Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 2427/25

Uzasadnienie

1. I. Decyzją z 2 października 2023 r. nr DPP-TPZ.0272.110.2023(3) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji:
2. 1. wpisał M. S.A. w L. (dalej skarżąca, spółka) na listę, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1497 - dalej jako ustawa),
3. 2. zastosował wobec podmiotu, o którym mowa w punkcie 1:
4. a) zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r, w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz. Urz. UE L 78 z 17.03.2014, str. 6, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 269/2014", będących własnością, pozostających w posiadaniu, pozostających w faktycznym władaniu lub pod kontrolą podmiotu, o którym mowa w pkt 1, w pełnym zakresie,
5. b) zakaz udostępniania podmiotowi, o którym mowa w pkt 1 lub na jego rzecz - bezpośrednio lub pośrednio - jakichkolwiek środków finansowych lub zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia 269/2014,
6. c) zakaz świadomego i umyślnego udziału w działaniach, których celem lub skutkiem jest ominięcie środków wskazanych w lit. a i b,
7. d) wykluczenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1605, z późn. zm.).
8. II. Pismem z 30 listopada 2023 r. spółka, na podstawie art. 3 ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy, złożyła wniosek o jej wykreślenie z listy osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy.
9. III. Po rozpoznaniu ww. wniosku spółki, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z 2 sierpnia 2024 r. nr DPP-WTPZ.0272.7.2024(79), działając na podstawie art. 3 ust. 1 i 5 oraz ust. 8 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 507), odmówił jego uwzględnienia i wykreślenia spółki z listy osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy (dalej jako lista).

Minister wyjaśnił, że zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, z prośbą o dokonanie ponownej oceny i zajęcie stanowiska w zakresie przedstawionej we wniosku spółki argumentacji, w szczególności czy ustalono okoliczności wpływające na aktualność wcześniejszych opinii w tej sprawie. W odpowiedzi ABW podtrzymała ponownie swoje dotychczasowe stanowisko. Również CBA podtrzymało stanowisko wyrażone we wniosku o wpis na listę.

Następnie Minister zwrócił się do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z prośbą o ocenę i stanowisko w zakresie przedstawionej we wniosku argumentacji, w szczególności w kontekście skutków opisanych w tej korespondencji zmian (wprowadzonych i planowanych) w sposobie prowadzenia działalności gospodarczej przez M.S.A. oraz spółki powiązane, tj. M. S.A. spółka jawna i M.sp. z o.o., jak również I. L., w tym personalnych w kontekście dalszego spełniania ustawowych przesłanek wpisu na krajową listę sankcyjną, określonych w art. 3 ust. 2 ustawy, a w konsekwencji także możliwości wykreślenia z tej listy.

W odpowiedzi Szef KAS poinformował, że wystosował prośbę do Lubelskiego Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej o przeprowadzenie kontroli w podmiotach z grupy M., w zakresie przestrzegania przez te podmioty środków ograniczających nałożonych w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie.

Na datę wydania decyzji odmawiającej wykreślenia, kontrole w spółce nie zakończyły się.

W toku postępowania, Szef ABW ponownie podtrzymał stanowisko wyrażone we wniosku o wpis wskazując jednocześnie, że zgodnie z danymi dostępnymi w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz Centralnym Rejestrze Beneficjentów Rzeczywistych, I. L. pozostaje właścicielem i beneficjentem spółek z grupy M., tj. M. S.A., M.Sp. z o.o. i M. S.A. sp.j.

Szef CBA wskazał, że przesłankami przemawiającymi za wpisaniem spółki na listę, były jej powiązania organizacyjne, gospodarcze i finansowe z podmiotami z Federacji Rosyjskiej, które działają w sektorze zapewniającym rządowi Federacji Rosyjskiej istotne źródło dochodów, a tym samym są odpowiedzialne za materialne lub finansowe wspieranie działań, które podważają lub zagrażają integralności terytorialnej, suwerenności i niepodległości Ukrainy. Ponadto podjęte przez spółkę, jak i pozostałe podmioty z grupy M., działania mające na celu zaprzestanie relacji biznesowych z podmiotami z Federacji Rosyjskiej, czy też zmierzające do zmiany struktury właścicielskiej były w fazie przygotowawczej i wymagały m.in. zgody organów regulacyjnych w Rosji. Przedstawione we wniosku spółki okoliczności nie wywołują żadnych skutków prawnych mających wpływ na ustalenia poczynione przez Szefa CBA. Z dalszych informacji przekazanych przez ten organ wynika ponadto, że:

1. - spółka M. z siedzibą w R jest nadal podmiotem aktywnym (sprzedaż netto w 2023 r. wynosiła 140 989 000 rubli);
2. - M. S.A. posiada w niej 49% udziałów, a I.L. - 51% udziałów;
3. - podmioty z grupy M. dokonywały transakcji finansowych na rzecz podmiotów z Federacji Rosyjskiej m.in. [...] Węgiel Techniczny imienia O. Nie sposób przyjąć, że nastąpiła nagła utrata powiązań pomiędzy podmiotami lub osobami powiązanymi z polskimi spółkami z grupy M. a rosyjskimi podmiotami z branży chemicznej i oponiarskiej, w tym M. Decyzja o zbyciu udziałów w M. może stanowić próbę przemodelowania biznesowego spółki wobec pojawienia się zagrożenia w postaci nakładania sankcji w związku z napaścią Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. Może też nosić znamiona próby zamaskowania związków pomiędzy osobami i podmiotami.

Powyższe ustalenia w ocenie Szefa CBA wskazują na realne prawdopodobieństwo wykorzystywania spółki do omijania sankcji gospodarczych nałożonych na Federację Rosyjską lub działań operacyjnych wywiadów ww. państwa.

W kontekście powyższego, dokonując oceny wniosku spółki o wykreślenie z listy, Minister wskazał, że nie zaszły przesłanki uzasadniające takie działanie.

Odnosząc się do argumentów spółki organ wyjaśnił, że wskazane działania, które podjęto w celu "ograniczenia, a docelowo całkowitego zerwania relacji handlowych z podmiotami z Rosji, nie miały i nie mają wpływu na wydanie zaskarżonej decyzji. Minister wydając decyzję opierał się na informacjach przekazanych przez Szefa ABW i Szefa CBA, które zostały poddane procesowi analitycznemu, a po uznaniu, że wspomniane informacje świadczą o spełnieniu przesłanek ustawowych wydał przedmiotową decyzję. Minister nie może brać pod uwagę działań, jakie w przyszłości podejmie osoba lub podmiot, w stosunku do której wydaje on decyzje o wpisie na listę. Takie działanie organu paraliżowałoby proces wydawania decyzji, bowiem Minister pozostawałby w pewnym stanie zawieszenia, będąc "zobowiązanym" do ustalenia wszystkich możliwych działań, jakie osoba lub podmiot zamierza podjąć w przyszłości.

Z tych względów argumenty spółki, że (i) jej beneficjent, tj. I. L. nie posiada już obywatelstwa Federacji Rosyjskiej, (ii) postanowiła o likwidacji przedstawicielstwa w Moskwie, (iii) rozpoczęła proces sprzedaży udziałów, które posiada w spółce M. spółka z o.o. w M., (iv) l. l. został odwołany ze stanowiska Członka Rady Nadzorczej spółki, można ocenić za pozbawione waloru merytorycznego, zwłaszcza że w przepadku punktów (ii) i (iii) sprowadzają się one do powołania na fakty mające charakter przyszyły i niepewny. Natomiast przesłanka wskazana przez spółkę w punkcie (i) nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Potwierdzeniem właściwej w tym zakresie oceny Ministra jest wydanie w dniu 31 lipca 2024 r. przez Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu decyzji, na mocy której odmówiono m.in. zwolnienia zamrożonych środków finansowych I. L.w postaci 51% udziałów o łącznej wartości nominalnej 10.200 RUB posiadanych w "M.") spółce prawa rosyjskiego w Moskwie poprzez ich sprzedaż na rzecz I. l., obywatela Federacji Rosyjskiej, za cenę 10.200 RUB lub jej odpowiednik w walucie PLN, EUR lub USD.

Kontynuując kwestię podnoszonego przez spółkę braku, czy też zaprzestania, współpracy z podmiotami gospodarczymi wskazanymi w uzasadnieniu decyzji (opisana we wniosku współpraca dotyczy spółek z Grupy M.) Minister zauważył, że wydając decyzję oparł się wnioskach złożonych przez Szefa ABW i Szefa CBA, którzy są organami wyspecjalizowanymi i których ustaleniom Minister ma uzasadnione powody ufać i brać je pod uwagę. Mając na uwadze trzykrotne potwierdzenie przez ww. organy przesłanek, które stanowiły podstawę skierowania wniosków o zastosowanie środków ograniczających wobec spółki, Minister, wobec braku zmiany stanu faktycznego, nie widzi możliwości uwzględnienia wniosku spółki.

Do ustawowych zadań ABW i CBA należy, m.in. rozpoznawanie, zapobieganie i zwalczanie zagrożeń godzących w bezpieczeństwo wewnętrzne państwa w różnych jego aspektach, a zadania te wykonywane są poprzez prowadzenie czynności operacyjno-rozpoznawczych i analityczno-informacyjnych w celu uzyskiwania i przetwarzania informacji istotnych dla ochrony bezpieczeństwa państwa. ABW i CBA są zobowiązane do ochrony środków, form i metod realizacji zadań.

Odnośnie do argumentacji, że spółka nie jest powiązana z podmiotami wspierającymi agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę oraz że nie wspiera tej agresji bezpośrednio ani pośrednio organ wziął pod uwagę stanowisko Szefa ABW i Szefa CBA i wskazał, że zgodnie z art. 3 ust 2 ustawy, ocenie organu wydającego decyzję podlega sam fakt istnienia powiązań - w szczególności o charakterze osobistym, organizacyjnym, gospodarczym lub finansowym - pomiędzy podmiotem, którego decyzja dotyczy, a osobą lub podmiotem, wobec których istnieje chociażby prawdopodobieństwo, że wykorzystają dysponowane przez siebie środki finansowe, fundusze lub zasoby gospodarcze, do bezpośredniego lub pośredniego wsparcia agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. lub poważnych naruszeń praw człowieka lub represji wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej lub których działalność stanowi inne poważne zagrożenie dla demokracji lub praworządności w Federacji Rosyjskiej lub na Białorusi.

W ocenie Ministra bezpośrednia lub pośrednia forma wspierania może oznaczać generowanie dowolnymi metodami zysków dla budżetu Federacji Rosyjskiej, które następnie mogą zostać wykorzystane na potrzeby działań wojennych prowadzonych przez Federację Rosyjską przeciwko Ukrainie. W szczególności wskazać należy na możliwość opodatkowania dochodów uzyskanych przez rosyjskie podmioty gospodarcze wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Środki finansowe wpłacane w ramach podatków przez te podmioty do budżetu Federacji Rosyjskiej z całą pewnością stanowią dochód tego państwa i mogą być przeznaczane na finansowanie agresji na Ukrainę.

Minister wydając decyzję kieruje się zasadą proporcjonalności. W związku z ograniczeniami, jakimi są choćby ustawowe przesłanki zastosowania poszczególnych środków ograniczających, w sposób oczywisty nie istnieje możliwość, aby Minister objął takimi środkami każdą osobę fizyczną czy podmiot gospodarczy współpracujący z podmiotami gospodarczymi z Federacji Rosyjskiej i płacącymi tam podatki. Jak już bowiem wspomniano, kluczowe jest w tym przypadku spełnianie ustawowych przesłanek zdefiniowanych w art. 3 ust. 2 ustawy. Odnosząc się do rosyjskich podmiotów gospodarczych wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Minister zauważył, że zgodnie z informacjami zawartymi na stronie internetowej [...] jest ona częścią "kompleksu oponiarskiego [...], (jest największym przedsiębiorstwem branży oponiarskiej w Federacji Rosyjskiej, jednym z liderów wśród producentów opon do samochodów osobowych i lekkich samochodów ciężarowych w krajach WNP.", zaś strona internetowa T. wskazuje, iż jest ona "(...) jednym z największych przedsiębiorstw kompleksu petrochemicznego regionu Samara.", co pozwala przyjąć, że jako tak znaczne podmioty gospodarcze zapewniają Federacji Rosyjskiej dochody w postaci podatków, które w sposób bezpośredni są przeznaczane na finansowanie m.in. agresji na Ukrainę, rozpoczętej 24 lutego 2022 r. Znaczenie przesłanki prawdopodobieństwa wykorzystania dysponowanych środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych w celach określonych w art. 3 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy dostrzeżono również w orzecznictwie.

Odnosząc się do całości wywodów spółki dotyczących importu sadzy technicznej w ramach kontyngentu, o którym mowa w rozporządzeniu Rady (UE) nr 833/2014 z 31 lipca 2014 r. organ podkreślił, że argumentem przesądzającym o wpisaniu spółki na listę, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, było stwierdzenie, że jest ona podmiotem, który ze względu na powiązania gospodarcze lub finansowe, może zostać wykorzystany do dysponowania środkami finansowymi lub zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 269/2014 w celu bezpośredniego lub pośredniego wsparcia agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, rozpoczętej 24 lutego 2022 r.

Natomiast w kontekście twierdzeń spółki, "W związku z wpisaniem na Listę, spółki Grupy M. zaprzestały działalności gospodarczej (...)" Minister wskazał, że celem wydania decyzji nie jest ograniczenie możliwości prowadzenia przez spółkę działalności gospodarczej, a jedynie przeciwdziałanie dysponowaniu środkami finansowymi i zasobami gospodarczymi na cele określone w art. 3 ust. 2 ustawy. Zgodnie z ustawą, zadania i kompetencje, o których mowa w art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a, art. 6b i art. 7 rozporządzenia 269/2014 wobec osób i podmiotów wpisanych na listę wykonuje Szef KAS.

Powyższe oznacza, że spółka może wystąpić do Szefa KAS z wnioskiem o zastosowanie przewidzianych w rozporządzeniu 269/2014 odstępstw, m.in. odstępstw wyrażonych w art. 4 ust. 1 lub art. 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, na podstawie których możliwe jest zwolnienie określonych zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych, lub też udostępnienie określonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych, w odniesieniu do osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi. Pełen katalog uprawnień Szefa KAS w zakresie wyrażania zgody na odstępstwa od środków ograniczających nałożonych na mocy zaskarżonej decyzji zawiera art. 5 ustawy. Spółka korzysta z przysługujących jej uprawnień w tym zakresie.

Zdaniem Ministra środki ograniczające nie mają charakteru karnego, a zapobiegawczy, stanowiący o czasowym braku możliwości korzystania ze swoich uprawnień.

Odnosząc się natomiast do wniosku spółki w zakresie umożliwienia złożenia dodatkowych wyjaśnień w trybie art. 50 i art. 51 k.p.a., Minister nie stwierdził takiej potrzeby. Poza katalogiem uregulowanym w art. 4 ust. 1 ustawy, pozostają także szczegółowe przepisy odnoszące się do poszczególnych środków dowodowych, w tym art. 86 k.p.a., dotyczący przesłuchania strony. W związku z powyższym postępowanie prowadzone na podstawie ustawy nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, a przepisy k.p.a. mają do niego zastosowanie w granicach wyznaczonych przez art. 4 ust. 1 ustawy.

W związku z powyższym Minister, z uwagi na brak zmian stanu faktycznego, odmówił uwzględnienia wniosku spółki o wykreślenie z listy osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy.

1. IV. Wyrokiem z 18 marca 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2764/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki na ww. decyzję.

Odwołując się do literalnej wykładni art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy WSA wyjaśnił, że decyzja o wpisaniu na listę sankcyjną może zostać wydana w stosunku do trzech kategorii podmiotów dysponujących środkami finansowymi, funduszami lub zasobami gospodarczymi:

1. 1) bezpośrednio lub pośrednio wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę;
2. 2) bezpośrednio powiązanych z podmiotami wpierającymi tę agresję, w szczególności ze względu na powiązania o charakterze osobistym, organizacyjnym, gospodarczym lub finansowym;
3. 3) wobec których istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania dysponowanych przez nie środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych w celu bezpośredniego lub pośredniego wsparcia agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę bądź na rzecz podmiotów bezpośrednio powiązanych z podmiotami bezpośrednio lub pośrednio wspierającymi tę agresję.

W odniesieniu do trzeciej ze wskazanych kategorii podmiotów, do której zaliczyć przede wszystkim trzeba skarżącą, wystarczy jedynie uprawdopodobnienie (a nie udowodnienie) wykorzystania posiadanych zasobów w celach określonych w art. 3 ust. 2 ustawy sankcyjnej, z czym koreluje znaczne uproszczenie postępowania w sprawie wpisu na listę sankcyjną, a co wprost wynika z art. 4 ust. 1 ustawy sankcyjnej. Zgodnie z tym przepisem, do postępowania w sprawie wpisu nie stosuje się m.in. art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., wskutek czego organ nie jest zobowiązany oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zaś uzasadnienie decyzji nie musi zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Istotna jest również dyspozycja art. 3 ust. 9 ustawy, który stanowi, że minister może ograniczyć zakres uzasadnienia decyzji w sprawie wpisu na listę ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny.

Ustawodawca uznał zatem, że charakter tego rodzaju spraw, a w szczególności okoliczność, że wykazanie powiązań z podmiotami wspierającymi agresję wiązać się może z koniecznością ujawnienia informacji uzyskanych w toku działań operacyjnych służb bezpieczeństwa państwa, wymagać może ograniczenia zakresu uzasadnienia decyzji. Ostatni z cytowanych przepisów (art. 3 ust.

9) został zastosowany w niniejszej sprawie, wobec uzyskania przez Ministra dokumentów niejawnych. Choć ograniczenie dostępu do dokumentów objętych ochroną informacji niejawnych stanowi ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu, to jednak zostało przewidziane ustawą w warunkach wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie ograniczenie to jest spowodowane koniecznością ochrony wartości nadrzędnej jaką jest bezpieczeństwo państwa.

Ponieważ jednocześnie ustawa dopuszczając w art. 3 ust. 5 możliwość wnioskowania o wykreślenie z listy nie ustanawia odrębnych przesłanek w tym zakresie, uprawnione staje się przyjęcie, że uwzględnienie wniosku o wykreślenie jest możliwe tylko w razie ustania przesłanek wpisu.

Oceniając w powyższym świetle zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (zarówno w części jawnej, jak i niejawnej), Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko Ministra co do trwania przesłanki wpisu skarżącej na listę sankcyjną, a tym samym braku podstaw do uwzględnienia wniosku o jej wykreślenie z tej listy.

Z okoliczności jawnych można w tym zakresie wskazać, że zarówno spółka, jak też bezpośrednio z nią związany I.L. inne powiązane z nimi spółki, prowadziły działalność gospodarczą w Rosji, w tym polegającą na utrzymywaniu relacji handlowych z rosyjskimi podmiotami sektora chemicznego i oponiarskiego, które zajmują się m.in. produkcją opon podwójnego zastosowania (cywilnego i wojskowego). Ponadto - co istotne - do dnia wpisu skarżącej na listę sankcyjną aktywnie działała w Rosji spółka M., której 51% udziałowcem był I. L., a która w 2023 r. osiągnęła sprzedaż netto 140.989.000 rubli (ok. 6 mln zł). Pomimo deklarowanego zerwania tych relacji, zgodzić się trzeba z Szefami ABW i CBA, a za nimi również z Ministrem, że ciągle istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania zasobów finansowych posiadanych przez skarżącą i powiązane z nią podmioty polskie do wsparcia, choćby pośredniego, agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę.

Jak bowiem słusznie zauważają te organy, zmiany właścicielskie (udziałowców) spółki zarejestrowanej w Rosji wymagają jeszcze zgody organów regulacyjnych w Rosji, co sprawia, że samo podjęcie omawianych działań nie wywołuje skutków prawnych z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć wpisanie spółki na listę sankcyjną.

Skład orzekający brał również pod uwagę informacje zawarte w niejawnej części akt administracyjnych, które potwierdzają zasadność pozostawienia skarżącej na liście sankcyjnej.

Z tych też względów za nieusprawiedliwione WSA uznał zarzuty skargi jakoby decyzja Ministra została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 i ust. 5 w zw. z art. 1 i 2 ustawy, a także w związku z powołanymi przepisami konstytucyjnymi.

WSA, odwołując się do judykatów Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawach o sygn. akt II GSK 555/24 i II GSK 1716/24 i podzielając argumentację prawną tam wyrażoną, nie dostrzegł także wątpliwości natury konstytucyjnej co do zgodności przepisów art. 3 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 6 i art. 1 ustawy z Konstytucją RP, tj. art. 22, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3.

Dodatkowo WSA wskazał, że przewidziane ustawą sankcyjną środki nie mogą być oceniane jako nadmierne czy nieproporcjonalne, gdyż niewątpliwie interes społeczny polegający na przeciwdziałaniu agresji oraz związany z nim interes bezpieczeństwa państwa przeważają nad interesem podmiotu wpisanego na taką listę sankcyjną. Sąd nie podziela przy tym stanowiska, że wpis na listę sankcyjną jest równoważny z pozbawieniem prawa własności, bowiem zamrożone środki nadal stanowią przedmiot własności podmiotu wpisanego na listę, tyle że nie może on nimi swobodnie dysponować. W takim zakresie zasady bezpieczeństwa przeważają nad zasadami dyskryminacji, równego traktowania czy swobody gospodarczej.

Jednocześnie spółka może wystąpić do Szefa KAS z wnioskiem o zastosowanie przewidzianych w rozporządzeniu nr 269/2014 odstępstw, m.in. odstępstw wyrażonych w art. 4 ust. 1 lub art. 6 ust 1, na podstawie których możliwe jest zwolnienie określonych zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych, lub też udostępnienie określonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych, w odniesieniu do osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi.

WSA za chybione uznał także zarzuty dotyczące naruszenia art. 15 w zw. z art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 269/2014, które winny w ocenie skarżącej znaleźć bezpośrednie zastosowanie w sprawie. Prawo europejskie nie wyłącza możliwości stosowania środków podejmowanych przez państwo członkowskie z uwagi na bezpieczeństwo narodowe, zwłaszcza przez państwo w tak szczególnej i trudnej sytuacji geopolitycznej jak Polska, której nie doświadczają państwa położone z dala od strefy działań wojennych. Z art. 4 ust. 2 zadanie drugie i trzecie Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) jasno wynika, że Unia szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego Państwa Członkowskiego.

Ustawa jest zatem autonomicznym aktem prawa krajowego, wykorzystującym jedynie (poprzez odesłanie, a nie powielanie treści) mechanizmy sankcyjne stosowane przez Unię Europejską. Powyższe wynika wprost z brzmienia art. 1 pkt 1 i 2 ustawy, odwołujących się do środków ograniczających określonych w art. 2 ust. 1-3 rozporządzenia nr 765/2006 oraz w art. 2 i art. 9 rozporządzenia nr 269/2014. Jednocześnie mechanizm zapobiegający dublowaniu nakładanych środków ograniczających określony został w art. 2 ust. 2 ustawy - zakres środków, o których mowa w art. 1, stosowanych wobec osób i podmiotów wpisanych na listę nie może powielać zakresu środków określonych względem tych osób i podmiotów w wykazach określonych w rozporządzeniu nr 765/2006 lub rozporządzeniu nr 269/2014.

Krajowe rozwiązania prawne przyjęte w zakresie mrożenia środków finansowych lub zasobów gospodarczych, są zgodne z opinią Komisji Europejskiej z 19 czerwca 2020 r. (C(2020) 4117 final) w sprawie art. 2 rozporządzenia nr 269/2014 (odpowiedź na pytanie nr 2.5).

Nawet w sytuacji przyjęcia, że w ustawie sankcyjnej powielono pewne mechanizmy określone w rozporządzeniach nr 269/2014 i 765/2006, to nie czyni to tej ustawy nieważnej, nie mogącej stanowić podstawy materialnoprawnej orzekania. Oczywistym jest bowiem, że akt prawa krajowego (ustawa) bazuje na unijnych unormowaniach dotyczących mechanizmów sankcyjnych i mechanizmy te nie powinny się dublować. Żadne z rozporządzeń nie wyklucza jednak możliwości tworzenia przez państwa członkowskie w ramach autonomii ustawodawczej, uregulowań, które służą realizacji zakresu ustaleń podejmowanych przez ustawodawstwo unijne.

Za niezasadne uznano także zarzuty natury procesowej. Postępowanie w sprawie wpisu na listę nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, bowiem zgodnie z art. 4 ustawy, do tego rodzaju postępowań stosuje się, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, jedynie niektóre, szczegółowo wymienione, przepisy k.p.a. Wśród nich nie znalazł się m.in. art. 80 - dotyczący oceny dowodów, art. 107 § 3 - formułujący wymogi dla uzasadnienia decyzji, ale także takie przepisy jak art. 7a - dotyczący rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, czy art. 9 i art. 11 - ustanawiające zasadę informowania oraz zasadę przekonywania.

Wpisanie spółki na listę sankcyjną nastąpiło na wnioski dwóch, niezależnych od siebie szefów służb specjalnych, co - jak podkreślono podczas rozprawy - jest działaniem niespotykanym, ponieważ zwykle jest to pojedynczy wniosek. Ci szefowie zgodnie wypowiedzieli się co do wniosku spółki o wykreślenie jej z listy sankcyjnej, wyrażając negatywne stanowiska w tym przedmiocie. WSA uznał, że informacje przedstawione w tych wystąpieniach, a także pozostałe informacje niejawne, jakie znalazły się w części niejawnej akt administracyjnych, były wystarczające do ustalenia stanu faktyczny sprawy w celu dokonania należytej subsumpcji mających w niej zastosowanie przepisów ustawy sankcyjnej.

Za niezasadne uznano także zarzuty związane z niezapewnieniem skarżącej wglądu do akt postępowania. Skoro na Ministrze nie ciążył obowiązek udostępnienia akt na wniosek, to zbędne również było wydawanie formalnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie (odmowy dostępu), niezależnie od tego, że art. 74 § 2 k.p.a. również nie znalazł się w wykazie przepisów k.p.a. mających tutaj zastosowanie. Z przepisów ustawy wynika, że przeprowadzenie kontrolowanego postępowania odbywa się w zasadzie bez udziału strony, która zawiadamiana jest dopiero o fakcie wydania wobec niej decyzji poprzez jej udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej.

1. V. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka, kwestionując go w całości i zarzucając:
2. 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję pomimo, że wydając decyzję Minister naruszył art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w tym poprzez przyjęcie za własne wniosków Szefów ABW i CBA o wpis skarżącej na listę sankcyjną, co skutkowało ustaleniem jedynie części faktów mających znaczenie w sprawie oraz doprowadziło do błędnego zastosowania prawa materialnego,
4. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję w sytuacji, gdy Minister naruszył art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy poprzez nieprzedstawienie w decyzji należytego uzasadnienia zawierającego główne motywy rozstrzygnięcia, co uniemożliwiło skarżącej ustalenie podstaw wpisu na listę sankcyjną i samodzielne usunięcie tych podstaw,
5. 3. art. 12a § 4 p.p.s.a. w związku z art. 45 Konstytucji w zw. z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ("EKPCz") poprzez ich niezastosowanie i niedopuszczenie skarżącej do zapoznania się pełnymi aktami sprawy, co uniemożliwiło skarżącej realizację prawa do obrony,
6. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
7. 1. art. 3 ust. 2 ustawy poprzez błędne ustalenie, że skarżąca spełnia przesłanki wpisu na listę w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy ("Lista sankcyjna") wobec istnienia prawdopodobieństwa wykorzystania środków finansowych i zasobów gospodarczych skarżącej do wspierania agresji Rosji na Ukrainę lub wspierania poważnego naruszenia praw człowieka lub represji wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej lub innego poważnego zagrożenia dla demokracji lub praworządności w Rosji lub na Białorusi, podczas gdy skarżąca przesłanek tych nie spełnia i nie spełniała w momencie wydania decyzji,
8. 2. art. 3 ust. 6 w zw. z art. 1 oraz art. 3 ust. 7 ustawy poprzez błędne ustalenie, że decyzja słusznie utrzymała w mocy środki ograniczające przewidziane w art. 1 ustawy ("Środki ograniczające") w zakresie nałożonym w pierwotnej decyzji o wpisie Skarżącej na listę sankcyjną z 2 października 2023 roku ("Decyzja o wpisie"), podczas gdy w wyniku wyeliminowania, a co najmniej znacznego złagodzenia rzekomych naruszeń art. 3 ust. 2 ustawy przez skarżącą środki ograniczające przewidziane w decyzji o wpisie a niesłusznie utrzymane w decyzji są rażąco nieproporcjonalne do zarzucanych naruszeń,
9. 3. art. 215 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ("TFUE") w zw. z art. 29 Traktatu o Unii Europejskiej ("TUE") w zw. z art. 4 TUE oraz art. 2 ust. 2 i art. 4 TFUE poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że normy ustawy nie naruszają przepisów kompetencyjnych Unii Europejskiej, podczas gdy przepisy ustawy naruszają uregulowane w art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 TUE oraz art. 2 ust. 2 TFUE zasadę przyznania oraz efekt zajętego pola poprzez powtórne uregulowanie dziedziny objętej obowiązującym rozporządzeniem 269/2014, która to dziedzina jest przyznana Unii na podstawie art. 215 TFUE w zw. z art. 29 TUE w zw. z art. 4 ust. 1 TFUE i tym samym nie zawiera się w szczególnej i wyjątkowej grupie kompetencji pozostawionych państwom członkowskim przez wzgląd na ich suwerenność wobec Unii na gruncie art. 4 ust. 2 TUE,
10. 4. art. 347 i art. 348 TFUE poprzez ich niezastosowanie i wadliwe przyjęcie, że art. 1-3 ustawy mogą ustanowić konkurencyjny system sankcji gospodarczych do systemu unijnego lub systemów innych państw członkowskich, pomimo braku przeprowadzonych w tym zakresie konsultacji z pozostałymi państwami członkowskimi lub Komisją Europejską zgodnie z art. 347 lub 348 TFUE, przez co art. 1-3 ustawy są niezgodne z prawem unijnym i zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej nie podlegają stosowaniu,
11. 5. art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 22 i art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez błędne przyjęcie, że art. 1-4 ustawy znajdują zastosowanie pomimo naruszenia przez nie zasady oznaczoności i zasady proporcjonalności w ograniczaniu swobody działalności gospodarczej oraz prawa własności poprzez posługiwanie się językiem nieprecyzyjnym i pozwalającym na zbyt szeroką dowolność w stosowaniu ograniczeń przez uprawniony organ, jak również stosowanie ograniczeń w stopniu dalece szerszym niż to niezbędne do realizowania wartości bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego.

Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa bądź o uchylenie decyzji oraz wskazanie Ministrowi sposobu załatwienia sprawy, w szczególności poprzez wskazanie na obowiązek Ministra wynikający z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 § 1 k.p.a. dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, respektując przy tym zasady proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania skarżącej.

Ewentualnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

W każdym z powyższych przypadków zawnioskowała także o orzeczenie o kosztach postępowania.

Na podstawie art. 191 p.p.s.a. wniosła o:

1. - rozpoznanie postanowienia Sądu pierwszej instancji wydanego na rozprawie z 18 marca 2025 r. oddalającego wniosek skarżącej na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów załączonych do skargi,
2. - zmianę tego postanowienia poprzez uwzględnienie wniosku skarżącej z pkt III.1 petitum skargi i przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów załączonych do skargi.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła także, aby Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 267 TFUE skierował pytania prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ponieważ uzyskanie na nie odpowiedzi jest niezbędne do wydania wyroku w niniejszej sprawie, tj.:

1. 1. Czy przepis art. 215 TFUE w zw. z art. 29 TUE oraz w zw. z art. 4 ust. 2 i 3 TUE należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się on przyjmowaniu przez państwo członkowskie środków ograniczających wymierzonych przeciwko państwom trzecim lub przeciwko osobom fizycznym lub prawnym, grupom lub podmiotom innym niż państwa, w tym sankcji gospodarczych zamrażających środki finansowe lub zasoby gospodarcze podmiotów na podstawie ustawowo przewidzianych kryteriów, takich jak środki wskazane w art. 1-3 ustawy sankcyjnej, i pozostawia tworzenie i stosowanie tego rodzaju środków ograniczających na poziomie ustawodawstwa krajowego w zakresie wyłącznej kompetencji państw członkowskich?
2. 2. Czy przepis art. 215 TFUE w zw. z art. 29 TUE oraz w zw. z art. 2 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 TFUE oraz w związku z zasadą pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej powinien być interpretowany w taki sposób, że sprzeciwia się przyjmowaniu przez państwa członkowskie regulacji krajowych nakładających środki ograniczające w takim zakresie, w jakim zostały dotychczas ustanowione przez Radę na mocy tego przepisu?
3. 3. Czy przepisy art. 347 i art. 348 TFUE powinny być interpretowane w taki sposób, że przewidziany w nich obowiązek konsultacji działań pomiędzy państwami członkowskimi lub Komisją Europejską znajdzie zastosowanie do sytuacji, gdy państwo członkowskie zamierza ustanowić środki ograniczające rozumiane zgodnie z art. 215 TFUE czy też innego rodzaju sankcje gospodarcze wymierzone w konkretne kategorie podmiotów prywatnych lub publicznych, takie jak środki wskazane w art. 1-3 ustawy sankcyjnej, które służyć mają realizacji bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego tego państwa członkowskiego?
4. 4. Czy przepisy art. 347 i art. 348 TFUE powinny być interpretowane w taki sposób, że krajowe środki ograniczające przyjęte bez konsultacji z innymi państwami członkowskimi są bezskuteczne?
5. 5. Czy przepisy art. 49, art. 56 i art. 63 TFUE powinny być interpretowane jako zakazujące przyjmowania krajowych regulacji takich jak art. 1 ustawy sankcyjnej, w związku z art. 3 ust. 1, art. 2 i art. 6 ustawy sankcyjnej, tj. przepisów, które ograniczają swobodę świadczenia usług, swobodę przedsiębiorczości i swobodę przepływu kapitału, wskutek zamrożenia aktywów i zakazu udostępniania środków finansowych i zasobów gospodarczych?
6. VI. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
7. VII. Strona skarżąca kasacyjnie w replice z 16 lipca 2026 r. na odpowiedź organu na skargę kasacyjną, podtrzymała dotychczasowe stanowisko, wskazując także na równoległe sprawy I. L., rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z 9 czerwca 2026 r. sygn. akt II GSK 2155/25 oraz II GSK 2497/25.

Skarżąca kasacyjnie ponownie zawnioskowała, aby na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził dowody uzupełniające z dokumentów załączonych do repliki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. VIII. Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty mogły zostać uznane za skuteczne.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega wad nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego.

IX. Przechodząc do meritum wskazać wypada, że za uzasadnione uznano zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 4 ust. 1 ustawy w związku z normą wywodzoną z art. 3 ust. 2 ustawy. Ponadto na uwzględnienie, choć jedynie częściowo, zasługiwały zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, postępowania w sprawach wpisu na listę sankcyjną oraz wykreślenia z niej (w tym zakresie por. art. 3 ust. 6 i 8), niewątpliwie są jurysdykcyjnymi postępowaniami administracyjnymi o charakterze szczególnym, w których, w zakresie wyraźnie nieuregulowanym w samej ustawie, zastosowanie znajdują nie wszystkie, [jak ma to miejsce na podstawie innych, znanych dotychczas odesłań do pomocniczego (uzupełniającego) stosowania przepisów k.p.a.], a jedynie enumeratywnie wymienione przepisy ustawy procesowej (por. art. 4 ust. 1 ustawy), co jest uzasadnione charakterem regulowanej materii, mającej w istocie chronić przede wszystkim interes kraju przed agresją ze strony Rosji i Białorusi. Powyższe wyjątki procesowe, czynione są przez ustawodawcę w celu maksymalnego usprawnienia postępowań zmierzających do ochrony istotnych interesów m.in. bezpieczeństwa i porządku wewnętrznego Państwa Polskiego i są w pełni zrozumiałe z uwagi na sytuację geopolityczną zaistniałą nie tylko po dniu 24 lutego 2022 r. (a więc po rozpoczęciu pełnoskalowej, niesprowokowanej agresji Rosji na Ukrainę pod pozorem "specjalnej operacji wojskowej"), ale także wcześniejszą bezprawną aneksją Krymu (w 2014 roku), czy także wydarzeniami mającymi miejsce na Białorusi (pacyfikacja i prześladowania przez reżim Aleksandra Łukaszenki opozycji demokratycznej po sfałszowanych wyborach prezydenckich w 2006 roku).

Powyższe nie oznacza jednak, że przewidziane przez ustawodawcę, bardzo istotne i głębokie ograniczenia "odpowiedniego stosowania k.p.a.", mogą zostać zinterpretowane jako wypaczające sens lub wręcz wyłączające stosowanie kluczowych instytucji lub zasad procesowych przewidzianych właśnie w k.p.a.

Pomimo - jak wskazano - bardzo daleko idącego ograniczenia zastosowania przepisów k.p.a., które co najmniej istotnie przemodelowuje charakter postępowania sankcyjnego uregulowanego w ustawie, działań prawodawcy w tym względzie nie można postrzegać i przede wszystkim interpretować, jako przejaw niczym nieograniczonej, zwłaszcza fundamentami prawa, regulacji proceduralnej, wyłączającej lub ograniczającej zastosowanie określonych zasad lub instytucji procesowych, jeżeli miałoby to prowadzić do zanegowania ich istoty, tworząc jedynie fasadowość sprawiedliwości proceduralnej. Z powyższych względów rolą sądów administracyjnych, w tego rodzaju sprawach jak niniejsza, jest takie zrekonstruowanie treści tego szczególnego reżimu procesowego, które pozwoli na zachowanie jego zgodności ze standardami państwa demokratycznego (normami konstytucyjnymi i wiążącymi normami międzynarodowymi), a jednocześnie uwzględni potrzeby skutecznego przeciwdziałania ingerencji Rosji i Białorusi tak w wewnętrzne sprawy Polski, jak również i Ukrainy, do czego wykorzystywana jest m.in. sieć podmiotów jedynie z pozoru legalnie funkcjonujących w ramach krajowych lub europejskich form organizacyjnych.

O ile więc nie jest przedmiotem sporu to, że szczególny przedmiot regulacji analizowanej ustawy w relacji do celu, któremu ona służy (zob. m.in. wyrok NSA z 19 czerwca 2024 r. sygn. akt II GSK 555/24; z 18 grudnia 2024 r. sygn. akt II GSK 1716/24), skutkował przyjęciem specjalnych rozwiązań normatywnych, które przesądzają o szczególnym charakterze postępowań w sprawach w szczególności wpisu, ale również i wykreślenia z listy, o której mowa w art. 2 tej ustawy, a - wobec wyłączenia stosowania w tego rodzaju postępowaniach m.in. art. 78, art. 79, art. 80, art. 81, art. 81a i art. 107 § 3 k.p.a. - organ je prowadzący nie jest zobowiązany oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy też rozstrzygać niedających się usunąć wątpliwości odnośnie do okoliczności stanu faktycznego na korzyść strony, a uzasadnienie decyzji nie musi zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co koresponduje z treścią art. 3 ust. 9 ustawy, upoważniającego Ministra do ograniczenia zakresu uzasadnienia decyzji w sprawach wpisu i wykreślenia z listy sankcyjnej ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny, to twierdzenia te oraz stojące u ich podstaw przesłanki normatywne nie mogą prowadzić do formułowania zbyt kategorycznych i upraszczających wniosków co do zakresu postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego w sprawach, o których mowa w art. 3 ust. 6 i 8 ustawy, a w dalszej kolejności co do zakresu uzasadnienia tego rodzaju decyzji.

Wyłączenie stosowania w sprawach, o których mowa w art. 3 ust. 6 i 8 ustawy, istotnych reguł postępowania jurysdykcyjnego, w tym art. 78, art. 79, art. 80, art. 81, art. 81a i art. 107 § 3 k.p.a., nie uchyla ani nie ogranicza zakresu stosowania wymienionej w art. 4 ust. 1 ustawy zasady ogólnej prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), której treść wyznacza w pierwszej kolejności obowiązek podejmowania przez organ prowadzący postępowanie (tylko z urzędu, skoro wyłączono m.in. stosowanie art. 10, art. 78, art. 79, art. 79a, art. 81 k.p.a.) wszelkich czynności procesowych (w tym czynności dowodowych) niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy na tle relewantnych przesłanek materialnoprawnych (w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie zachowują przesłanki z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 5 ustawy).

Podobnie nie zostało wyłączone stosowanie wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego (pełnego) zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jaki - zgodnie z zasadą określoną w art. 7 k.p.a. - został zgromadzony w toku postępowania. Zakres postępowania wyjaśniającego oraz zasady oficjalności postępowania dowodowego w powyższych sprawach nie zostały zatem zmodyfikowane, gdyż ograniczenia w zakresie praw procesowych strony w toku ustalania stanu faktycznego nie mają wpływu na obowiązki procesowe organu wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Odrębnie trzeba spojrzeć na konsekwencje wyłączenia stosowania art. 80 k.p.a. Przepis ten, niezależnie do wyartykułowanej w nim zasady swobodnej oceny dowodów, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek przeprowadzenia ewaluacji całokształtu (całości) materiału dowodowego w celu ustalenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Derogacja jego stosowania oznacza, że organ prowadzący postępowanie może uznać za udowodnione określone fakty na podstawie oceny jedynie części materiału dowodowego, o ile na tle stosowanej regulacji materialnoprawnej (tu art. 3 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 5 ustawy) część ta jest wystarczająca do ustalenia prawnie relewantnych okoliczności faktycznych, zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 k.p.a.) oraz po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu z urzędu całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Inaczej mówiąc, organ może się oprzeć nie na całości, a na części materiału dowodowego, o ile na tej podstawie można zasadnie wnioskować o ziszczeniu się lub nieziszczeniu przesłanek wpisu na lub wykreślenia z listy.

Z powyższego wynika, że wyłączenie stosowania art. 78-81 k.p.a. odnosi się jedynie do określonego etapu postępowania dowodowego, czyli etapu oceny całości materiału dowodowego, natomiast nie może być rozszerzane na całe postępowanie wyjaśniające, w tym na fazę poszukiwania, zbierania, rozpatrywania i selekcji dowodów istotnych z punktu widzenia koniecznego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, co ma zwłaszcza istotne znaczenie w sprawie o wykreślenie z listy, w której organ nie działa pod tak znaczną presją czasu jak w sprawie wpisu, w której chodzi o jak najszybsze "odcięcie tlenu" reżimom: rosyjskiemu i białoruskiemu, w ich agresji na Ukrainę i destabilizowaniu wewnętrznej sytuacji Polski.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA nie dokonał poddającej się pełnej weryfikacji oceny legalności zachowania przez Ministra rygorów wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. na tle przesłanek materialnoprawnych, o których mowa w art. 3 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 5 ustawy, w tym także w kontekście uwzględnienia stanowiska skarżącej, prezentowanego tak we wniosku, jak również w toku postępowania, w tym na etapie sądowym, nawiązującego m.in. do zakresu powiązań z podmiotami rosyjskimi, czy uiszczaniu należności na ich rzecz.

W tym miejscu przypomnieć w niezbędnym zakresie należy treść kluczowego w sprawie art. 3 ust. 2 ustawy (stosowanego na mocy art. 3 ust. 5), który przewiduje trzy odrębne kategorie osób i podmiotów dysponujących środkami finansowymi, funduszami oraz zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 765/2006 lub rozporządzenia 269/2014, które podlegają sankcjonowaniu, co WSA niewątpliwie trafnie dostrzegł.

Jak więc wynika z treści tego przepisu, decyzję w sprawie wpisu na listę wydaje się względem osób i podmiotów dysponujących środkami finansowymi, funduszami oraz zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 765/2006 lub rozporządzenia 269/2014, bezpośrednio lub pośrednio wspierających:

1. 1) agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. lub
2. 2) poważne naruszenia praw człowieka lub represje wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej lub których działalność stanowi inne poważne zagrożenie dla demokracji lub praworządności w Federacji Rosyjskiej lub na Białorusi
3. - lub bezpośrednio związanych z takimi osobami lub podmiotami, w szczególności ze względu na powiązania o charakterze osobistym, organizacyjnym, gospodarczym lub finansowym, lub wobec których istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania w tym celu dysponowanych przez nie takich środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych.

Do pierwszej grupy wymienionej w tym przepisie należą zatem osoby lub podmioty bezpośrednio lub pośrednio wspierające agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. (pkt 1) lub poważne naruszenia praw człowieka lub represje wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej, lub których działalność stanowi inne poważne zagrożenie dla demokracji lub praworządności w Federacji Rosyjskiej lub na Białorusi (pkt 2).

W drugiej grupie znajdują się osoby lub podmioty bezpośrednio związane, w szczególności ze względu na powiązania o charakterze osobistym, organizacyjnym, gospodarczym lub finansowym, z osobami lub podmiotami bezpośrednio lub pośrednio wspierającymi agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. lub poważne naruszenia praw człowieka lub represje wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej, lub których działalność stanowi inne poważne zagrożenie dla demokracji lub praworządności w Federacji Rosyjskiej lub na Białorusi. Wystarczające jest w tym przypadku wykazanie, że dany podmiot ma bezpośrednie związki (m.in. poprzez powiązania o charakterze osobistym, organizacyjnym, gospodarczym lub finansowym) z podmiotem, który chociażby pośrednio wspiera agresję lup poważne naruszenia praw człowieka (...).

Trzecią grupę stanowią natomiast osoby lub podmioty, wobec których istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania dysponowanych przez nie środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia 765/2006 lub rozporządzenia 269/2014, w celu wspierania agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. lub poważnego naruszenia praw człowieka lub represji wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej, lub działalności stanowiącej inne poważne zagrożenie dla demokracji lub praworządności w Federacji Rosyjskiej lub na Białorusi.

W zaskarżonej decyzji z 2 sierpnia 2024 r. Minister podtrzymał aktualność wpisu spółki na listę sankcyjną, dokonanego decyzją z 2 października 2023 r., równocześnie uznając, że argumentem przesądzającym o wpisaniu strony skarżącej na tę listę, zachowującym aktualność także obecnie, było stwierdzenie, że jest ona podmiotem, który ze względu na powiązania gospodarcze lub finansowe, może zostać wykorzystana do dysponowania środkami finansowymi lub zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 269/2014 w celu bezpośredniego lub pośredniego wsparcia agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, rozpoczętej 24 lutego 2022 r.

Z powyższej oceny Ministra wynika zatem, zwłaszcza w kontekście łącznego odczytania zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji o wpisie na listę z 2 października 2023 r., zawierających szeroki opis podmiotów z Federacji Rosyjskiej, mających pośrednio i bezpośrednio wspierać agresywne zachowania tego kraju, że skarżąca jest nadal zarówno osobą bezpośrednio związaną z osobami lub podmiotami bezpośrednio lub pośrednio wspierającymi agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r., o czym świadczyć miałby właśnie szeroki opis spółek rosyjskich, z którymi pozostaje lub pozostawała w kontaktach handlowych dotyczących importu sadzy technicznej, a które bezpośrednio lub pośrednio wspierają ww. agresję, jak również pozostaje osobą, wobec której istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania jej do dysponowania środkami finansowymi lub zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 269/2014 w celu bezpośredniego lub pośredniego wsparcia ww. agresji.

Wykładnia art. 3 ust. 2 ustawy musi prowadzić do wniosku, że przesłanka prawdopodobieństwa, może zostać powiązana jedynie z kategorią trzecią osób i podmiotów sankcjonowanych, natomiast nie ma ona wprost zastosowania do kategorii podmiotowej pierwszej i drugiej, co oznacza, że w zakresie powyższych kategorii nie jest wystarczające uprawdopodobnienie realizacji przesłanek materialnych, lecz ich udowodnienie, w tym także dowodami pośrednimi, czy poszlakowymi, nadającymi się jednak do oceny każdej z tych okoliczności.

Jeżeli zatem Minister zakwalifikował skarżącą, także do kategorii podmiotowej drugiej (osoba "bezpośrednio związana" z osobami lub podmiotami "pośrednio wspierającymi agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r.") - o czym należy bez wątpienia wnioskować na podstawie relacjonowanego szeroko przez organ związku biznesowego skarżącej m.in. z zakładami sprzedającymi sadzę techniczną i tymi, które wytwarzają produkty podwójnego zastosowania oraz rosyjską spółką zależną OOO M.- i na tej podstawie uznał, że na dzień wydania decyzji o odmowie wykreślenia z listy sankcyjnej kwalifikacja ta nadal zachowuje swoją aktualność, to w tym zakresie konieczna jest ocena, czy i w jakim stopniu zgromadzony materiał dowodowy lub jego część jest wystarczający do uznania, że okoliczności faktyczne, wskazujące nadal na realizację przesłanki z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 5 ustawy, zostały udowodnione na dzień wydania decyzji, gdy chodzi o zakwalifikowanie skarżącej do drugiej grupy.

Jest to przy tym o tyle istotne, że samo wprowadzenie sankcji (wpisanie na listę z określonymi obostrzeniami w możliwości dalszego działania) obiektywnie wywołuje stan, w którym dany podmiot może utracić możliwości jakiegokolwiek działania, a przez to kontaktów z podmiotami bezpośrednio lub pośrednio wspierającymi agresję na Ukrainę. Ocena w tym zakresie należy jednak w pierwszej kolejności do WSA i powinna zostać przeprowadzona, podobnie jak weryfikacja prawdopodobieństwa wykorzystania dysponowanych przez spółkę środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych w celu wspierania agresji (o czym dalej), w toku ponownego rozpoznania sprawy, przy uwzględnieniu charakteru postępowania o wykreślenie.

Należy przy tego rodzaju ocenie rozważyć także powszechną wiedzę, dotyczącą sankcji unijnych nałożonych na konkretne podmioty z Rosji, z którymi skarżąca miała pozostawać w kontaktach handlowych (zwłaszcza w aspekcie czasowym), jak również kwestie związane z problematyką legalności importu sadzy technicznej, co zdaje się być eksponowane jako zasadniczy przedmiot działalności skarżącej. W tym ostatnim przypadku pomocniczo przypomnieć należy, że na mocy art. 1 pkt 6 lit. a) i b) rozporządzenia RADY (UE) 2023/427 z 25 lutego 2023 r. w sprawie zmiany rozporządzenia (UE) nr 833/2014 dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.Urz.UE.L 2023 nr 59l s. 6 i n.) z dniem 26 lutego 2023 r. w art. 3i wprowadzono następujące zmiany poprzez dodanie ustępu:

1. - 3d w brzmieniu "W odniesieniu do towarów wymienionych w załączniku XXI część C zakazy ustanowione w ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do wykonywania do dnia 27 maja 2023 r. umów zawartych przed dniem 26 lutego 2023 r. lub umów dodatkowych niezbędnych do wykonania takich umów.

Niniejszy przepis nie ma zastosowania do towarów objętych kodami CN 2803 i 4002 wymienionych w załączniku XXI część C, do których zastosowanie ma ust. 3da".

1. - 3da w brzmieniu "Zakazy ustanowione w ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do przywozu, zakupu lub transportu, lub do powiązanej pomocy technicznej lub finansowej, niezbędnych do przywozu do Unii do dnia 30 czerwca 2024 r. następujących ilości:
2. a) 752 475 ton metrycznych towarów objętych kodem CN 2803;
3. b) 562 973 ton metrycznych towarów objętych kodem CN 4002" oraz wyszczególnienie w załączniku VI rozporządzenia RADY (UE) 2023/427 zmian wprowadzanych w załączniku XXI do rozporządzenia (UE) nr 833/2014, poprzez dodanie w część C nowej pozycji o kodzie CN 2803 wskazującej na "Węgiel (sadze oraz inne postacie węgla, gdzie indziej niewymienione ani niewłączone)."

Wskazane przepisy [tj. art. 3i ust. 3d i ust. 3da rozporządzenia (UE) nr 833/2014] zostały przy tym uchylone odpowiednio z dniem 24 czerwca 2023 r. i 25 lutego 2025 r.

Wbrew ogólnikowemu stwierdzeniu decyzji w tym zakresie, niepoddanemu szerszej weryfikacji Sądu pierwszej instancji, zauważyć wypada, że kwestia handlu sadzą techniczną w okresie od 26 lutego 2023 r. do 30 czerwca 2024 r. powinna zostać zweryfikowana względem danych podawanych przez organ jako czasookres działania strony skarżącej, w tym także przy uwzględnieniu kwestii legalności sprowadzania na teren UE i obrotu tym towarem.

Oceniając natomiast zakwalifikowanie skarżącej jako podmiotu należącego do trzeciej kategorii, względem której możliwe jest wdrożenie (w niniejszej sprawie utrzymanie) sankcji, należy wyjaśnić, że prawidłowa interpretacja przesłanki prawdopodobieństwa nie może prowadzić do wniosku, że wystarczający jest jakikolwiek stopień prawdopodobieństwa realizacji przesłanki "wykorzystania dysponowanych środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych" w celach wspierania ww. agresji lub poważnego naruszenia praw człowieka lub represji wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej, lub działalności stanowiącej inne poważne zagrożenie dla demokracji lub praworządności w Federacji Rosyjskiej lub na Białorusi.

Prawdopodobieństwo w tym zakresie musi zostać wykazane nie tylko na poziomie wyższym niż znikomy, lecz także w stopniu realnym, pozwalającym na racjonalną oceną, że podstawa faktyczna kwalifikacji właściwego organu nie została ustalona w sposób dowolny czy wyłącznie poprzez działania arbitralne. Po to właśnie ustawodawca przewidział wspomniane wcześniej koncesje procesowe, w tym ograniczenia w dostępie do materiałów niejawnych, aby maksymalnie ułatwić działanie w tej ważnej sferze ochrony interesu państwa, jednakże nadal utrzymując obowiązki na tyle precyzyjnego wykazania przesłanek wpisu (dalszego jego trwania), aby postępowanie w tym względzie nie było fasadowe i prowadzone na nieumotywowane życzenie określonych służb.

W tym kontekście nie można zgodzić się z zajętym przez Ministra stanowiskiem, zaakceptowanym bez szerszej oceny przez WSA, że - odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej o wykreślenie z listy sankcyjnej - "oparł się" on na wnioskach Szefów ABW i CBA, które to podmioty "są organami wyspecjalizowanymi" i "których ustaleniom Minister ma uzasadnione powody ufać i brać je pod uwagę", a skoro ww. organy potwierdziły w swoich pismach aktualność przesłanek, które stanowiły podstawę wpisu na listę, to wobec "braku zmiany stanu faktycznego", brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wykreślenie z listy (s. 11 zaskarżonej decyzji).

Nie poddają się weryfikacji, w pełni zaakceptowane przez WSA (bez własnej oceny) ustalenia faktyczne organu, które są pozbawione odniesienia czasowego, podmiotowego czy przedmiotowego (np. co do środków, które nadal mogą zostać realnie wykorzystane w celach, o których mowa w art. 3 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 5 ustawy; co do okresu lub aktualności relacji gospodarczych lub finansowych z tzw. podmiotami wspierającymi; co do czasu, wysokości i odbiorców transferów finansowych lub majątkowych na rzecz ww. podmiotów). Dane w tym zakresie, stanowiące podstawę oceny decyzji, mogą zostać ocenione przez WSA na podstawie szczegółowego porównania przekazanych przez organ akt, zestawionych z twierdzeniami strony. Względy związane z ochroną informacji niejawnych, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego (zob. m.in. art. 3 ust. 9 ustawy) nie stanowią przy tym bezwzględnej przeszkody do dokonania w uzasadnieniach decyzji, wydanych w sprawach wpisu na listę sankcyjną lub wykreślenia z niej, konkretyzacji ustalonych faktów, aby w ten sposób możliwa stała się realna (a nie jedynie pobieżna) weryfikacja sądowoadministracyjna.

Na tym tle ponownej oceny wymagają zatem te twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji, które nie spełniają warunków koniecznej, na tle zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., precyzji i konkretności w zakresie ustalania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (np. s. 9-10: "nie sposób przyjąć, że nastąpiła nagła utrata powiązań pomiędzy podmiotami lub osobami powiązanymi z polskimi spółkami z grupy M. a rosyjskimi podmiotami z branży chemicznej i oponiarskiej, w tym M."; s. 10 "Decyzja o zbyciu udziałów (...) może stanowić próbę przemodelowania biznesowego (...)"; s. 10 "Może nosić znamiona próby zamaskowania związków..."). Powyższe kwestie, jak również pozostałe twierdzenia organu, wskazujące na brak ustania przyczyn wykreślenia z listy, muszą zostać poddane krytycznej ocenie w kontekście zarówno bieżących (na datę orzekania przez organ) relacji spółki, jak i wspomnianej kwestii legalności importu sadzy technicznej. Ocena ta musi uwzględniać materiały zgromadzone w sprawie, jak również dane przedstawiane przez samą stronę.

Zastrzeżenia należy również sformułować względem zaakceptowanego w pełni przez WSA stanowiska organu, który dokonując subsumcji normy prawnej wyrażonej w art. 3 ust. 2 w zw. z ust. 5 ustawy przyjmuje, że "bezpośrednia lub pośrednia forma wspierania może oznaczać generowanie dowolnymi metodami zysków dla budżetu Federacji Rosyjskiej, które następnie mogą zostać wykorzystane na potrzeby działań wojennych prowadzonych przez Federację Rosyjską przeciwko Ukrainie" (s. 12 zaskarżonej decyzji). Takie podejście, bez precyzyjnego odniesienia się do okoliczności sprawy, uznać należy za zbyt ogólnikowe. Jakkolwiek bowiem jest oczywiste, że generowanie wpływów do budżetu państwa agresora, jest zawsze jego wspieraniem w szerokim ujęciu, bowiem jest to państwo, które przeznacza znaczne środki budżetowe na finansowanie wojny, to jednak przypisanie cechy "wspierającego" w rozumieniu ustawy (pośrednio lub bezpośrednio) nie może polegać wyłącznie na wskazaniu, że skoro pewne należności były lub są uiszczane na rzecz podmiotów z Rosji, które odprowadzają od tego podatki, to jest to jednoznaczne ze wspieraniem agresji.

Wspieranie działań agresywnych Rosji w rozumieniu ustawy wymaga jednak przypisania, choć niekoniecznie z zamiarem bezpośrednim, określonego ukierunkowania na realizację celów z tym związanych. Jakkolwiek na listę sankcyjną mogą trafiać również podmioty działające w sposób niedbały czy lekkomyślny, poprzez nie zachowanie należytej ostrożności w kontaktach z innymi podmiotami wspierającymi agresję, stając się w ten sposób instrumentem w rękach wskazanych reżimów, to jednak sama możliwość opodatkowania lub obciążenia innymi daniami publicznoprawnymi pewnych wartości majątkowych lub finansowych, transferowanych do Rosji, nie jest per se wystarczająca do przyjęcia, że dany podmiot, tylko z tego powodu, wspiera bezpośrednio lub pośrednio działania określone w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy lub może zostać do tego wykorzystany. W tym przypadku niezbędne byłoby wykazanie, że tego rodzaju daniny ze względu na strukturę własnościową (np. spółka należąca do państwa lub z jego dominującym udziałem) lub inne powiązania (np. organizacyjne) danego podmiotu (osoby) podlegają bezpośredniemu lub pośredniemu przekazaniu na cele wojenne, czy też transfer środków odbywa się z naruszeniem krajowych lub europejskich przepisów o sankcjach np. w formie niedozwolonej lub docelowo do podmiotu objętego sankcjami.

Nie można więc wykluczyć, że właściwy organ ustali, że względem danego podmiotu istnieje realne prawdopodobieństwo wykorzystania tego rodzaju schematu działania, a więc wspierania agresji poprzez płacenie określonych danin publicznych na rzecz Rosji, które zostanie odczytane jako realizacja celów wskazanych w art. 3 ust. 2 ustawy. Nie można jednak również czynić uogólnień, że każdy rodzaj wygenerowanego wpływu budżetowego Rosji jest automatycznie jej wspieraniem, bowiem oznaczałoby to niedozwolony automatyzm. Dlatego też - wbrew stanowisku WSA - szczególnej oceny wymaga czasookres, warunki i zakres importu sadzy technicznej, co do której prawo przewidziało warunkowość (kontyngenty) do dnia 30 czerwca 2024 r.

Dodać przy tym należy, że jakkolwiek posługiwanie się przez ustawodawcę w końcowej części art. 3 ust. 2 ustawy (trzecia grupa podmiotów) pojęciem "prawdopodobieństwa wykorzystania" nie zwalnia organu z obowiązku poszukiwania z urzędu i oceny dowodów wskazujących na zaistnienie tego rodzaju prawdopodobieństwa, to jednak dowody te nie muszą wykazywać, w sposób pełny, okoliczności "wykorzystania dysponowanych" środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych w celach uznawanych przez ustawodawcę jako wspierające agresję rosyjską. Wystarczające jest wykazanie realnej (prawdopodobnej) możliwości ich wykorzystania w określony sposób, czasie lub wysokości, co jest uzasadnione wspomnianymi na wstępie ograniczeniami w jurysdykcyjnym postępowaniu szczególnym, jakim jest postępowanie o wpis lub wykreślenie z listy sankcyjnej.

Ponadto WSA uwzględni także i to, że w sprawach, o których mowa w art. 3 ust. 6 i 8 ustawy, obowiązuje ogólna zasada aktualności orzekania przez organ w administracyjnym toku instancji, co m.in. oznacza, że podstawa faktyczna rozstrzygnięcia sprawy musi bazować na stanie faktycznym istniejącym w momencie wydawania orzeczenia administracyjnego, nie zaś w momencie składania wniosku (czy to o wpis czy o wykreślenie). Skarżąca kasacyjnie słusznie zatem wskazuje, że zasadnicze ustalenia faktyczne - co wymaga ponownej oceny WSA - dotyczące dalszego trwania (aktualności) przesłanek wpisu na listę sankcyjną, a przez to braku podstaw do wykreślenia, nie uwzględniają okoliczności sprawy akcentowanych przez stronę (m.in. co do aktualności zaangażowania kapitałowego, finansowego lub majątkowego w tzw. podmiotach wspierających, aktualnej wysokości transferu środków finansowych na cele, których realizacji ma przeciwdziałać ustawa). Tymczasem oceny tej można i należy dokonać w kontekście zebranego materiału dowodowego, jak i twierdzeń samej skarżącej.

Uwzględniając powyższe uwagi należy również podnieść, że szczegółowe rozważania sądu administracyjnego w uzasadnieniu orzeczenia powinny, w niezbędnym i dopuszczonym prawem zakresie, dotyczyć także zagadnień wynikających z niejawnej części materiału dowodowego, formalnie objętego jedną z klauzul tajności na podstawie przepisów ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, co nie musi automatycznie prowadzić do ujawnienia tych materiałów. Istotne jest bowiem precyzyjne rozgraniczenie tych danych, które są bezpośrednio objęte treścią dokumentu będącego nośnikiem informacji niejawnych, od tych, które jedynie pośrednio wiążą się z tymi pierwszymi, a ich ujawnienie ze względu na rozerwanie związku merytorycznego lub stopień ogólności, nie prowadzi do ingerencji w zakres ochrony formalnie nadanej klauzuli tajności. Do WSA, po szczegółowym zapoznaniu się ze stanem dokumentacji zawartej w części niejawnej akt administracyjnych oraz z uwzględnieniem dokumentacji już ujawnionej przez organ prowadzący postępowanie lub stronę postępowania (także poprzez określone sformułowania i odwołania do faktów mających znaczenie w sprawie), należy ocena czy i w jakim zakresie określone dane (w razie konieczności poddane dalszemu "uogólnieniu" lub procesowi anonimizacji) mogą zostać przywołane w treści uzasadnienia orzeczenia bez szkody dla ochrony informacji niejawnych, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a jednocześnie z poszanowaniem konstytucyjnych praw strony skarżącej do sprawiedliwej procedury sądowej oraz zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 maja 2018 r. sygn. akt SK 8/14, a także warunki zachowania konwencyjnego standardu dostępu do akt sądowych zawierających informacje niejawne wyrażone w wyrokach ETPCz: z 15 października 2020 r. w sprawie Muhammad i Muhammad przeciwko Rumunii - skarga nr 80982/12, tłumaczenie dostępne m.in. pod adresem internetowym ETPCz https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22fulltext%22:[%2280982/12%22],%22languageisocode%22:[%22POL%22],%22appno%22:[%2280982/12%22],%22documentcollectionid2%22:[%22GRANDCHAMBER%22,%22CHAMBER%22],%22itemid%22:[%22001-239133%22]}; czy z 22 czerwca 2023 r. w sprawie Poklikayew przeciwko Polsce - skarga nr 1103/16, tłumaczenie dostępne pod internetowym adresem ETPCz https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-233865%22]}).

Kontynuując merytoryczne rozważania, za częściowo uzasadniony uznano zarzut niepełnej kontroli zaskarżonej decyzji w świetle art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Jakkolwiek nie jest przedmiotem sporu, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy stosowanie art. 107 § 3 k.p.a. zostało w przedmiotowej sprawie wyłączone, a na podstawie art. 3 ust. 9 ustawy Minister mógł ograniczyć zakres uzasadnienia zaskarżonej decyzji ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny, to jednak powyższe nie może stanowić podstawy do sporządzenia uzasadnienia pomijającego istotne elementy stanu faktycznego lub prawnego sprawy - por. art. 4 ust. 1 ustawy w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.

Stan faktyczny sprawy, niezależnie od możliwości uproszczenia warstwy oceny dowodów, na co już zwrócono uwagę, powinien zawierać wskazanie wszystkich faktów istotnych w świetle stosowanej podstawy materialnoprawnej z ewentualnym ograniczeniem lub uogólnieniem opisu pewnych ich części składowych ze względu na ochronę informacji niejawnych, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego. Ze względu na to, że w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie zasada z art. 7 i obowiązki z art. 77 § 1 k.p.a., stan faktyczny i prawny oraz podstawy subsumpcji normy prawnej, z zastrzeżeniem wyjątków wyżej wskazanych i w granicach wynikających z nich ograniczeń, powinny zostać opisane w sposób względnie pełny i pozwalający na sądową weryfikację. To więc, że organ, a następnie WSA, bazuje częściowo na dokumentacji niejawnej, nie uzasadnia braku rzeczowego odniesienia się z jakich konkretnie powodów nie następuje wykreślenie z listy sankcyjnej, pomimo okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą i podejmowanych działań, na które ta wskazuje.

Częściowo zasadny jest również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Naruszenie powyższej regulacji może mieć miejsce wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji pominie pozostające poza aktami administracyjnymi dowody uzupełniające z dokumentów, pomimo niezbędności przeprowadzenia tego rodzaju dowodów w celu wyjaśnienia obiektywnych i nieusuwalnych wątpliwości co do legalności ustalenia stanu faktycznego lub prawnego sprawy, której dotyczy skarga, oraz możliwości ich przeprowadzenia bez nadmiernego przedłużenia postępowania, z tym zastrzeżeniem, że - co do zasady - nieprzeprowadzenie przez sąd administracyjny dowodu z dokumentu nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego "mające" samodzielnie "istotny wpływ na wynik sprawy", natomiast - wyjątkowo - w określonych stanach faktycznych pominięcie oceny dowodów uzupełniających z dokumentów, pomimo ich rozstrzygającego znaczenia dla wyjaśnienia istotnych i podnoszonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego wątpliwości co do legalności albo nielegalności zaskarżonego działania lub zaniechania organu administracji, może stanowić podstawę do uznania, że sąd administracyjny naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. w stopniu, który co najmniej mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ma to szczególnie istotne znaczenie w sprawach takich jak niniejsza, gdzie jurysdykcyjne postępowanie administracyjne podlega stosownym ograniczeniom (por. enumeratywna lista stosowanych przepisów k.p.a., o której stanowi art. 4 ust. 1 ustawy) i strona jest, w swoisty sposób, "zaskakiwana" rozstrzygnięciem.

W niniejszej sprawie zgłaszane przez stronę skarżącą kasacyjnie wątpliwości dotyczące legalności zaskarżonej decyzji mogły i powinny były zostać zbadane i rozstrzygnięte przez WSA na podstawie materiału dowodowego zaoferowanego przez stronę skarżącą w załącznikach do skargi z dnia 30 sierpnia 2024 r. (vide lista załączników) oraz piśmie procesowym z dnia 6 marca 2025 r. (replika na odpowiedź na skargę).

Biorąc pod uwagę, że prawo do czynnego udziału strony skarżącej w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją zostało istotnie ograniczone, strona ta, po zapoznaniu się z treścią powyższej decyzji, mogła w pełni ustalić podstawę faktyczną jej wydania, a zatem na etapie postępowania sądowoadministracyjnego uzyskała większą możliwość pełnej obrony swoich praw.

W tej sytuacji brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowych przesłanek odmowy dopuszczenia ww. wniosków dowodowych, trafnie zostało uznane w skardze kasacyjnej (w opisanym wyżej kontekście) za naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. Z uwagi na charakter postępowania administracyjnego i jego daleko posuniętą odrębność względem klasycznego postępowania jurysdykcyjnego, wymaga co najmniej wyjaśnienia, dlaczego dowody uznawane przez stronę za istotne w celu wykazania braku aktualnie spełniania przesłanek wpisu, nie zostały dopuszczone i omówione.

1. X. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej uznano za nieuzasadnione.

Zarzut naruszenia art. 12a § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności "poprzez ich niezastosowanie i niedopuszczenie Skarżącej do zapoznania się pełnymi aktami sprawy, co uniemożliwiło Skarżącej realizację prawa do obrony" podlegał oddaleniu przede wszystkim ze względu na częściową nieadekwatność i niezupełność wskazanego wzorca kontrolnego oraz brak dostatecznej konkretyzacji jego treści.

O ile nie ulega wątpliwości, że zasada wyrażona w art. 12a § 4 p.p.s.a. w pełni realizuje konstytucyjne i konwencyjne standardy prawa do sądu oraz rzetelnej procedury sądowej, o tyle wątpliwości może budzić współstosowanie powyższej regulacji z przepisami ustaw szczególnych, które wprowadzają wyłączenia lub ograniczenia w zakresie dostępu do określonych danych objętych aktami sądowymi (np. ustawa o ochronie informacji niejawnych).

Strona skarżąca kasacyjnie, kwestionując odmowę udostępnienia akt sądowych z racji obowiązywania tego rodzaju regulacji szczególnych, nie może jednak poprzestać na ogólnym przywołaniu samej zasady z art. 12a § 4 p.p.s.a., lecz jest zobowiązana do podjęcia próby podważenia wykładni lub zastosowania przez sąd administracyjny przepisów będących względem niej przepisami szczególnymi. Nadto, na co zwrócono już uwagę, objęcie części akt klauzulami tajności nie oznacza, że dane z nich wynikające nie powinny zostać w sposób odpowiedni uwzględnione i przedstawione, w sposób który nie naruszy tajemnic prawem chronionych.

Za przedwczesny, w okolicznościach sprawy, uznać należało zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie podniesionego naruszenia art. 3 ust. 2 ustawy i stwierdzenia dalszego istnienia przesłanek wpisu. Wobec konieczności powtórzenia przez WSA oceny legalności zaskarżonej decyzji, zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do zarzutu wadliwego zastosowania prawa materialnego w zakresie art. 3 ust. 6 w zw. z art. 1 oraz art. 3 ust. 7 ustawy.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 215 TFUE w zw. z art. 29 TUE w zw. z art. 4 TUE oraz art. 2 ust. 2 i art. 4 TFUE oraz art. 347 i art. 348 TFUE.

Strona skarżąca kasacyjnie próbowała wykazać, że WSA z jednej strony dokonał błędnej wykładni art. 215 TFUE w zw. z art. 29 TUE w zw. z art. 4 TUE oraz art. 2 ust. 2 i art. 4 TFUE, przyjmując, że "normy ustawy sankcyjnej nie naruszają przepisów kompetencyjnych UE", podczas gdy, jej zdaniem, przepisy tej ustawy "naruszają uregulowane w art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 TUE oraz art. 2 ust. 2 TFUE zasadę przyznania oraz efekt zajętego pola poprzez powtórne uregulowanie dziedziny objętej obowiązującym rozporządzeniem 269/2014, która to dziedzina jest przyznana UE na podstawie art. 215 TFUE w zw. z art. 29 TUE w zw. z 4 ust. 1 TFUE i tym samym nie zawiera się w szczególnej i wyjątkowej grupie kompetencji pozostawionych państwom członkowskim przez wzgląd na suwerenność wobec UE na gruncie art. 4 ust. 2 TUE". Z drugiej zaś strony, zdaniem skarżącej WSA wadliwie odmówił zastosowania przepisów art. 347 i art. 348 TFUE, przyjmując, że "art. 1-3 ustawy sankcyjnej mogą ustanowić system sankcji gospodarczych konkurencyjny do systemu unijnego lub systemów innych państw członkowskich pomimo braku przeprowadzonych w tym zakresie konsultacji z pozostałymi państwami członkowskimi lub Komisją Europejską zgodnie z art. 347 lub art. 348 TFUE, przez co art. 1-3 ustawy sankcyjnej są niezgodne z prawem unijnym i zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa UE nie podlegają stosowaniu".

Wadliwy jest pogląd skarżącej, że przepisy polskiej ustawy naruszają zasadę przyznania kompetencji Unii Europejskiej (art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 TUE w zw. z art. 2 ust. 2 TFUE) przez to, że wkraczają w tożsamą sferę regulacyjną kompetencji dzielonych, pomimo iż Unia wykonała już swoją kompetencję w tym zakresie (tzw. doktryna zajętego pola) i następnie nie zaprzestała jej wykonywania.

Jakkolwiek zgodnie z art. 2 ust. 2 TFUE, jeżeli Traktaty przyznają Unii Europejskiej w określonej dziedzinie kompetencję dzieloną z Państwami Członkowskimi, Unia i Państwa Członkowskie mogą stanowić prawo i przyjmować akty prawnie wiążące w tej dziedzinie, natomiast Państwa Członkowskie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji, oraz ponownie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia postanowiła zaprzestać wykonywania swojej kompetencji, to jednak na obecnym etapie rozwoju integracji europejskiej brak jest wystarczających podstaw, aby twierdzić, że kompetencje Unii w zakresie określania i realizowania wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym stopniowego określania wspólnej polityki obronnej, mają charakter kompetencji dzielonych. Nie jest przy tym wystarczającym argumentem samo językowe brzmienie art. 4 ust. 1 TFUE, zgodnie z którym Unia dzieli kompetencje z Państwami Członkowskimi, jeżeli Traktaty przyznają jej kompetencje, które nie dotyczą dziedzin określonych w artykułach 3 i 6 TFUE.

Trzeba bowiem uwzględnić, że treść, cele oraz funkcje regulacji traktatowej dotyczącej wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (art. 2 ust. 4 TFUE w zw. z art. 23 i n. TUE), odczytywane w świetle art. 4 ust. 2 zdania 2 i 3 TUE (zasada poszanowania przez Unię podstawowych funkcji państwa, w tym funkcji związanych z zapewnieniem jego integralności terytorialnej, utrzymania porządku publicznego oraz ochroną bezpieczeństwa narodowego, oraz zasada wyłącznej odpowiedzialności państwa członkowskiego za realizację powyższych funkcji), sprzeciwiają się uznaniu, że kompetencje Unii w sferze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa mają charakter kompetencji dzielonych.

W związku z powyższym należy przyjąć, że kompetencje RP - jako państwa członkowskiego UE - do samodzielnego regulowania zagadnień związanych z ochroną integralności terytorialnej oraz bezpieczeństwa narodowego pozostały zachowane, natomiast - wobec podjęcia przez Radę (UE) decyzji, o których mowa w art. 29 TUE, stanowiących środki realizacji wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (zob. np. decyzja Rady 2014/145/WPZiB z 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi, Dz.U.UE. L. z 2014 r. Nr 78, str. 16 ze zm.), a następnie przyjęcia na podstawie art. 215 ust. 1 TFUE środków ograniczających o charakterze sankcji ekonomicznych, ustanowionych w formie rozporządzeń jako aktów prawa pochodnego o charakterze nieustawodawczym (zob. m.in. rozporządzenia: Rady /WE/ nr 765/2006 z 18 maja 2006 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z sytuacją na Białorusi i udziałem Białorusi w agresji Rosji wobec Ukrainy; rozporządzenia Rady /UE/ nr 269/2014 z 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających; Rady /UE/ nr 833/2014 z 31 lipca 2014 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie) - obowiązkiem każdego państwa członkowskiego jest zapewnienie zgodności swojej polityki krajowej z decyzją Rady, o której mowa w art. 29 TUE (zob. art. 29 zd. 2 TUE), stosownie do zasady lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE), jak również przestrzeganie i wykonywanie ogólnych i bezpośrednio wiążących aktów prawa pochodnego (rozporządzeń) przyjętych na podstawie art. 215 ust. 1 TFUE (art. 288 akapit drugi, art. 291 ust. 1 TFUE).

Przyjmując zatem, że dziedzina wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa nie należy do kategorii kompetencji dzielonych, państwa członkowskie nie są ograniczone w przyjmowaniu aktów prawa krajowego, które ustanawiają równoległe i uzupełniające względem prawa unijnego środki sankcyjne o charakterze zewnętrznym, służące zapewnieniu i ochronie podstawowych funkcji państwa, w tym funkcji z zakresu bezpieczeństwa narodowego.

W konsekwencji należy przyjąć, że organy władzy ustawodawczej RP, przyjmując ustawę i działając w duchu lojalnej współpracy, w pełni zrealizowały ww. obowiązki (zob. art. 1 ww. ustawy oraz przypis nr 1 do tytułu ustawy; por. także uzasadnienie projektu ww. ustawy druk nr 2131, Sejm IX kadencji), zapewniając spójność i komplementarność przyjętych w niej środków sankcyjnych z systemem sankcji unijnych wynikających z cytowanych rozporządzeń (zob. art. 2 ust. 2 ustawy).

Tym samym sformułowane zarzuty, w istocie próbujące uzasadnić tezę, że Państwo Polskie nie ma samodzielnej kompetencji w zwalczaniu agresyjnych zachowań Federacji Rosyjskiej i Białorusi, są nie tyle bezzasadne, co oczywiście bezzasadne. Kwestionowana przez skarżącą ustawa nie wkracza bowiem w żadną kompetencję Unii Europejskiej, gdyż - jak wskazano - rozróżniać należy aspekt obronny całej Unii jako zbiorowości suwerennych Państw Członkowskich oraz aspekt indywidualnej obrony danego Państwa Członkowskiego, zwłaszcza znajdującego się w takiej sytuacji geopolitycznej co Polska, przed wszelkiego rodzaju agresją Federacji Rosyjskiej i Białorusi.

Za bezzasadne należało uznać stanowisko strony wskazujące na konieczność zastosowania art. 347 i art. 348 TFUE w odniesieniu do środków sankcyjnych przewidzianych w ustawie.

Zagadnienie dopuszczalności stosowania przez dane państwo członkowskie na podstawie art. 347 TFUE sankcji ekonomicznych przeciwko państwom trzecim w sytuacji uregulowania tego rodzaju sankcji na poziomie unijnym zostało w aktualnym stanie prawnym rozstrzygnięte - co do zasady - negatywnie.

Powyższy przepis nie może stanowić podstawy do indywidualnego zastosowania przez państwo członkowskie sankcji zbiorowych, w sytuacji gdy prawodawca unijny w tożsamym zakresie wykonał kompetencje, o których mowa w art. 215 TFUE w zw. z art. 29 TUE.

W doktrynie prawa unijnego przyjmuje się, że środki krajowe w postaci sankcji ekonomicznych nakładanych na państwa trzecie, przyjmowane indywidualnie przez państwa członkowskie, nie mogą być uzasadniane na podstawie art. 347 TFUE, aczkolwiek wskazuje się, że w wypadkach zupełnie wyjątkowych przepis ten mógłby stać się podstawą legitymizującą tego rodzaju jednostronne sankcje, o ile ich nałożenie obejmowałoby państwa trzecie nieobjęte systemem sankcji unijnych.

Odrębną sprawą jest natomiast zagadnienie wykonania środków ograniczających, wprowadzonych na podstawie art. 215 TFUE. Środki te - stosowane jako element wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa - mogą zostać dodatkowo uregulowane na poziomie prawa krajowego w ramach przepisów wykonawczych lub uzupełniających względem unijnego systemu sankcji ekonomicznych ustanowionego na podstawie powyższego przepisu.

Przeprowadzona powyżej analiza prawna nie pozwala na uznanie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały wątpliwości co do wykładni regulacji traktatowej (w tym na tle art. 215 TFUE w zw. z art. 29 TUE oraz w zw. z 4 ust. 2 i 3 TUE i art. 2 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 TFUE, art. 347 i 348 TFUE oraz art. 49, art. 56 i art. 63 TFUE) w takim stopniu lub zakresie, które czyniłyby ich rozstrzygnięcie przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w trybie przewidzianym w art. 267 TFUE niezbędnym warunkiem wydania wyroku w przedmiotowej sprawie. Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o skierowanie pytań prejudycjalnych do TSUE nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw okazał się również zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 22 i art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez "błędne przyjęcie, że art. 1-4 ustawy sankcyjnej znajdują zastosowanie", pomimo naruszenia przez nie "zasady oznaczoności i zasady proporcjonalności w ograniczaniu swobody działalności gospodarczej oraz prawa własności poprzez posługiwanie się językiem nieprecyzyjnym i pozwalającym na zbyt szeroką dowolność w stosowaniu ograniczeń przez uprawniony organ, jak również stosowanie ograniczeń w stopniu dalece szerszym niż to niezbędne do realizowania wartości bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego."

Pomijając ogólnikowość oraz brak precyzji treściowej podniesionego zarzutu oraz nieprzedstawienie przekonującego wywodu wskazującego na zasadność podniesionej wątpliwości co do legalności konstytucyjnej przepisów "art. 1-4 ustawy sankcyjnej", Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zasada określoności przepisów prawa, wywodzona z metazasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), nakazuje ustawodawcy formułowanie regulacji prawnej w sposób językowo poprawny, precyzyjny, jasny i zrozumiały. W tym zakresie wystraczające jest osiągnięcie stopnia co najmniej dostatecznej określoności. Ocena danej regulacji jako naruszającej zasadę określoności wymaga zatem dużej ostrożności, gdyż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP od dawna podkreśla się, że dyskwalifikacja konstytucyjna przepisów ze względu na naruszenie powyższej zasady należy do sytuacji wyjątkowych, związanych z tak istotną wadliwością językowego ujęcia tekstu prawnego, że brak jest możliwości nadania mu - przy wykorzystaniu dostępnych dyrektyw wykładni - racjonalnej i zgodnej z zasadami konstytucyjnymi treści znaczeniowej (por. np. wyrok TK z 8 lipca 2008 r. sygn. akt P 36/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 103).

Dotychczasowe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazują, że podlegające ocenie przepisy ustawy spełniają warunek dostatecznej określoności, skoro przeprowadzona wykładnia prowadzi do sformułowania jednoznacznych wniosków. Inną sprawą jest natomiast kwestia prawidłowości zastosowania tego prawa.

Nie poddają się natomiast weryfikacji merytorycznej zarzuty dotyczące potencjalnego naruszenia przez przepisy "art. 1-4 ustawy sankcyjnej" regulacji konstytucyjnej wynikającej z art. 22 i art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ze względu na konieczność precyzyjnego wskazania przez stronę skarżącą kasacyjnie treści regulacji ustawowej będącej przedmiotem odniesienia dla oceny potencjalnej niekonstytucyjności na tle złożonych i wyrafinowanych wzorców konstytucyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że nie jest władny dookreślać lub uzupełniać zakres przedmiotowy zarzutu kasacyjnego, natomiast - uwzględniając treść art. 193 Konstytucji RP - nie dostrzega podstaw do przedstawienia z urzędu Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności ww. przepisów ustawy z Konstytucją RP.

XI. Mając na względzie przedstawioną wyżej argumentację prawną oraz działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wytycznych sformułowanych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 215).