Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M K na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że w dniu 8 sierpnia 2010 r. przy ul. Irzykowskiego 2 w W. do kontroli zatrzymany został pojazd marki Audi. Kierowca okazał do kontroli: dowód osobisty, prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu, wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej dla M. K- A W oraz umowę o współpracy z tą firmą. Podczas kontroli stwierdzono, że w pojeździe zamontowane było urządzenie techniczne posiadające funkcję przeliczania przejechanej drogi na kwotę do zapłaty w złotówkach. Na tylnych drzwiach po obu stronach pojazdu umieszczone były napisy: "przewóz osób E.; [...]" Nas tylnych błotnikach pojazdu umieszczony był nr "[...]", na tylnej szybie pojazdu umieszczone były napisy "E. L. T. N W W.1,60 zł/km" oraz symbol słuchawki i numery: "[...]", a na przedniej szybie pojazdu umieszczony był napis: "[...]".
Powyższą okoliczność udokumentowano za pomocą zdjęć. Kierowca nie podpisał protokołu kontroli, a przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że zlecenia na przewóz osób dostaje drogą radiową z centrali firmy. W przypadku przewozu osób drukuje paragon z kasy fiskalnej, a należna kwota za przejazd pojawia się na drogomierzu i kwotę tę wbija na kasę fiskalną.
W wyniku stwierdzonych naruszeń Komendant Rejonowy Policji W. IV nałożył na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (5.000 zł) oraz za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy (5.000 zł).
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Komendant [...] Policji, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy nie uwzględnił argumentacji skarżącego zawartej w odwołaniu. Wskazał, iż niewątpliwie doszło do naruszenia zakazu o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej: u.t.d., bowiem podczas kontroli drogowej stwierdzono, że pojazd nie będący taksówką osobową wyposażony jest w taksometr. Fakt ten potwierdza zgromadzona w aktach dokumentacja fotograficzna oraz zeznania kierującego dotyczące naliczania wysokości kwoty pieniężnej za wykonaną usługę przewozową. Zdaniem organu II instancji doszło również do naruszenia art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d., na co wskazuje wykonana dokumentacja fotograficzna i zeznania kierowcy. Organ powołując się na brzmienie art. 18 ust. 5 lit. b tej ustawy wskazał, iż w przepisie tym ustawodawca określił katalog elementów, które nie mogą być umieszczone na pojeździe. Istotne jest, iż elementy te zostały określone alternatywnie na co wskazuje spójnik "lub". Zatem umieszczenie również jednego z tych elementów skutkuje odpowiedzialnością administracyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że według ustaleń organu, skarżący posiadał licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem. Licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.
Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a) –c.
Ustawodawca dokonując w lipcu 2005 r. nowelizacji przepisów u.t.d. kierował się potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony pracujących na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 u.t.d., przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów funkcjonujących bez licencji taksówkarskiej. Jak wynika z uzasadnienia projektu zmian Ustawy o transporcie drogowym (druk sejmowy nr 3930) ratio legis wprowadzenia omawianych zakazów było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd. Musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jak taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką.
Wbrew zarzutom skargi organ dokonał prawidłowej wykładni pojęć występujących w przepisie art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. b) u.t.d. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu i zastosowaną wykładnię celowościową zastosowanych norm. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. ma na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, gdy w istocie jest to podróż pojazdem, który nie posiada standardów wymaganych dla taksówki.
Sąd zwrócił uwagę, że urządzenie pomiarowe - drogomierz - jest tożsame z taksometrem i pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany. Uzasadnione zatem jest przypisanie przez organ odpowiedzialności skarżącego z tytułu naruszenia zakazu o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit a) u.t.d.
Wątpliwości Sądu nie wzbudziłi ustalony przez organy fakt, że skarżący wykonywał w dniu kontroli przewóz okazjonalny pojazdem na którym umieszczone zostały oznaczenia z nazwą przedsiębiorcy, której używa w obrocie: "[...]".
W kwestii umieszczonych na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy Sąd I instancji odwołał się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego (II GSK 235/09), który wskazał, iż nazwa, adres i telefon nie muszą występować łącznie. Wystarczy, że występują jedno lub niektóre z nich, z tym że umieszczone na pojeździe oznaczenia nazwy i telefonu wiązać się powinny z przedsiębiorcą, który wykonuje przewóz okazjonalny. Przy czym wyraził pogląd, że posługiwanie się przedmiotowym numerem telefonu nie musi oznaczać, że rejestracja określonego numeru telefonicznego musi być dokonana na rzecz podmiotu wykonującego przewozy okazjonalne z naruszeniem ustawowych zakazów. Wystarczy, że uwidoczniony na pojeździe numer umożliwia pozyskanie klientów przez skontrolowany podmiot wykonujący przewóz okazjonalny.
Sąd stwierdził, że ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d. nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości.
W ocenie Sądu organy obu instancji dostatecznie zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny.
M. K. zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:
- 1) błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 11 u.t.d. poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że skarżący wykonywał okazjonalny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą — podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego,
- 2) błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d., poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr, a nie drogomierz, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia oraz uznanie, że urządzenie umieszczone w pojeździe było używane, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było używane, zaś deliktem określonym w art. 18 ust 5 lit a ustawy, jest objęte jedynie zachowanie przedsiębiorcy obejmujące równoczesne umieszczenie i używanie taksometru w pojeździe,
- 3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. poprzez uznanie, iż na pojeździe zostały umieszczone oznaczenia z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, podczas gdy na pojeździe nie umieszczono takich napisów,
Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania:
- 1) art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), dalej powoływanej jako p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność - że skarżący wykonywał okazjonalny przewóz osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby w tym dniu nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje zastosowaniem wobec mojego klienta art. 92 ust 1 i 4 oraz art. 93 ustawy o transporcie drogowym,
- 2) art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność - że skarżący wykonywał okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy organy administracyjne obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera - osoby, która miała być przewożona skontrolowanym pojazdem,
- 3) art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż na pojeździe były umieszczone napisy będące oznaczeniem nazwy, adresu lub telefonu skarżących, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. wobec skarżących oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
Zarzuty naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., odnoszące się do błędnego przyjęcia przez Sąd za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżącego był wykonywany okazjonalny przewóz osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, wymagają łącznego rozpoznania, jakkolwiek autor skargi kasacyjnej ujął je w trzech jednostkach redakcyjnych skargi.
W art. 3 § 2 p.p.s.a. określono zakres działania sądów administracyjnych.
Nie ma wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu, gdyż skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia tego przepisu nie może być uznany za zasadny.
Autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 141 p.p.s.a., nie wskazał konkretnej jednostki tego przepisu, lecz z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że ów zarzut odnosi się do wad uzasadnienia wyroku, a więc naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. Zarzut taki mieści się w granicach zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jednak jego skuteczność wymaga wykazania, że uzasadnienie wyroku jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna rozstrzygnięcia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie, o czym niżej.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby w danym dniu, a nadto organy obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera - osoby, która miała być przewożona skontrolowanym pojazdem, to okoliczność wykonywania w imieniu skarżących okazjonalnego przewozu osób nie została prawidłowo ustalona.
Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie zaaprobował ustalenia organu odwoławczego, co do tego, iż strona wykonywała działalność gospodarczą polegającą na przewozie osób, mimo że w czasie kontroli w pojeździe nie znajdował się żaden pasażer. Ustalenia te były wynikiem oceny całego materiału dowodowego, w tym stwierdzenia odpowiedniego oznakowania na samochodzie świadczącego o tym, że usługa przewozu była oferowana i możliwa do wykonania oraz zeznań świadka – kierowcy pojazdu. Kierowca pojazdu zeznał bowiem, że zlecenia na przewóz osób dostaje drogą radiową z centrali firmy, w przypadku przewozu osób drukuje paragon z kasy fiskalnej, a należna kwota za przejazd pojawia się na drogomierzu i kwotę tę wbija na kasę fiskalną.
Autor skargi kasacyjnej kwestionuje także zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń organu co do okoliczności zamontowania w kontrolowanym pojeździe urządzenia pełniącego rolę taksometru, a także umieszczenia napisów będących oznaczeniem nazwy, adresu lub telefonu skarżących.
Zarzutu tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Jak wynika to wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z czynności kontrolnych pojazdu, potwierdzonych w protokole kontroli oraz dokumentacji fotograficznej wynika zainstalowanie i używanie drogomierza zintegrowanego z kasą fiskalną, umieszczenie na pojeździe oznaczeń z nazwą lub telefonem przedsiębiorcy. Znajdujący się na boku pojazdu numer telefoniczny jest numerem telefonicznym, pod którym klienci mogą zamówić usługę przewozu. Okoliczności te wynikają wprost z dowodów zebranych przez organ przeprowadzający kontrolę, a według oceny Sądu stanowiły one dostateczną podstawę do uznania, że doszło do naruszenia zakazów ustanowionych w art. 18 ust. 5 lit. a i b u.t.d.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenia organów administracji oparte zostały na dowodach, którymi organy te dysponowały, należycie rozważonymi w uzasadnieniu obydwu decyzji, zaś ocena tych dowodów prawidłowo została skontrolowana przez Sąd pierwszej instancji, czemu ten Sąd dał stosowny wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W świetle powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. zostały poczynione przez Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a.
Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że zarzuty wymienione w tej części skargi kasacyjnej wiążą się ściśle z omówionymi wyżej zarzutami procesowymi, których ocena zawiera argumentację wskazującą, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.
W tym stanie rzeczy niezasadne są zarzuty naruszenia art. 4 ust. 11 u.t.d., błędnego zastosowania art. 18 ust. 5 lit. a i b u.t.d.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie ocenę wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji, iż w imieniu M. K. był wykonywany przewóz okazjonalny w rozumieniu art. 4 ust. 11 u.t.d., przy czym przy wykonywaniu tego przewozu (w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą) doszło do naruszenia zakazów: umieszczania i używania taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy – w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a i b u.t.d.
Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.