Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 240/26

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 czerwca 2025 r., (sygn. akt III SA/Łd 893/24) oddalił skargę w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. w Ł. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca", "Strona", "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej przywoływany jako: "Organ II instancji") z dnia 20 września 2024 roku nr SKO.4141.888.2024 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął ustalenia faktyczne, z których wynika:

1. 1. W dniu 17 stycznia 2024 r. przeprowadzono kontrolę w terenie, podczas której stwierdzono zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] (działka [...] w obrębie [...]), na wysokości posesji [...], poprzez funkcjonowanie rusztowania wraz ze stemplami podtrzymującymi ścianę budynku oraz funkcjonowania zaplecza budowy w postaci składowania materiałów budowlanych bez zezwolenia zarządcy drogi. Na okoliczność kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz pomiary zajęcia pasa drogowego - rusztowanie wraz ze stemplami podtrzymującymi ścianę budynku o powierzchni 52,50 m2; składowanie materiałów budowlanych o łącznej powierzchni 32,40 m2. 29 stycznia oraz 20 lutego 2024 r. ponownie przeprowadzono kontrole w terenie, podczas których stwierdzono, iż materiały budowlane zostały usunięte z pasa drogowego, jednak rusztowanie wraz ze stemplami podtrzymującymi ścianę budynku nadal pozostały w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi.
2. 2. Decyzją z 17 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi (dalej przywoływany jako: "Organ I instancji") na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6, ust. 8, ust. 10, ust. 11, ust. 12, ust. 13 i ust. 15 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 320, dalej przywoływana jako: "u.d.p."), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481 z późn. zm., dalej przywoływane jako: "rozporządzenie") oraz Uchwały Nr LXVIII/2022/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2022 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, Uchwały Nr IV/123/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 stycznia 2019 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie "Zarząd Dróg i Transportu" (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego poz. 683) nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 47.874 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - [...] w Ł. (działka nr [...] w obrębie [...], na wysokości posesji [...]):
3. - w okresie od 4 stycznia 2024 r. do 16 stycznia 2024 r., o powierzchni 18,90 m², w celu składowania materiałów budowlanych,
4. - w okresie od 17 stycznia 2024 r. do 20 lutego 2024 r., o powierzchni 52,50 m², w celu umieszczenia rusztowania,
5. - 17 stycznia 2024 r., o powierzchni 32,40 m², w celu składowania materiałów budowlanych, bez jego zezwolenia jako zarządcy drogi.
6. 3. Decyzją z 20 września 2024 r. Organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej przywoływana jako: "k.p.a."), art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., uchylił ww. decyzję i wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 38.046 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - [...] w [...] (działka [...] w obrębie [...], na wysokości posesji [...]), bez zezwolenia zarządcy drogi:
7. - w okresie od 17 stycznia 2024 r. do 20 lutego 2024 r., o powierzchni 52,50 m2, w celu prowadzenia robót z użyciem rusztowań przy istniejącym budynku wraz ze strefą niezbędną do ich wykonania,
8. - 17 stycznia 2024 r., o powierzchni 32,40 m2, w celu funkcjonowania zaplecza budowy - składowania materiałów budowlanych.

W uzasadnieniu decyzji Organ II instancji wskazał, że w wyniku analizy dokumentów załączonych do akt sprawy, uznał za wykazane następujące okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy:

1. 1) że [...] w [...] jest drogą powiatową, której pas drogowy (w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.) obejmuje działkę ewidencyjną [...] w obrębie [...];
2. 2) że 17 stycznia 2024 r. pas drogowy tej drogi publicznej był zajmowany na prawach wyłączności w celu funkcjonowania zaplecza budowy - składowania materiałów budowlanych, przy czym powierzchnia tego zajęcia wynosiła łącznie 32,40 m2 (1,20 m x 5,00 m + 1,20 m x 15,00 m + 1,20 x 7,00 m), a ponadto w okresie od 17 stycznia 2024 r. do 20 lutego 2024 r. był on nieprzerwanie zajmowany w celu prowadzenia robót z użyciem rusztowań przy istniejącym budynku wraz ze strefą niezbędną do ich wykonania, przy czym powierzchnia tego zajęcia wynosiła 52,50 m² (2,50 m-21,00 m);
3. 3) że podmiotem zajmującym pas drogowy w ten sposób była Spółka;
4. 4) że w okresie tym nie legitymowała się ona wydanym na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego we wskazanym celu.

Organ II instancji wyjaśnił, że z danych opisowych i graficznych rejestru gruntów, jednoznacznie wynika przebieg linii rozgraniczających pas drogowy [...] w [...] pokrywający się na odcinku od [...] do [...] z granicami działki ewidencyjnej [...] w obrębie [...]. Natomiast status tej ulicy jako drogi publicznej powiatowej wynika pośrednio z danych opisowych rejestru gruntów, dotyczących: położenia gruntów, opisu użytku, oznaczenia klas użytku, właściciela i władającego, a dodatkowo znajduje oparcie w aktualnym na dzień 1 stycznia 2024 r. wykazie ulic na terenie miasta [...] zaliczonych do kategorii dróg powiatowych, dostępnym na stronie internetowej Urzędu Miasta Łodzi (https://uml.lodz.pl).

Organ II instancji wskazał, że fakt zajmowania pasa drogowego w okresie od 17 stycznia do 20 lutego 2024 r., a także cele i powierzchnia tego zajęcia bezsprzecznie wynikają z całokształtu materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie. Organ II instancji powołał się na kontrole pasa drogowego, przeprowadzone: 17 stycznia, 29 stycznia oraz 20 lutego 2024 r. przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi, których ustalenia zostały opisane w sporządzonych na tę okoliczność protokołach, a także udokumentowane w formie załączonej do nich dokumentacji fotograficznej i wydruku z ortofotomapy z naniesioną siatką działek ewidencyjnych i orientacyjnie zaznaczonym miejscem zajęcia pasa drogowego. Dowody te jednoznacznie wskazują na fakt zajmowania pasa drogowego na prawach wyłączności w celu składowania materiałów budowlanych w dniu stanowiącym datę początkową kontrolowanego okresu (na powierzchni co najmniej 32,40 m2) oraz nieprzerwanego i nieulegającego żadnym zmianom przez cały ten okres zajmowania pasa drogowego w celu prowadzenia robót z użyciem rusztowań przy budynku położonym przy [...] (na powierzchni 52,50 m2).

Co do kwestii zajęcia pasa drogowego 17 stycznia 2024 r. w celu składowania materiałów budowlanych Organ II instancji wskazał, że z mocy art. 40 ust. 4 u.d.p. dla ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności nie ma znaczenia okoliczność, czy był on zajmowany przez 24 godziny, czy tylko przez część doby. Zgodnie z powołanym przepisem stwierdzenie zajęcia pasa drogowego w określonym dniu - niezależnie od tego, jak długo ono faktycznie trwało - jest zawsze traktowane jako zajmowanie go przez cały dzień.

Jeżeli chodzi o kwestię ciągłości zajęcia pasa drogowego, w okresie od 17 stycznia 2024 r. do 20 lutego 2024 r., to jej istnienie nie może budzić żadnych wątpliwości, zdaniem Organu II instancji, przy uwzględnieniu charakteru wykazanego zajęcia pasa drogowego, sprowadzającego się do ustawienia rusztowań budowlanych przy elewacji budynku na całej jego szerokości i wysokości, a oprócz tego wzmocnienia jego ściany za pomocą drewnianych stempli.

Organ II instancji wskazał, że nielegitymowanie się przez Stronę wymaganym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w okresie od 17 stycznia 2024 r. do 20 lutego 2024 r. jest również okolicznością bezsporną (przy uwzględnieniu, że drugi ze wzmiankowanych powyżej wniosków, dotyczący okresu od a 8 stycznia 2024 r. do 29 lutego 2024 r., został negatywnie rozpatrzony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 19 stycznia 2024 r.).

Organ II instancji przeanalizował również stan faktyczny sprawy w aspekcie ustawowych warunków odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i wskazał w kontekście art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. na brak przesłanek do uznania wagi stwierdzonego naruszenia prawa za znikomą. Strona zajmowała pas drogowy przez znaczny okres, w rzeczywistości o wiele dłuższy niż ten, za który została jej wymierzona kara pieniężna (z pisma strony z 3 kwietnia 2024 r. wynika, że zajęcie przez nią pasa drogowego nastąpiło już w pierwszej połowie grudnia 2023 r.). Znaczna była również powierzchnia zajęcia tego pasa, która została stwierdzona w trakcie kontroli przeprowadzonych przez pracowników zarządu drogi. Uzasadniona jest zatem konkluzja, że strona de facto traktowała wchodzący w skład pasa drogowego chodnik jako swoje prywatne zaplecze budowy (przez okresowe składowanie na nim materiałów budowlanych) czy nawet plac budowy (przez umieszczenie na nim rusztowania), nie czekając na pozytywne rozpatrzenie przez zarządcę drogi złożonych przez nią wniosków i później nic sobie nie robiąc z faktu ich negatywnego załatwienia, a przy tym narażając użytkowników ruchu drogowego na stałe i bezpośrednie niebezpieczeństwo dla życia, zdrowia i mienia, wynikające z faktu samowolnego zajmowania pasa drogowego.

Taki sposób działania strony, będącej przecież profesjonalistą z branży budowlanej, nie może być oceniony inaczej niż jako poważne naruszenie przepisów u.d.p., co w sposób oczywisty wyklucza możliwość uznania go za naruszenie prawa o znikomej wadze, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

1. 4. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
2. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 4 czerwca 2025 r. orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej przywołana jako: p.p.s.a.).

Sąd I instancji wskazał, że podziela wszystkie ustaleniu Organu II instancji zawarte w kontrolowanej decyzji, tj.: podmiotu który tego zajęcia dokonał, braku stosownego zezwolenia lub umowy o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. WSA podzielił argumentację, że ze względu na trwałość tej konstrukcji, jej przeznaczenie, znaczną czasochłonność jej montażu oraz obecność w pasie drogowym podczas wszystkich kontroli w niezmienionym kształcie, za sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego uznać należy stanowisko Skarżącej podważające fakt ciągłości dokonanego przez nią zajęcia pasa drogowego w przyjętym przez organy okresie. Zwłaszcza, że Strona poza swoimi twierdzeniami nie zaoferowała żadnego materiału dowodowego potwierdzającego rozbiórkę rusztowań w okresie objętym kontrolowaną decyzją.

W ocenie WSA, Organy obu instancji prawidłowo uznały, że brak jest w tej sprawie podstaw do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i należycie odniosły się do niezastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Waga naruszenia prawa - zakazu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia - nie była znikoma. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze. Naruszenie prawa nie było działaniem jednorazowym, nagłym, uniemożliwiającym rozważenie zaistniałej sytuacji i wybranie właściwego, zgodnego z normami prawa zachowania, lecz stanem trwającym przez długi czas. Widoczna na znajdujących się w aktach sprawy zdjęciach znaczna powierzchnia zajęcia pasa drogowego -praktycznie całej szerokości chodnika przeznaczonego dla ruchu pieszych- stwarzała w ocenie WSA znaczne i długotrwałe zagrożenie dla ich bezpieczeństwa w rejonie inwestycji.

Wagi naruszenia nie można uznać za znikomą również ze względu na przywoływane w toku postępowania przez Stronę okoliczności związane z potrzebą awaryjnego zabezpieczenia ściany frontowej budynku przed grożącą mu katastrofą budowlaną. Okres 2 miesięcy pomiędzy wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 16 listopada 2023 r., w której udzielono Stronie pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych obejmujących "wzmocnienie konstrukcji ścian, stropów, nadproży i więźby dachowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na nieruchomości położonej w [...] przy [...]", a 17 stycznia 2024 r., stanowiącym datę początkową okresu bezprawnego zajęcia pasa drogowego, za który została Skarżącej wymierzona kara pieniężna, jest wystarczająco długi, aby Strona mogła dopełnić wszelkich formalności prawnych związanych z koniecznością zajęcia pasa drogowego w celu realizacji zaplanowanych i koniecznych robót. Zaś upływ 3 tygodni pomiędzy wydaniem ww. decyzji a złożeniem do zarządcy drogi pierwszego, nieskutecznego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu "awaryjnego zabezpieczenia ściany frontowej budynku" zaprzecza twierdzeniu Strony o groźbie katastrofy budowlanej, wymagającej natychmiastowego wejścia w pas drogowy w celu jej zapobieżenia.

Dla oceny wagi naruszenia prawa nie bez znaczenia jest także fakt, że Skarżąca jest profesjonalistą z branży budowlanej. Zatem jako profesjonalista widziała o obowiązujących zasadach uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i konsekwencjach naruszania prawa w związku z zajęciem pas drogowy bez uzyskania stosownego zezwolenia.

Zdaniem WSA odstąpienie od wymierzenia kary naruszałoby zasady sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów, które zgodnie z przepisami prawa wystąpiły ze stosownym wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i zapłaciły za to zajęcie. Zwolnienie Strony z obowiązku zapłaty administracyjnej kary pieniężnej skutkowałoby przysporzeniem finansowym na jej rzecz, gdyż w tej sytuacji nie poniosłaby jakichkolwiek kosztów zajęcia pasa drogowego.

1. 6. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca zaskarżając ww. wyrok w całości i wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca zarzuciła:
2. I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
3. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na bezkrytycznym uznaniu przez Sąd, że Organy I i II Instancji prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy, podczas gdy w aktach sprawy brak jest dowodów jednoznacznie potwierdzających ciągłość zajęcia pasa drogowego przez cały okres wskazany w decyzji, a Sąd w miejsce analizy dowodów oparł się wyłącznie na własnych założeniach opartych o "logikę i doświadczenie życiowe".
4. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że Organy I i II Instancji dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego, podczas gdy pominęły istotne okoliczności związane z zagrożeniem katastrofą budowlaną, które usprawiedliwiały działania Skarżącej.
5. II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
6. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię i w ślad za Organami I i II Instancji przyjęcie przez Sąd, że w sprawie nie zachodziła przesłanka "znikomej wagi naruszenia prawa" a tym samym brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy prawidłowa ocena stopnia naruszenia, uwzględniająca rzeczywiste skutki społeczne i okoliczności faktyczne, powinna prowadzić do uznania, że przesłanki z art. 189f k.p.a. zostały spełnione;
7. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że Organ był zobligowany do wymierzenia kary pieniężnej w każdym przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że Organ obowiązany był także do rozważenia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary.
8. 7. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

1. 8. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Żadna z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa, zarzuty naruszenia przepisów postępowania podlegają rozważeniu w pierwszej kolejności, ponieważ dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na ocenę zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
2. 9. Zarzuty z pkt I petitum skargi kasacyjnej, jako pozostające ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał łącznie.

Zarzuty te sprowadzają się w istocie do zakwestionowania oceny materiału dowodowego dokonanej przez Organy obu instancji, zaakceptowanej następnie przez Sąd pierwszej instancji, w dwóch aspektach: ciągłości zajęcia pasa drogowego w okresie od 17 stycznia do 20 lutego 2024 r. oraz znaczenia okoliczności związanych z podnoszonym przez Spółkę zagrożeniem katastrofą budowlaną.

10. Odnośnie do pierwszego zagadnienia wskazać należy, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie obejmuje protokoły z trzech niezależnych kontroli terenowych, przeprowadzonych 17 stycznia, 29 stycznia i 20 lutego 2024 r., każdorazowo dokumentujących, wraz z fotografiami oraz pomiarami, obecność w pasie drogowym tej samej, niezmienionej konstrukcji rusztowania wraz ze stemplami podtrzymującymi ścianę budynku, o identycznej powierzchni 52,50 m2. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, wniosek o nieprzerwanym charakterze tego zajęcia nie stanowi dowolnego założenia Sądu, lecz wynik oceny dowodów dokonanej z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego, do czego sąd administracyjny jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany przy kontroli ustaleń faktycznych organu. Trwały charakter konstrukcji rusztowania, znaczna pracochłonność jej montażu i demontażu oraz stwierdzenie jej obecności w niezmienionym kształcie podczas trzech kolejnych, rozłożonych w czasie kontroli, stanowią wystarczającą podstawę do przyjęcia ciągłości zajęcia w okresach pomiędzy kontrolami, zwłaszcza że Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie przedstawiła w toku całego postępowania żadnego dowodu przeciwnego, w szczególności dowodu wskazującego na demontaż lub przemieszczenie rusztowania w spornym okresie. Warto zauważyć, że sama Skarżąca w piśmie z dnia 3 kwietnia 2024 r. potwierdziła, iż to ona ustawiła rusztowanie wraz ze stemplami i pozostawiła je w celu zabezpieczenia ściany budynku, a zatem spór dotyczy nie faktu zajęcia, lecz wyłącznie jego nieprzerwanego charakteru w okresie objętym zaskarżoną decyzją. W tych okolicznościach twierdzenie o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo skontrolował tę ocenę.

Co do drugiego zagadnienia - okoliczności związanych z podnoszonym zagrożeniem katastrofą budowlaną - twierdzenie skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji pominął te okoliczności, nie znajduje potwierdzenia w treści zaskarżonego wyroku. Sąd wprost i obszernie odniósł się do tej kwestii, zestawiając daty istotne dla oceny wiarygodności twierdzeń Spółki: wydanie w dniu 16 listopada 2023 r. decyzji zezwalającej na przeprowadzenie robót budowlanych obejmujących wzmocnienie konstrukcji ścian, stropów, nadproży i więźby dachowej budynku, złożenie dopiero trzy tygodnie później, w dniu 8 grudnia 2023 r., pierwszego wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu "awaryjnego zabezpieczenia" ściany frontowej, oraz rozpoczęcie faktycznego zajęcia pasa drogowego z użyciem rusztowania dopiero w dniu 17 stycznia 2024 r., a więc dwa miesiące po uzyskaniu pozwolenia na roboty budowlane. Zestawienie to prowadzi do wniosku, podzielanego przez Naczelny Sąd Administracyjny, że działania Spółki miały charakter planowy, a nie nagły i wymuszony bezpośrednim zagrożeniem, co przeczy tezie o "awarii" w rozumieniu art. 40 ust. 14 u.d.p.

Nie bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że postępowanie w trybie tego przepisu zostało umorzone jako bezprzedmiotowe decyzją ostateczną z 14 grudnia 2023 r., której Spółka nie zaskarżyła, a zatem kwestia braku podstaw do zastosowania trybu awaryjnego została już wcześniej prawomocnie przesądzona i nie podlega ponownej ocenie w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest wyłącznie kara za samowolne zajęcie pasa drogowego w trybie art. 40 ust. 1 i ust. 12 u.d.p. Zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. jest zatem chybiony.

Z powyższych względów zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazane w pkt I petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione. Tym samym ustalony przez Organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy, w tym co do faktu, podmiotu, powierzchni i okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wiąże Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego.

11. Zarzuty z pkt II petitum skargi kasacyjnej, ze względu na ich wspólne osadzenie w problematyce stosowania art. 189f k.p.a. na gruncie decyzji związanej wydawanej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał również łącznie.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu z pkt II.2 petitum, jako dalej idącego, a sprowadzającego się do twierdzenia, że Organ i Sąd pierwszej instancji błędnie przyjęły, iż art. 40 ust. 12 u.d.p. nakłada na zarządcę drogi bezwzględny obowiązek wymierzenia kary pieniężnej, wykluczający rozważenie przesłanek odstąpienia od jej nałożenia.

Zarzut ten opiera się na błędnym odczytaniu treści zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającej go decyzji Kolegium. Zarówno Organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji wprost przywołały pogląd, że decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną w tym znaczeniu, że ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest wystarczające i konieczne dla powstania obowiązku wymierzenia kary, a organ nie może przy ustalaniu tego obowiązku ani przy obliczaniu wysokości kary uwzględniać przyczyn zajęcia, stopnia zawinienia czy sytuacji osobistej strony. Nie oznacza to jednak, że instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, uregulowana w art. 189f k.p.a., pozostaje bez zastosowania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, w której Sąd wyraził ocenę, że art. 189f § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie także do administracyjnych kar pieniężnych nakładanych w drodze decyzji związanych, a taką jest kara wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p.)

Pogląd ten, prawidłowo zastosowany przez organ odwoławczy i zaaprobowany przez Sąd pierwszej instancji, oznacza, że charakter związany decyzji z art. 40 ust. 12 u.d.p. odnosi się wyłącznie do ustalenia samego faktu naruszenia oraz sposobu obliczenia wysokości kary - nie wyłącza natomiast obowiązku organu, a następnie kontroli sądu, w zakresie rozważenia, czy w konkretnej sprawie zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia tak obliczonej kary.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz zaskarżonego wyroku jasno wynika, że taka właśnie analiza została przeprowadzona: Kolegium, a następnie Sąd pierwszej instancji, w sposób wyczerpujący rozważyły, czy w realiach sprawy spełnione zostały przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., dochodząc do wniosku, że przesłanka znikomej wagi naruszenia nie została spełniona. Zarzut, jakoby Organ i Sąd potraktowały art. 40 ust. 12 u.d.p. jako wyłączający możliwość zastosowania art. 189f k.p.a., pozostaje zatem w oczywistej sprzeczności z treścią zaskarżonych rozstrzygnięć i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

12. Przechodząc do zarzutu z pkt II.1 petitum, dotyczącego wykładni i zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., przypomnieć należy, że przepis ten uzależnia odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: znikomej wagi naruszenia prawa oraz zaprzestania naruszania prawa przez stronę. Instytucja ta, wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego wraz z całym działem IVa, stanowi wyraz odejścia ustawodawcy od modelu czysto obiektywnej i zobiektywizowanej odpowiedzialności administracyjnej, w którym samo stwierdzenie naruszenia prawa automatycznie przesądzałoby o obowiązku ukarania, niezależnie od okoliczności konkretnego przypadku.

13. Właściwym instrumentem tej oceny pozostaje zasada proporcjonalności. Jest to ogólna zasada prawa, służąca realizacji postulatu racjonalności i sprawiedliwości prawa, obecna w polskim porządku prawnym od dawna utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, wywodzona zarówno z art. 2, jak i z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a w odniesieniu do prawa Unii Europejskiej - wyrażona wprost w art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej. Zasada ta nie jest adresowana wyłącznie do prawodawcy; stanowi również standard stosowania prawa, wiążący organ administracji publicznej oraz sąd sprawujący kontrolę legalności jego działania. Oznacza to, że sąd administracyjny, kontrolując decyzję nakładającą administracyjną karę pieniężną, nie może poprzestać na stwierdzeniu, że przepis formalnie przewiduje określony skutek prawny, lecz obowiązany jest zbadać, czy wykładnia i zastosowanie tego przepisu w konkretnej sprawie pozostają w zgodzie z konstytucyjnymi granicami ingerencji w prawa jednostki, do których niewątpliwie należy prawo własności naruszane nałożeniem kary pieniężnej.

Na treść zasady proporcjonalności składają się trzy wymogi, które muszą zostać spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich przesądza o niespełnieniu testu proporcjonalności jako całości: wymóg odpowiedniości, wymóg konieczności (niezbędności) oraz wymóg proporcjonalności sensu stricto. Wymóg odpowiedniości jest spełniony, gdy badany środek prawny obiektywnie nadaje się do zrealizowania celu stawianego przed nim przez prawodawcę. Wymóg konieczności jest spełniony, gdy środek ten realizuje założony cel w sposób najbardziej skuteczny spośród dostępnych środków, powodując przy tym najmniejsze dolegliwości - a zatem, gdy brak jest środka równie skutecznego, lecz mniej ingerującego w sytuację prawną adresata normy. Wymóg proporcjonalności sensu stricto jest z kolei spełniony, gdy dolegliwość powodowana przez zastosowany środek pozostaje w rozsądnej relacji do wagi celu, któremu środek ten ma służyć - innymi słowy, gdy stopień tej dolegliwości można racjonalnie uzasadnić rzeczywistą potrzebą osiągnięcia zamierzonego celu.

W odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych elementy te znajdują ustawową konkretyzację w przepisach działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, odczytywanych łącznie z zasadą wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. Instytucja odstąpienia od nałożenia kary, uregulowana w art. 189f k.p.a., stanowi normatywny wyraz wymogu konieczności: skoro ustawodawca nakazuje odstąpić od kary w sytuacji znikomej wagi naruszenia i zaprzestania naruszania prawa, oznacza to, że w takich przypadkach sam środek represyjny przestaje być niezbędny do osiągnięcia celu regulacji.

Z kolei dyrektywy wymiaru kary określone w art. 189d k.p.a., nakazujące organowi uwzględnienie wagi i okoliczności naruszenia, czasu jego trwania, stopnia przyczynienia się strony, działań podjętych w celu uniknięcia jego skutków oraz wysokości osiągniętej korzyści, służą realizacji wymogów odpowiedniości oraz proporcjonalności sensu stricto, wymuszając indywidualizację reakcji państwa na naruszenie, a nie jej automatyczne osadzenie wyłącznie w granicach ustawowego zagrożenia. Dopiero łączne, rzetelne zastosowanie art. 189f i art. 189d k.p.a. pozwala na pełne przeprowadzenie testu proporcjonalności w odniesieniu do konkretnej sprawy; formalne, deklaratywne przywołanie tych przepisów, bez wykazania rzeczywistego ważenia okoliczności sprawy, wymogu tego nie spełnia. Przy czym sięganie w tym celu po kategorie wypracowane na gruncie prawa karnego, takie jak stopień społecznej szkodliwości czynu, nie jest ani konieczne, ani uzasadnione, skoro ustawodawca administracyjny wyposażył organy stosujące prawo we własny, kompletny instrument tej oceny, a mechaniczne zapożyczanie konstrukcji karnistycznych groziłoby nieuprawnionym zawężeniem zakresu zastosowania instytucji, którą ustawodawca ukształtował jako powszechną i gwarancyjną.

Dokonując oceny materiału sprawy przez pryzmat powyższych kryteriów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ustalenia Kolegium i Sądu pierwszej instancji w zakresie braku podstaw do uznania naruszenia za znikome opierają się nie na abstrakcyjnym odwołaniu do ogólnego znaczenia przepisów o ochronie pasa drogowego, lecz na konkretnych, zindywidualizowanych okolicznościach niniejszej sprawy, które wskazują na rzeczywiste, a nie jedynie hipotetyczne, zagrożenie dla dobra chronionego, jakim jest bezpieczeństwo osób korzystających z drogi publicznej.

Co do wymogu odpowiedniości, zastosowanie kary pieniężnej pozostawało środkiem obiektywnie zdatnym do zrealizowania celu regulacji, jakim jest ochrona pasa drogowego przed jego samowolnym zajmowaniem z pominięciem procedury zezwoleniowej pozwalającej zarządcy drogi na kontrolę sposobu, zakresu i czasu takiego zajęcia. Zajęcie objęło bowiem praktycznie całą szerokość chodnika przeznaczonego dla ruchu pieszych na odcinku odpowiadającym szerokości elewacji budynku, co - jak trafnie ustalił Sąd pierwszej instancji na podstawie dokumentacji fotograficznej - faktycznie uniemożliwiało bezpieczne poruszanie się pieszych tym odcinkiem. Teren zajęty pod rusztowanie i materiały budowlane nie został przy tym w żaden sposób zabezpieczony: nie ustawiono ogrodzenia, nie wprowadzono tymczasowej organizacji ruchu informującej użytkowników drogi o prowadzonych robotach, co dodatkowo zwiększało rzeczywiste, a nie tylko potencjalne, ryzyko dla bezpieczeństwa pieszych.

Co do wymogu konieczności, w sprawie nie ujawnił się żaden środek łagodniejszy, który pozwoliłby zrealizować cel regulacji równie skutecznie. Spółka - jako podmiot profesjonalnie zajmujący się działalnością budowlaną dwukrotnie złożyła wnioski o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, oba rozpatrzone negatywnie decyzjami ostatecznymi, po czym mimo to kontynuowała zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez ponad miesiąc, nie podejmując żadnych działań zmierzających do zalegalizowania swojej sytuacji ani do ograniczenia zajętej powierzchni lub czasu trwania naruszenia. Naruszenie nie miało zatem charakteru incydentalnego, jednorazowego czy krótkotrwałego, w przeciwieństwie do sytuacji, w której doszłoby do dobrowolnego i niezwłocznego przywrócenia stanu zgodnego z prawem jeszcze przed jakąkolwiek interwencją organu, co mogłoby czynić sankcję zbędną. W realiach tej sprawy to właśnie utrzymująca się przez znaczny czas bezczynność Spółki wobec dwukrotnej odmowy zezwolenia czyniła zastosowanie kary pieniężnej środkiem koniecznym, nie zaś zastępowalnym poprzestaniem na pouczeniu.

Co do proporcjonalności sensu stricto wreszcie, dolegliwość nałożonej kary pozostaje w rozsądnej relacji do wagi i rzeczywistych skutków stwierdzonego naruszenia: wysokość kary została obliczona jako iloczyn stawek opłat wynikających z uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zajętej powierzchni oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego, a zatem wprost odpowiada skali i czasowi trwania naruszenia stwierdzonego w tej indywidualnej sprawie, a nie oderwanej od realiów sprawy górnej granicy ustawowego zagrożenia.

Powyższe okoliczności, ocenione łącznie w świetle wszystkich trzech elementów testu proporcjonalności, wskazują, że stwierdzone naruszenie wywołało realne, a nie tylko potencjalne, negatywne skutki w sferze bezpieczeństwa ruchu drogowego, wykluczające przyjęcie znikomej wagi naruszenia w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

1. 14. Dla oceny tej nie ma przy tym decydującego znaczenia okoliczność zaprzestania naruszania prawa, skoro przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. mają charakter kumulatywny, brak spełnienia jednej z nich, tu: znikomości wagi naruszenia, samodzielnie wyklucza możliwość odstąpienia od nałożenia kary, niezależnie od oceny drugiej przesłanki. Niezależnie od tego zauważyć należy, że trwałość naruszenia, potwierdzona identycznym stanem faktycznym stwierdzonym podczas trzech kolejnych, oddalonych w czasie kontroli, świadczy przeciwko tezie o jego incydentalnym czy chwilowym charakterze, co dodatkowo wzmacnia ocenę co do braku znikomości jego wagi.
2. 15. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ocena wagi naruszenia prawa nie może abstrahować od faktu, że Spółka jest podmiotem profesjonalnym z branży budowlanej, co jednak stanowi w tej sprawie okoliczność jedynie wtórną potwierdzającą, że Spółka znała lub powinna była znać zasady uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a nie samodzielną podstawę negatywnej oceny wagi naruszenia. Rozstrzygające znaczenie miały, co należy podkreślić wyraźniej niż uczynił to Sąd pierwszej instancji, konkretne, ustalone w sprawie okoliczności faktyczne dotyczące skali, czasu trwania i braku zabezpieczenia zajęcia, a nie sam fakt prowadzenia przez Spółkę działalności gospodarczej w branży budowlanej ani odwołanie się do ogólnych celów prewencyjnych i represyjnych kar administracyjnych. Podobnie, akcentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku potrzeba zachowania zasady sprawiedliwości społecznej wobec podmiotów, które prawidłowo wystąpiły o zezwolenie i uiściły opłatę, może stanowić dodatkowy argument wspierający trafność rozstrzygnięcia, nie zastępuje jednak - i w niniejszej sprawie nie zastąpiła - zindywidualizowanej oceny rzeczywistych skutków konkretnego naruszenia, która to ocena, jak wykazano powyżej, została w sprawie prawidłowo przeprowadzona.
3. 16. Z tych względów zarzuty naruszenia prawa materialnego, wskazane w pkt II petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione.
4. 17. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.