TFUE).

Przyjmując zatem, że dziedzina wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa nie należy do kategorii kompetencji dzielonych, państwa członkowskie nie są ograniczone w przyjmowaniu aktów prawa krajowego, które ustanawiają równoległe i uzupełniające względem prawa unijnego środki sankcyjne o charakterze zewnętrznym, służące zapewnieniu i ochronie podstawowych funkcji państwa, w tym funkcji z zakresu bezpieczeństwa narodowego.

W konsekwencji należy przyjąć, że organy władzy ustawodawczej RP, przyjmując ustawę i działając w duchu lojalnej współpracy, w pełni zrealizowały ww. obowiązki (zob. art. 1 ww. ustawy oraz przypis nr 1 do tytułu ustawy; por. także uzasadnienie projektu ww. ustawy druk nr 2131, Sejm IX kadencji), zapewniając spójność i komplementarność przyjętych w niej środków sankcyjnych z systemem sankcji unijnych wynikających z cytowanych rozporządzeń (zob. art. 2 ust. 2 ustawy).

Tym samym sformułowane zarzuty, w istocie próbujące uzasadnić tezę, że Państwo Polskie nie ma samodzielnej kompetencji w zwalczaniu agresyjnych zachowań Federacji Rosyjskiej i Białorusi, są nie tyle bezzasadne, co oczywiście bezzasadne. Kwestionowana przez skarżącą ustawa nie wkracza bowiem w żadną kompetencję Unii Europejskiej, gdyż - jak wskazano - rozróżniać należy aspekt obronny całej Unii jako zbiorowości suwerennych Państw Członkowskich oraz aspekt indywidualnej obrony danego Państwa Członkowskiego, zwłaszcza znajdującego się w takiej sytuacji geopolitycznej co Polska, przed wszelkiego rodzaju agresją Federacji Rosyjskiej i Białorusi.

Za bezzasadne należało uznać stanowisko strony wskazujące na konieczność zastosowania art. 347 i art. 348 TFUE w odniesieniu do środków sankcyjnych przewidzianych w ustawie.

Zagadnienie dopuszczalności stosowania przez dane państwo członkowskie na podstawie art. 347 TFUE sankcji ekonomicznych przeciwko państwom trzecim w sytuacji uregulowania tego rodzaju sankcji na poziomie unijnym zostało w aktualnym stanie prawnym rozstrzygnięte - co do zasady - negatywnie.

Powyższy przepis nie może stanowić podstawy do indywidualnego zastosowania przez państwo członkowskie sankcji zbiorowych, w sytuacji gdy prawodawca unijny w tożsamym zakresie wykonał kompetencje, o których mowa w art. 215 TFUE w zw. z art. 29 TUE.

W doktrynie prawa unijnego przyjmuje się, że środki krajowe w postaci sankcji ekonomicznych nakładanych na państwa trzecie, przyjmowane indywidualnie przez państwa członkowskie, nie mogą być uzasadniane na podstawie art. 347 TFUE, aczkolwiek wskazuje się, że w wypadkach zupełnie wyjątkowych przepis ten mógłby stać się podstawą legitymizującą tego rodzaju jednostronne sankcje, o ile ich nałożenie obejmowałoby państwa trzecie nieobjęte systemem sankcji unijnych.

Odrębną sprawą jest natomiast zagadnienie wykonania środków ograniczających, wprowadzonych na podstawie art. 215 TFUE. Środki te - stosowane jako element wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa - mogą zostać dodatkowo uregulowane na poziomie prawa krajowego w ramach przepisów wykonawczych lub uzupełniających względem unijnego systemu sankcji ekonomicznych ustanowionego na podstawie powyższego przepisu.

Przeprowadzona powyżej analiza prawna nie pozwala na uznanie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały wątpliwości co do wykładni regulacji traktatowej (w tym na tle art. 215 TFUE w zw. z art. 29 TUE oraz w zw. z 4 ust. 2 i 3 TUE i art. 2 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 TFUE, art. 347 i 348 TFUE oraz art. 49, art. 56 i art. 63 TFUE) w takim stopniu lub zakresie, które czyniłyby ich rozstrzygnięcie przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w trybie przewidzianym w art. 267 TFUE niezbędnym warunkiem wydania wyroku w przedmiotowej sprawie. Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o skierowanie pytań prejudycjalnych do TSUE nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw okazał się również zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 22 i art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez "błędne przyjęcie, że art. 1-4 ustawy sankcyjnej znajdują zastosowanie", pomimo naruszenia przez nie "zasady oznaczoności i zasady proporcjonalności w ograniczaniu swobody działalności gospodarczej oraz prawa własności poprzez posługiwanie się językiem nieprecyzyjnym i pozwalającym na zbyt szeroką dowolność w stosowaniu ograniczeń przez uprawniony organ, jak również stosowanie ograniczeń w stopniu dalece szerszym niż to niezbędne do realizowania wartości bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego."

Pomijając ogólnikowość oraz brak precyzji treściowej podniesionego zarzutu oraz nieprzedstawienie przekonującego wywodu wskazującego na zasadność podniesionej wątpliwości co do legalności konstytucyjnej przepisów "art. 1-4 ustawy sankcyjnej", Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zasada określoności przepisów prawa, wywodzona z metazasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), nakazuje ustawodawcy formułowanie regulacji prawnej w sposób językowo poprawny, precyzyjny, jasny i zrozumiały. W tym zakresie wystraczające jest osiągnięcie stopnia co najmniej dostatecznej określoności. Ocena danej regulacji jako naruszającej zasadę określoności wymaga zatem dużej ostrożności, gdyż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP od dawna podkreśla się, że dyskwalifikacja konstytucyjna przepisów ze względu na naruszenie powyższej zasady należy do sytuacji wyjątkowych, związanych z tak istotną wadliwością językowego ujęcia tekstu prawnego, że brak jest możliwości nadania mu - przy wykorzystaniu dostępnych dyrektyw wykładni - racjonalnej i zgodnej z zasadami konstytucyjnymi treści znaczeniowej (por. np. wyrok TK z 8 lipca 2008 r. sygn. akt P 36/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 103).

Dotychczasowe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazują, że podlegające ocenie przepisy ustawy spełniają warunek dostatecznej określoności, skoro przeprowadzona wykładnia prowadzi do sformułowania jednoznacznych wniosków. Inną sprawą jest natomiast kwestia prawidłowości zastosowania tego prawa.

Nie poddają się natomiast weryfikacji merytorycznej zarzuty dotyczące potencjalnego naruszenia przez przepisy "art. 1-4 ustawy sankcyjnej" regulacji konstytucyjnej wynikającej z art. 22 i art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ze względu na konieczność precyzyjnego wskazania przez stronę skarżącą kasacyjnie treści regulacji ustawowej będącej przedmiotem odniesienia dla oceny potencjalnej niekonstytucyjności na tle złożonych i wyrafinowanych wzorców konstytucyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że nie jest władny dookreślać lub uzupełniać zakres przedmiotowy zarzutu kasacyjnego, natomiast - uwzględniając treść art. 193 Konstytucji RP - nie dostrzega podstaw do przedstawienia z urzędu Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności ww. przepisów ustawy z Konstytucją RP.

IX. Mając na względzie przedstawioną wyżej argumentację prawną oraz działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wytycznych sformułowanych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 215).