Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 228/26

Uzasadnienie

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2763/24, oddalił skargę [...] (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, spółka) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: organ, MSWiA, Minister) z dnia 2 sierpnia 2024 r., nr DPP-WTPZ.0272.5.2024(70) w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o wykreślenie z listy osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę.

Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 sierpnia 2024 r. MSWiA odmówił uwzględnienia wniosku ww. skarżącej spółki o wykreślenie z listy osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 507 ze zm.; dalej: ustawa sankcyjna).

W uzasadnieniu organ wskazał, że na wnioski Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: Szef ABW) oraz Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej: Szef CBA), spółka została wpisana na listę sankcyjną mocą decyzji z dnia 2 października 2023 r., nr DPP-TPZ.0272.88.2023(4), wobec uznania, że jest podmiotem, który ze względu na powiązania finansowe może zostać pośrednio wykorzystany do dysponowania środkami finansowymi lub zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz. Urz. UE L 78 z 17.03.2014, str. 6 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 269/2014) w celu bezpośredniego lub pośredniego wsparcia agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, rozpoczętej 24 lutego 2022 r.

Następnie Minister zauważył, że po otrzymaniu wniosku spółki o wykreślenie z listy sankcyjnej zwrócił się do Szefów ABW i CBA o wypowiedzenie się co do jego zasadności, otrzymując w odpowiedzi stanowiska negatywne, tj. podtrzymujące zasadność pozostawienia skarżącej na liście sankcyjnej.

W oparciu o te odpowiedzi, jak również informacje zawarte w tajnych materiałach przedłożonych przez szefów służb (o klauzulach: "poufne" i "zastrzeżone") Minister uznał, iż nie sposób przyjąć, że nastąpiła nagła utrata powiązań pomiędzy podmiotami lub osobami powiązanymi z polskimi spółkami z grupy [...] a rosyjskimi podmiotami z branży chemicznej i oponiarskiej, w tym funkcjonującą w Rosji spółką [...], w której udziały posiadają powiązane ze skarżącą podmioty, tj. [...] (51%) i [...] (49%). Odnosząc się przy tym do eksponowanego we wniosku o wykreślenie zbycia udziałów w spółce [...], organ zauważył, że decyzja taka może stanowić próbę przemodelowania biznesowego spółki wobec pojawienia się zagrożenia w postaci nakładania sankcji w związku z napaścią Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. Może też nosić znamiona próby zamaskowania związków pomiędzy osobami i podmiotami. Podjęte przez spółki z grupy [...] działania mające na celu zaprzestanie relacji biznesowych z podmiotami z Federacji Rosyjskiej, czy też zmierzające do zmiany struktury właścicielskiej są w fazie przygotowawczej i wymagają m.in. zgody organów regulacyjnych w Rosji. Okoliczności te nie wywołują zatem żadnych skutków prawnych mających wpływ na wykreślenie z listy sankcyjnej.

Odnosząc się do całości wywodów spółki dotyczących importu sadzy technicznej w ramach kontyngentu, o którym mowa w rozporządzeniu Rady (UE) nr 833/2014 z dnia 31 lipca 2014 r. dotyczącym środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz. U. UE L 229 z 31.7.2014 str. 11 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 833/2014) Minister podkreślił, że podstawą wpisu spółki na listę sankcyjną było prawdopodobieństwo wykorzystywania jej majątku w celu bezpośredniego lub pośredniego wspierania agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, nie zaś kwestie związane z prowadzeniem (ograniczeniem) przez nią działalności gospodarczej jako takiej.

W ocenie Ministra bezpośrednia lub pośrednia forma wspierania może oznaczać generowanie dowolnymi metodami zysków dla budżetu Federacji Rosyjskiej, które następnie mogą zostać wykorzystane na potrzeby działań wojennych prowadzonych przez Federację Rosyjską przeciwko Ukrainie. W szczególności organ wskazał na możliwość opodatkowania dochodów uzyskanych przez rosyjskie podmioty gospodarcze wskazane w uzasadnieniu decyzji. Środki finansowe wpłacane w ramach podatków przez te podmioty do budżetu Federacji Rosyjskiej z całą pewnością stanowią dochód tego państwa i mogą być przeznaczane na finansowanie agresji na Ukrainę.

Minister zauważył jednocześnie, że spółka mogła wystąpić do Szefa KAS z wnioskiem o zastosowanie przewidzianych w rozporządzeniu nr 269/2014 odstępstw, m.in. zwolnienie zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych, lub też udostępnienie określonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych, w odniesieniu do osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi. Z możliwości takiej skorzystał choćby [...], któremu Naczelnik Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu (dalej: Naczelnik Dolnośląskiego UCS) w decyzji z dniu 31 lipca 2024 r., nr 458000-CKK-12.4227.2.2024.15 odmówił zwolnienia zamrożonych środków finansowych w postaci 51% udziałów o łącznej wartości nominalnej 10.200 RUB posiadanych w spółce prawa rosyjskiego [...] poprzez ich sprzedaż na rzecz obywatela Federacji Rosyjskiej [...] za cenę 10.200 RUB lub jej odpowiednik w walucie PLN, EUR lub USD, co stanowi niejako potwierdzenie prawidłowości stanowiska zajętego przez Ministra co do braku podstaw do wykreślenia z listy sankcyjnej.

Organ stwierdził, że z uwagi na brak zmian stanu faktycznego należało odmówić uwzględnienia wniosku spółki o wykreślenie z listy sankcyjnej.

II

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 18 marca 2025 r. postanowił o oddaleniu wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów wskazanych w skardze uznając, że w sprawie nie ujawniły się takie istotne wątpliwości, bez których wyjaśnienia Sąd nie mógłby dokonać kontroli zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę WSA wskazał, że zarówno spółka, jak też bezpośrednio z nią związany [...] i inne powiązane z nimi spółki, prowadziły działalność gospodarczą w Rosji, w tym polegającą na utrzymywaniu relacji handlowych z rosyjskimi podmiotami sektora chemicznego i oponiarskiego, które zajmują się m.in. produkcją opon podwójnego zastosowania (cywilnego i wojskowego). Ponadto - co istotne - do dnia wpisu skarżącej na listę sankcyjną aktywnie działała w Rosji spółka [...], której 51% udziałowcem był [...], a która w 2023 r. osiągnęła sprzedaż netto 140.989.000 rubli (ok. 6 min zł). Pomimo deklarowanego zerwania tych relacji, zgodzić się trzeba z Szefami ABW i CBA, a za nimi również z Ministrem, że ciągle istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania zasobów finansowych posiadanych przez skarżącą i powiązane z nią podmioty polskie do wsparcia, choćby pośredniego, agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę.

Jak to bowiem słusznie zauważają te organy, zmiany właścicielskie (udziałowców) spółki zarejestrowanej w Rosji wymagają jeszcze zgody organów regulacyjnych w Rosji, co sprawia, że samo podjęcie omawianych działań nie wywołuje skutków prawnych z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć wpisanie spółki na listę sankcyjną.

Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty skargi, jakoby decyzja Ministra została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 2 i ust. 5 w zw. z art. 1 i 2 ustawy sankcyjnej, a także w związku z powołanymi przepisami konstytucyjnymi. Sąd zwrócił uwagę, że zagadnieniem konstytucyjności przepisu art. 3 ustawy sankcyjnej zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 555/24 oraz w wyroku z dnia 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1716/24. Zaprezentowane w nich poglądy zaaprobował i przyjął za własne.

WSA za chybione uznał także zarzuty dotyczące naruszenia art. 15 w zw. z art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 269/2014, które winny w ocenie skarżącej znaleźć bezpośrednie zastosowanie w sprawie. Prawo europejskie nie wyłącza możliwości stosowania środków podejmowanych przez państwo członkowskie z uwagi na bezpieczeństwo narodowe, zwłaszcza przez państwo w tak szczególnej i trudnej sytuacji geopolitycznej jak Polska, której nie doświadczają państwa położone z dala od strefy działań wojennych. Z art. 4 ust. 2 zadanie drugie i trzecie Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE) jasno wynika, że Unia szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego Państwa Członkowskiego. Ustawa sankcyjna jest autonomicznym aktem prawa krajowego, wykorzystującym jedynie (poprzez odesłanie, a nie powielanie treści) mechanizmy sankcyjne stosowane przez Unię Europejską.

Zdaniem WSA, za niezasadne okazały się zarzuty natury procesowej. W postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy sankcyjnej, organ nie jest zobowiązany oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zaś uzasadnienie decyzji nie musi zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Odnośnie oceny zarzutów naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy sankcyjnej, Sąd I instancji wskazał, że wpisanie spółki na listę sankcyjną nastąpiło na wnioski dwóch, niezależnych od siebie szefów służb specjalnych, co - jak podkreślono podczas rozprawy - jest działaniem niespotykanym, ponieważ zwykle jest to pojedynczy wniosek. Ci sami szefowie zgodnie wypowiedzieli się co do wniosku spółki o wykreślenie jej z listy sankcyjnej, wyrażając negatywne stanowiska w tym przedmiocie.

Sąd uznał jednocześnie, że informacje przedstawione w tych wystąpieniach, a także pozostałe informacje niejawne, jakie znalazły się w części niejawnej akt administracyjnych, były wystarczające do ustalenia stanu faktyczny sprawy w celu dokonania należytej subsumpcji mających w niej zastosowanie przepisów ustawy sankcyjnej.

W ocenie WSA, niezasadność zarzutów związanych z niezapewnieniem skarżącej wglądu do akt postępowania wywodzić trzeba wprost z regulacji art. 4 ust. 1 ustawy sankcyjnej, który wyłącza stosowanie w postępowaniu m. in. przepisów art. 10 § 1 k.p.a. (zasada czynnego udziału stron w postępowaniu) oraz art. 73 § 1 k.p.a. (zapewnienie wglądu do akt sprawy). Skoro na Ministrze nie ciążył obowiązek udostępnienia akt na wniosek, to zbędne również było wydawanie formalnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, niezależnie od tego, że art. 74 § 2 k.p.a. również nie znalazł się w wykazie przepisów k.p.a. mających tutaj zastosowanie. Z przepisów ustawy sankcyjnej wynika, że przeprowadzenie kontrolowanego postępowania odbywa się w zasadzie bez udziału strony, która zawiadamiana jest dopiero o fakcie wydania wobec niej decyzji poprzez jej udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 4 ust. 2 ustawy sankcyjnej).

W konsekwencji WSA uznał, że Minister nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego ani procesowego. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ słusznie uznał, że nie odpadły przesłanki umieszczenia spółki na liście sankcyjnej, co musiało skutkować negatywnym rozpatrzeniem wniosku o wykreślenie z tej listy.

W podstawie prawnej wyroku wskazano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.).

Z kolei o oddaleniu wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów wskazanych w skardze, Sąd I instancji postanowił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

III

Skarżąca spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji, zaskarżając go w całości.

1. 1. Wyrokowi zarzucono:
2. 1.1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. 1.1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję pomimo, że wydając decyzję Minister naruszył art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy sankcyjnej poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w tym poprzez przyjęcie za własne wniosków Szefów ABW i CBA o wpis skarżącej na listę sankcyjną, co skutkowało ustaleniem jedynie części faktów mających znaczenie w sprawie oraz doprowadziło do błędnego zastosowania prawa materialnego,
4. 1.1.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję w sytuacji, gdy Minister naruszył art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy sankcyjnej poprzez nieprzedstawienie w decyli należytego uzasadnienia zawierającego główne motywy rozstrzygnięcia, co uniemożliwiło skarżącej ustalenie podstaw wpisu na listę sankcyjną i samodzielne usunięcie tych podstaw,
5. 1.1.3. art. 12a § 4 p.p.s.a. w związku z art. 45 Konstytucji w zw. z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U.1993.61.284 z dnia 1993.07.10; dalej: EKPCz) poprzez ich niezastosowanie i niedopuszczenie skarżącej do zapoznania się pełnymi aktami sprawy, co uniemożliwiło skarżącej realizację prawa do obrony,
6. 1.2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
7. 1.2.1. art. 3 ust. 2 ustawy sankcyjnej poprzez błędne ustalenie, że skarżąca spełnia przesłanki wpisu na listę w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy sankcyjnej ("Lista sankcyjna") wobec istnienia prawdopodobieństwa wykorzystania środków finansowych i zasobów gospodarczych skarżącej do wspierania agresji Rosji na Ukrainę lub wspierania poważnego naruszenia praw człowieka lub represji wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej lub innego poważnego zagrożenia dla demokracji lub praworządności w Rosji lub na Białorusi, podczas gdy skarżąca przesłanek tych nie spełnia i nie spełniała w momencie wydania decyzji,
8. 1.2.2. art. 3 ust. 6 w zw. z art. 1 oraz art. 3 ust. 7 ustawy sankcyjnej poprzez błędne ustalenie, że decyzja słusznie utrzymała w mocy środki ograniczające przewidziane w art. 1 ustawy sankcyjnej ("Środki ograniczające") w zakresie nałożonym w pierwotnej decyzji o wpisie skarżącej na listę sankcyjną z 2 października 2023 r. ("Decyzja o wpisie"), podczas gdy w wyniku wyeliminowania, a co najmniej znacznego złagodzenia rzekomych naruszeń art. 3 ust. 2 ustawy sankcyjnej przez skarżącą środki ograniczające przewidziane w decyzji o wpisie a niesłusznie utrzymane w decyzji są rażąco nieproporcjonalne do zarzucanych naruszeń,
9. 1.2.3. art. 215 TFUE w zw. z art. 29 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/30 z dnia 2004.04.30; dalej: TUE) w zw. z art. 4 TUE oraz art. 2 ust. 2 i art. 4 TFUE poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że normy ustawy sankcyjnej nie naruszają przepisów kompetencyjnych Unii Europejskiej, podczas gdy przepisy ustawy sankcyjnej naruszają uregulowane w art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 TUE oraz art. 2 ust. 2 TFUE zasadę przyznania oraz efekt zajętego pola poprzez powtórne uregulowanie dziedziny objętej obowiązującym rozporządzeniem 269/2014, która to dziedzina jest przyznana Unii na podstawie art. 215 TFUE w zw. z art. 29 TUE w zw. z 4 ust. 1 TFUE i tym samym nie zawiera się w szczególnej i wyjątkowej grupie kompetencji pozostawionych państwom członkowskim przez wzgląd na ich suwerenność wobec Unii na gruncie art. 4 ust. 2 TUE,
10. 1.2.4. art. 347 i 348 TFUE poprzez ich niezastosowanie i wadliwe przyjęcie, że art. 1-3 ustawy sankcyjnej mogą ustanowić konkurencyjny system sankcji gospodarczych do systemu unijnego lub systemów innych państw członkowskich, pomimo braku przeprowadzonych w tym zakresie konsultacji z pozostałymi państwami członkowskimi lub Komisją Europejską zgodnie z art. 347 lub 348 TFUE, przez co art. 1-3 ustawy sankcyjnej są niezgodne z prawem unijnym i zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej nie podlegają stosowaniu,
11. 1.2.5. art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 22 i 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez błędne przyjęcie, że art. 1-4 ustawy sankcyjnej znajdują zastosowanie pomimo naruszenia przez nie zasady oznaczoności i zasady proporcjonalności w ograniczaniu swobody działalności gospodarczej oraz prawa własności poprzez posługiwanie się językiem nieprecyzyjnym i pozwalającym na zbyt szeroką dowolność w stosowaniu ograniczeń przez uprawniony organ, jak również stosowanie ograniczeń w stopniu dalece szerszym niż to niezbędne do realizowania wartości bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego.
12. 2. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o:
13. 2.1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. art. 188 z p.p.s.a. uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez:
14. 2.1.1. stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie
15. 2.1.2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 oraz 145a p.p.s.a. o uchylenie decyzji oraz wskazanie Ministrowi sposobu załatwienia sprawy, w szczególności poprzez wskazanie na obowiązek Ministra wynikający z art. 7, 77 § 1 oraz 8 § 1 k.p.a. dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, respektując przy tym zasady proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania skarżącej, ewentualnie
16. 2.2. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 p.p.s.a. o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania innemu składowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie,
17. 2.3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
18. 3. Na podstawie art. 191 p.p.s.a. wniesiono o:
19. 3.1. rozpoznanie postanowienia Sądu pierwszej instancji wydanego na rozprawie z dnia 18 marca 2025 r. i oddalającego wniosek skarżącej na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów załączonych do skargi ("postanowienie"),
20. 3.2. zmianę postanowienia poprzez uwzględnienie wniosku skarżącej z pkt III.1 petitum skargi i przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z załączonych do skargi.

Oddalenie wniosku skarżącej o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postanowienie uniemożliwiło Sądowi pierwszej instancji pełne zrekonstruowanie okoliczności faktycznych, w tym okoliczności korzystnych dla skarżącej. Skarżąca była ustawowo wyłączona z udziału w postępowaniu o jej wpis na listę sankcyjną. Dlatego też dopiero w skardze skarżąca uzyskała możliwość przedstawienia własnych dowodów i na ich podstawie uzupełnienie stanu faktycznego dotychczas jednostronnie ustalonego przez Ministra. Odmawiając więc skarżącej przedstawienia tych dokumentów, Sąd pierwszej instancji uniemożliwił przedstawienie stanu faktycznego sprawy i dokonanie oceny, czy Minister prawidłowo zastosował przeciwko skarżącej przepisy ustawy sankcyjnej. Tymczasem okoliczności faktyczne wynikające z przedstawionych dokumentów dowodzą, że decyzja wydana została wadliwie.

1. 4. Na podstawie art. 267 TFUE wniesiono o skierowanie pytań prejudycjalnych do TSUE, ponieważ uzyskanie na nie odpowiedzi jest niezbędne do wydania wyroku w niniejszej sprawie:
2. 4.1. Czy przepis art. 215 TFUE w zw. z art. 29 TUE oraz w zw. z 4 ust. 2 i 3 TUE należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się on przyjmowaniu przez państwo członkowskie środków ograniczających wymierzonych przeciwko państwom trzecim lub przeciwko osobom fizycznym lub prawnym, grupom lub podmiotom innym niż państwa, w tym sankcji gospodarczych zamrażających środki finansowe lub zasoby gospodarcze podmiotów na podstawie ustawowo przewidzianych kryteriów, takich jak środki wskazane wart. 1-3 ustawy sankcyjnej, i pozostawia tworzenie i stosowanie tego rodzaju środków ograniczających na poziomie ustawodawstwa krajowego w zakresie wyłącznej kompetencji państw członkowskich?
3. 4.2. Czy przepis art. 215 TFUE w zw. z art. 29 TUE oraz w zw. z art. 2 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 TFUE oraz w związku z zasadą pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej powinien być interpretowany w taki sposób, że sprzeciwia się przyjmowaniu przez państwa członkowskie regulacji krajowych nakładających środki ograniczające w takim zakresie, w jakim zostały dotychczas ustanowione przez Radę na mocy tego przepisu?
4. 4.3. Czy przepisy art. 347 i 348 TFUE powinny być interpretowane w taki sposób, że przewidziany w nich obowiązek konsultacji działań pomiędzy państwami członkowskimi lub Komisją Europejską znajdzie zastosowanie do sytuacji, gdy państwo członkowskie zamierza ustanowić środki ograniczające rozumiane zgodnie z art. 215 TFUE czy też innego rodzaju sankcje gospodarcze wymierzone w konkretne kategorie podmiotów prywatnych lub publicznych, takie jak środki wskazane w art. 1-3 ustawy sankcyjnej, które służyć mają realizacji bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego tego państwa członkowskiego?
5. 4.4. Czy przepisy art. 347 i art. 348 TFUE powinny być interpretowane w taki sposób, że krajowe środki ograniczające przyjęte bez konsultacji z innymi państwami członkowskimi są bezskuteczne?
6. 4.5. Czy przepisy art. 49, art. 56 i art. 63 TFUE powinny być interpretowane jako zakazujące przyjmowania krajowych regulacji takich jak art. 1 ustawy sankcyjnej, w związku z art. 3 ust. 1, art. 2 i art. 6 ustawy sankcyjnej, tj. przepisów, które ograniczają swobodę świadczenia usług, swobodę przedsiębiorczości i swobodę przepływu kapitału, wskutek zamrożenia aktywów i zakazu udostępniania środków finansowych i zasobów gospodarczych?
7. 5. Na podstawie art. 176 § 2 in fine p.p.s.a. zrzeczono się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
8. 6. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dowodów załączonych do skargi oraz do niniejszej skargi kasacyjnej.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

IV

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Ponadto wniósł o oddalenie wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego oraz o oddalenie wniosku o skierowanie pytań prejudycjalnych do TSUE wobec ich oczywistej bezzasadności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

V

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty mogły zostać uznane za skuteczne.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega wad nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego.

VI

Przechodząc do meritum wskazać wypada, że za uzasadnione uznano zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 4 ust. 1 ustawy w związku z normą wywodzoną z art. 3 ust. 2 ustawy. Ponadto na uwzględnienie, choć jedynie częściowo, zasługiwały zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, postępowania w sprawach wpisu na listę sankcyjną oraz wykreślenia z niej (w tym zakresie por. art. 3 ust. 6 i 8), niewątpliwie są jurysdykcyjnymi postępowaniami administracyjnymi o charakterze szczególnym, w których, w zakresie wyraźnie nieuregulowanym w samej ustawie, zastosowanie znajdują nie wszystkie, [jak ma to miejsce na podstawie innych, znanych dotychczas odesłań do pomocniczego (uzupełniającego) stosowania przepisów k.p.a.], a jedynie enumeratywnie wymienione przepisy ustawy procesowej (por. art. 4 ust. 1 ustawy), co jest uzasadnione charakterem regulowanej materii, mającej w istocie chronić przede wszystkim interes kraju przed agresją ze strony Rosji i Białorusi. Powyższe wyjątki procesowe, czynione są przez ustawodawcę w celu maksymalnego usprawnienia postępowań zmierzających do ochrony istotnych interesów m.in. bezpieczeństwa i porządku wewnętrznego Państwa Polskiego i są w pełni zrozumiałe z uwagi na sytuację geopolityczną zaistniałą nie tylko po dniu 24 lutego 2022 r. (a więc po rozpoczęciu pełnoskalowej, niesprowokowanej agresji Rosji na Ukrainę pod pozorem "specjalnej operacji wojskowej"), ale także wcześniejszą bezprawną aneksją Krymu (w 2014 roku), czy także wydarzeniami mającymi miejsce na Białorusi (pacyfikacja i prześladowania przez reżim Aleksandra Łukaszenki opozycji demokratycznej po sfałszowanych wyborach prezydenckich w 2006 roku).

Powyższe nie oznacza jednak, że przewidziane przez ustawodawcę, bardzo istotne i głębokie ograniczenia "odpowiedniego stosowania k.p.a.", mogą zostać zinterpretowane jako wypaczające sens lub wręcz wyłączające stosowanie kluczowych instytucji lub zasad procesowych przewidzianych właśnie w k.p.a.

Pomimo - jak wskazano - bardzo daleko idącego ograniczenia zastosowania przepisów k.p.a., które co najmniej istotnie przemodelowuje charakter postępowania sankcyjnego uregulowanego w ustawie, działań prawodawcy w tym względzie nie można postrzegać i przede wszystkim interpretować, jako przejaw niczym nieograniczonej, zwłaszcza fundamentami prawa, regulacji proceduralnej, wyłączającej lub ograniczającej zastosowanie określonych zasad lub instytucji procesowych, jeżeli miałoby to prowadzić do zanegowania ich istoty, tworząc jedynie fasadowość sprawiedliwości proceduralnej. Z powyższych względów rolą sądów administracyjnych, w tego rodzaju sprawach jak niniejsza, jest takie zrekonstruowanie treści tego szczególnego reżimu procesowego, które pozwoli na zachowanie jego zgodności ze standardami państwa demokratycznego (normami konstytucyjnymi i wiążącymi normami międzynarodowymi), a jednocześnie uwzględni potrzeby skutecznego przeciwdziałania ingerencji Rosji i Białorusi tak w wewnętrzne sprawy Polski, jak również i Ukrainy, do czego wykorzystywana jest m.in. sieć podmiotów jedynie z pozoru legalnie funkcjonujących w ramach krajowych lub europejskich form organizacyjnych.

Całokształt stanu normatywnego niniejszej sprawy wskazuje jednoznacznie, że szczególny przedmiot regulacji analizowanej ustawy w relacji do celu, któremu ona służy (zob. m.in. wyrok NSA z 19 czerwca 2024 r. sygn. akt II GSK 555/24; z 18 grudnia 2024 r. sygn. akt II GSK 1716/24), skutkował przyjęciem specjalnych rozwiązań prawnych, które przesądzają o szczególnym charakterze postępowań w sprawach w szczególności wpisu, ale również i wykreślenia z listy, o której mowa w art. 2 tej ustawy. Wobec wyłączenia w tego rodzaju postępowaniach stosowania m.in. art. 78, art. 79, art. 80, art. 81, art. 81a i art. 107 § 3 k.p.a. - organ je prowadzący nie jest zobowiązany oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy też rozstrzygać niedających się usunąć wątpliwości odnośnie do okoliczności stanu faktycznego na korzyść strony, a uzasadnienie decyzji nie musi zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co koresponduje z treścią art. 3 ust. 9 ustawy, upoważniającego Ministra do ograniczenia zakresu uzasadnienia decyzji w sprawach wpisu i wykreślenia z listy sankcyjnej ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny.

Jednakże należy podkreślić, że twierdzenia te oraz stojące u ich podstaw przesłanki normatywne nie mogą prowadzić do formułowania zbyt kategorycznych i upraszczających wniosków co do zakresu postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego w sprawach, o których mowa w art. 3 ust. 6 i 8 ustawy, a w dalszej kolejności co do zakresu uzasadnienia tego rodzaju decyzji.

Wyłączenie stosowania w sprawach, o których mowa w art. 3 ust. 6 i 8 ustawy, istotnych reguł postępowania jurysdykcyjnego, w tym art. 78, art. 79, art. 80, art. 81, art. 81a i art. 107 § 3 k.p.a., nie uchyla ani nie ogranicza zakresu stosowania wymienionej w art. 4 ust. 1 ustawy zasady ogólnej prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), której treść wyznacza w pierwszej kolejności obowiązek podejmowania przez organ prowadzący postępowanie (tylko z urzędu, skoro wyłączono m.in. stosowanie art. 10, art. 78, art. 79, art. 79a, art. 81 k.p.a.) wszelkich czynności procesowych (w tym czynności dowodowych) niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy na tle relewantnych przesłanek materialnoprawnych (w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie zachowują przesłanki z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 5 ustawy).

Podobnie nie zostało wyłączone stosowanie wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego (pełnego) zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jaki - zgodnie z zasadą określoną w art. 7 k.p.a. - został zgromadzony w toku postępowania. Zakres postępowania wyjaśniającego oraz zasady oficjalności postępowania dowodowego w powyższych sprawach nie zostały zatem zmodyfikowane, gdyż ograniczenia w zakresie praw procesowych strony w toku ustalania stanu faktycznego nie mają wpływu na obowiązki procesowe organu wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Odrębnie trzeba spojrzeć na konsekwencje wyłączenia stosowania art. 80 k.p.a. Przepis ten, niezależnie do wyartykułowanej w nim zasady swobodnej oceny dowodów, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek przeprowadzenia ewaluacji całokształtu (całości) materiału dowodowego w celu ustalenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Derogacja jego stosowania oznacza, że organ prowadzący postępowanie może uznać za udowodnione określone fakty na podstawie oceny jedynie części materiału dowodowego, o ile na tle stosowanej regulacji materialnoprawnej (tu art. 3 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 5 ustawy) część ta jest wystarczająca do ustalenia prawnie relewantnych okoliczności faktycznych, zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 k.p.a.) oraz po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu z urzędu całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Inaczej mówiąc, organ może się oprzeć nie na całości, a na części materiału dowodowego, o ile na tej podstawie można zasadnie wnioskować o ziszczeniu się lub nieziszczeniu przesłanek wpisu na lub wykreślenia z listy.

Z powyższego wynika, że wyłączenie stosowania art. 78-81 k.p.a. odnosi się jedynie do określonego etapu postępowania dowodowego, czyli etapu oceny całości materiału dowodowego, natomiast nie może być rozszerzane na całe postępowanie wyjaśniające, w tym na fazę poszukiwania, zbierania, rozpatrywania i selekcji dowodów istotnych z punktu widzenia koniecznego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, co ma zwłaszcza istotne znaczenie w sprawie o wykreślenie z listy, w której organ nie działa pod tak znaczną presją czasu jak w sprawie wpisu, w której chodzi o jak najszybsze "odcięcie tlenu" reżimom: rosyjskiemu i białoruskiemu, w ich agresji na Ukrainę i destabilizowaniu wewnętrznej sytuacji Polski.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA nie dokonał poddającej się pełnej weryfikacji oceny legalności zachowania przez Ministra rygorów wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. na tle przesłanek materialnoprawnych, o których mowa w art. 3 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 5 ustawy, w tym także w kontekście uwzględnienia stanowiska skarżącej, prezentowanego tak we wniosku, jak również w toku postępowania, w tym na etapie sądowym, nawiązującego m.in. do zakresu powiązań z podmiotami rosyjskimi, czy uiszczaniu należności na ich rzecz.

W tym miejscu przypomnieć w niezbędnym zakresie należy treść kluczowego w sprawie art. 3 ust. 2 ustawy (stosowanego na mocy art. 3 ust. 5), który przewiduje trzy odrębne kategorie osób i podmiotów dysponujących środkami finansowymi, funduszami oraz zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 765/2006 lub rozporządzenia 269/2014, które podlegają sankcjonowaniu, co WSA niewątpliwie trafnie dostrzegł.

Jak więc wynika z treści tego przepisu, decyzję w sprawie wpisu na listę wydaje się względem osób i podmiotów dysponujących środkami finansowymi, funduszami oraz zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 765/2006 lub rozporządzenia 269/2014, bezpośrednio lub pośrednio wspierających:

1. 1) agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. lub
2. 2) poważne naruszenia praw człowieka lub represje wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej lub których działalność stanowi inne poważne zagrożenie dla demokracji lub praworządności w Federacji Rosyjskiej lub na Białorusi
3. - lub bezpośrednio związanych z takimi osobami lub podmiotami, w szczególności ze względu na powiązania o charakterze osobistym, organizacyjnym, gospodarczym lub finansowym, lub wobec których istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania w tym celu dysponowanych przez nie takich środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych.

Do pierwszej grupy wymienionej w tym przepisie należą zatem osoby lub podmioty bezpośrednio lub pośrednio wspierające agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. (pkt 1) lub poważne naruszenia praw człowieka lub represje wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej, lub których działalność stanowi inne poważne zagrożenie dla demokracji lub praworządności w Federacji Rosyjskiej lub na Białorusi (pkt 2).

W drugiej grupie znajdują się osoby lub podmioty bezpośrednio związane, w szczególności ze względu na powiązania o charakterze osobistym, organizacyjnym, gospodarczym lub finansowym, z osobami lub podmiotami bezpośrednio lub pośrednio wspierającymi agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. lub poważne naruszenia praw człowieka lub represje wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej, lub których działalność stanowi inne poważne zagrożenie dla demokracji lub praworządności w Federacji Rosyjskiej lub na Białorusi. Wystarczające jest w tym przypadku wykazanie, że dany podmiot ma bezpośrednie związki (m.in. poprzez powiązania o charakterze osobistym, organizacyjnym, gospodarczym lub finansowym) z podmiotem, który chociażby pośrednio wspiera agresję lup poważne naruszenia praw człowieka (...).

Trzecią grupę stanowią natomiast osoby lub podmioty, wobec których istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania dysponowanych przez nie środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia 765/2006 lub rozporządzenia 269/2014, w celu wspierania agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. lub poważnego naruszenia praw człowieka lub represji wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej, lub działalności stanowiącej inne poważne zagrożenie dla demokracji lub praworządności w Federacji Rosyjskiej lub na Białorusi.

W zaskarżonej decyzji z 2 sierpnia 2024 r. Minister podtrzymał aktualność wpisu spółki na listę sankcyjną, dokonanego decyzją z 2 października 2023 r., równocześnie uznając, że argumentem przesądzającym o wpisaniu strony skarżącej na tę listę, zachowującym aktualność także obecnie, było stwierdzenie, że jest ona podmiotem, który ze względu na powiązania gospodarcze lub finansowe, może zostać wykorzystana do dysponowania środkami finansowymi lub zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 269/2014 w celu bezpośredniego lub pośredniego wsparcia agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, rozpoczętej 24 lutego 2022 r.

Z powyższej oceny Ministra wynika zatem, zwłaszcza w kontekście łącznego odczytania zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji o wpisie na listę z 2 października 2023 r., zawierających szeroki opis podmiotów z Federacji Rosyjskiej, mających pośrednio i bezpośrednio wspierać agresywne zachowania tego kraju, że skarżąca jest nadal zarówno osobą bezpośrednio związaną z osobami lub podmiotami bezpośrednio lub pośrednio wspierającymi agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r., o czym świadczyć miałby właśnie szeroki opis spółek rosyjskich, z którymi pozostaje lub pozostawała w kontaktach handlowych dotyczących importu sadzy technicznej, a które bezpośrednio lub pośrednio wspierają ww. agresję, jak również pozostaje osobą, wobec której istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania jej do dysponowania środkami finansowymi lub zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 269/2014 w celu bezpośredniego lub pośredniego wsparcia ww. agresji.

Wykładnia art. 3 ust. 2 ustawy musi prowadzić do wniosku, że przesłanka prawdopodobieństwa, może zostać powiązana jedynie z kategorią trzecią osób i podmiotów sankcjonowanych, natomiast nie ma ona wprost zastosowania do kategorii podmiotowej pierwszej i drugiej, co oznacza, że w zakresie powyższych kategorii nie jest wystarczające uprawdopodobnienie realizacji przesłanek materialnych, lecz ich udowodnienie, w tym także dowodami pośrednimi, czy poszlakowymi, nadającymi się jednak do oceny każdej z tych okoliczności.

Jeżeli zatem Minister zakwalifikował skarżącą, także do kategorii podmiotowej drugiej (osoba "bezpośrednio związana" z osobami lub podmiotami "pośrednio wspierającymi agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r.") - o czym należy bez wątpienia wnioskować na podstawie relacjonowanego szeroko przez organ związku biznesowego skarżącej m.in. z zakładami sprzedającymi sadzę techniczną i tymi, które wytwarzają produkty podwójnego zastosowania oraz rosyjską spółką zależną [...] - i na tej podstawie uznał, że na dzień wydania decyzji o odmowie wykreślenia z listy sankcyjnej kwalifikacja ta nadal zachowuje swoją aktualność, to w tym zakresie konieczna jest ocena, czy i w jakim stopniu zgromadzony materiał dowodowy lub jego część jest wystarczający do uznania, że okoliczności faktyczne, wskazujące nadal na realizację przesłanki z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 5 ustawy, zostały udowodnione na dzień wydania decyzji, gdy chodzi o zakwalifikowanie skarżącej do drugiej grupy.

Jest to przy tym o tyle istotne, że samo wprowadzenie sankcji (wpisanie na listę z określonymi obostrzeniami w możliwości dalszego działania) obiektywnie wywołuje stan, w którym dany podmiot może utracić możliwości jakiegokolwiek działania, a przez to kontaktów z podmiotami bezpośrednio lub pośrednio wspierającymi agresję na Ukrainę. Ocena w tym zakresie należy jednak w pierwszej kolejności do WSA i powinna zostać przeprowadzona, podobnie jak weryfikacja prawdopodobieństwa wykorzystania dysponowanych przez spółkę środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych w celu wspierania agresji (o czym dalej), w toku ponownego rozpoznania sprawy, przy uwzględnieniu charakteru postępowania o wykreślenie.

Należy przy tego rodzaju ocenie rozważyć także powszechną wiedzę, dotyczącą sankcji unijnych nałożonych na konkretne podmioty z Rosji, z którymi skarżąca miała pozostawać w kontaktach handlowych (zwłaszcza w aspekcie czasowym), jak również kwestie związane z problematyką legalności importu sadzy technicznej, co zdaje się być eksponowane jako zasadniczy przedmiot działalności skarżącej.

W tym ostatnim przypadku pomocniczo przypomnieć należy, że na mocy art. 1 pkt 6 lit. a) i b) rozporządzenia RADY (UE) 2023/427 z 25 lutego 2023 r. w sprawie zmiany rozporządzenia (UE) nr 833/2014 dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.Urz.UE.L 2023 nr 59l s. 6 i n.) z dniem 26 lutego 2023 r. w art. 3i wprowadzono następujące zmiany poprzez dodanie ustępu:

1. - 3d w brzmieniu "W odniesieniu do towarów wymienionych w załączniku XXI część C zakazy ustanowione w ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do wykonywania do dnia 27 maja 2023 r. umów zawartych przed dniem 26 lutego 2023 r. lub umów dodatkowych niezbędnych do wykonania takich umów.

Niniejszy przepis nie ma zastosowania do towarów objętych kodami CN 2803 i 4002 wymienionych w załączniku XXI część C, do których zastosowanie ma ust. 3da".

1. - 3da w brzmieniu "Zakazy ustanowione w ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do przywozu, zakupu lub transportu, lub do powiązanej pomocy technicznej lub finansowej, niezbędnych do przywozu do Unii do dnia 30 czerwca 2024 r. następujących ilości:
2. a) 752 475 ton metrycznych towarów objętych kodem CN 2803;
3. b) 562 973 ton metrycznych towarów objętych kodem CN 4002" oraz wyszczególnienie w załączniku VI rozporządzenia RADY (UE) 2023/427 zmian wprowadzanych w załączniku XXI do rozporządzenia (UE) nr 833/2014, poprzez dodanie w część C nowej pozycji o kodzie CN 2803 wskazującej na "Węgiel (sadze oraz inne postacie węgla, gdzie indziej niewymienione ani niewłączone)."

Wskazane przepisy [tj. art. 3i ust. 3d i ust. 3da rozporządzenia (UE) nr 833/2014] zostały przy tym uchylone odpowiednio z dniem 24 czerwca 2023 r. i 25 lutego 2025 r.

Wbrew ogólnikowemu stwierdzeniu decyzji w tym zakresie, niepoddanemu szerszej weryfikacji Sądu pierwszej instancji, zauważyć wypada, że kwestia handlu sadzą techniczną w okresie od 26 lutego 2023 r. do 30 czerwca 2024 r. powinna zostać zweryfikowana względem danych podawanych przez organ jako czasookres działania strony skarżącej, w tym także przy uwzględnieniu kwestii legalności sprowadzania na teren UE i obrotu tym towarem.

Oceniając natomiast zakwalifikowanie skarżącej jako podmiotu należącego do trzeciej kategorii, względem której możliwe jest wdrożenie (w niniejszej sprawie utrzymanie) sankcji, należy wyjaśnić, że prawidłowa interpretacja przesłanki prawdopodobieństwa nie może prowadzić do wniosku, że wystarczający jest jakikolwiek stopień prawdopodobieństwa realizacji przesłanki "wykorzystania dysponowanych środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych" w celach wspierania ww. agresji lub poważnego naruszenia praw człowieka lub represji wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej, lub działalności stanowiącej inne poważne zagrożenie dla demokracji lub praworządności w Federacji Rosyjskiej lub na Białorusi.

Prawdopodobieństwo w tym zakresie musi zostać wykazane nie tylko na poziomie wyższym niż znikomy, lecz także w stopniu realnym, pozwalającym na racjonalną oceną, że podstawa faktyczna kwalifikacji właściwego organu nie została ustalona w sposób dowolny czy wyłącznie poprzez działania arbitralne. Po to właśnie ustawodawca przewidział wspomniane wcześniej koncesje procesowe, w tym ograniczenia w dostępie do materiałów niejawnych, aby maksymalnie ułatwić działanie w tej ważnej sferze ochrony interesu państwa, jednakże nadal utrzymując obowiązki na tyle precyzyjnego wykazania przesłanek wpisu (dalszego jego trwania), aby postępowanie w tym względzie nie było fasadowe i prowadzone na nieumotywowane życzenie określonych służb.

W tym kontekście nie można zgodzić się z zajętym przez Ministra stanowiskiem, zaakceptowanym bez szerszej oceny przez WSA, że - odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej o wykreślenie z listy sankcyjnej - "oparł się" on na wnioskach Szefów ABW i CBA, które to podmioty "są organami wyspecjalizowanymi" i "których ustaleniom Minister ma uzasadnione powody ufać i brać je pod uwagę", a skoro ww. organy potwierdziły w swoich pismach aktualność przesłanek, które stanowiły podstawę wpisu na listę, to wobec "braku zmiany stanu faktycznego", brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wykreślenie z listy (s. 11 zaskarżonej decyzji).

Nie poddają się weryfikacji, w pełni zaakceptowane przez WSA (bez własnej oceny) ustalenia faktyczne organu, które są pozbawione odniesienia czasowego, podmiotowego czy przedmiotowego (np. co do środków, które nadal mogą zostać realnie wykorzystane w celach, o których mowa w art. 3 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 5 ustawy; co do okresu lub aktualności relacji gospodarczych lub finansowych z tzw. podmiotami wspierającymi; co do czasu, wysokości i odbiorców transferów finansowych lub majątkowych na rzecz ww. podmiotów). Dane w tym zakresie, stanowiące podstawę oceny decyzji, mogą zostać ocenione przez WSA na podstawie szczegółowego porównania przekazanych przez organ akt, zestawionych z twierdzeniami strony. Względy związane z ochroną informacji niejawnych, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego (zob. m.in. art. 3 ust. 9 ustawy) nie stanowią przy tym bezwzględnej przeszkody do dokonania w uzasadnieniach decyzji, wydanych w sprawach wpisu na listę sankcyjną lub wykreślenia z niej, konkretyzacji ustalonych faktów, aby w ten sposób możliwa stała się realna (a nie jedynie pobieżna) weryfikacja sądowoadministracyjna.

Na tym tle ponownej oceny wymagają zatem te twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji, które nie spełniają warunków koniecznej, na tle zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., precyzji i konkretności w zakresie ustalania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia tj.: "nie sposób przyjąć, że nastąpiła nagła utrata powiązań pomiędzy podmiotami lub osobami powiązanymi z polskimi spółkami z grupy [...] a rosyjskimi podmiotami z branży chemicznej i oponiarskiej, w tym [...]"; "decyzja o zbyciu udziałów (...) może stanowić próbę przemodelowania biznesowego"; "może nosić znamiona próby zamaskowania związków". Powyższe kwestie, jak również pozostałe twierdzenia organu, wskazujące na brak ustania przyczyn wykreślenia z listy, muszą zostać poddane krytycznej ocenie w kontekście zarówno bieżących (na datę orzekania przez organ) relacji spółki, jak i wspomnianej kwestii legalności importu sadzy technicznej. Ocena ta musi uwzględniać materiały zgromadzone w sprawie, jak również dane przedstawiane przez samą stronę.

Zastrzeżenia należy również sformułować względem zaakceptowanego w pełni przez WSA stanowiska organu, który dokonując subsumcji normy prawnej wyrażonej w art. 3 ust. 2 w zw. z ust. 5 ustawy przyjmuje, że "bezpośrednia lub pośrednia forma wspierania może oznaczać generowanie dowolnymi metodami zysków dla budżetu Federacji Rosyjskiej, które następnie mogą zostać wykorzystane na potrzeby działań wojennych prowadzonych przez Federację Rosyjską przeciwko Ukrainie" (s. 12 zaskarżonej decyzji). Takie podejście, bez precyzyjnego odniesienia się do okoliczności sprawy, uznać należy za zbyt ogólnikowe. Jakkolwiek bowiem jest oczywiste, że generowanie wpływów do budżetu państwa agresora, jest zawsze jego wspieraniem w szerokim ujęciu, bowiem jest to państwo, które przeznacza znaczne środki budżetowe na finansowanie wojny, to jednak przypisanie cechy "wspierającego" w rozumieniu ustawy (pośrednio lub bezpośrednio) nie może polegać wyłącznie na wskazaniu, że skoro pewne należności były lub są uiszczane na rzecz podmiotów z Rosji, które odprowadzają od tego podatki, to jest to jednoznaczne ze wspieraniem agresji.

Wspieranie działań agresywnych Rosji w rozumieniu ustawy wymaga jednak przypisania, choć niekoniecznie z zamiarem bezpośrednim, określonego ukierunkowania na realizację celów z tym związanych. Jakkolwiek na listę sankcyjną mogą trafiać również podmioty działające w sposób niedbały czy lekkomyślny, poprzez nie zachowanie należytej ostrożności w kontaktach z innymi podmiotami wspierającymi agresję, stając się w ten sposób instrumentem w rękach wskazanych reżimów, to jednak sama możliwość opodatkowania lub obciążenia innymi daniami publicznoprawnymi pewnych wartości majątkowych lub finansowych, transferowanych do Rosji, nie jest per se wystarczająca do przyjęcia, że dany podmiot, tylko z tego powodu, wspiera bezpośrednio lub pośrednio działania określone w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy lub może zostać do tego wykorzystany. W tym przypadku niezbędne byłoby wykazanie, że tego rodzaju daniny ze względu na strukturę własnościową (np. spółka należąca do państwa lub z jego dominującym udziałem) lub inne powiązania (np. organizacyjne) danego podmiotu (osoby) podlegają bezpośredniemu lub pośredniemu przekazaniu na cele wojenne, czy też transfer środków odbywa się z naruszeniem krajowych lub europejskich przepisów o sankcjach np. w formie niedozwolonej lub docelowo do podmiotu objętego sankcjami.

Nie można więc wykluczyć, że właściwy organ ustali, że względem danego podmiotu istnieje realne prawdopodobieństwo wykorzystania tego rodzaju schematu działania, a więc wspierania agresji poprzez płacenie określonych danin publicznych na rzecz Rosji, które zostanie odczytane jako realizacja celów wskazanych w art. 3 ust. 2 ustawy. Nie można jednak również czynić uogólnień, że każdy rodzaj wygenerowanego wpływu budżetowego Rosji jest automatycznie jej wspieraniem, bowiem oznaczałoby to niedozwolony automatyzm. Dlatego też - wbrew stanowisku WSA - szczególnej oceny wymaga czasookres, warunki i zakres importu sadzy technicznej, co do której prawo przewidziało warunkowość (kontyngenty) do dnia 30 czerwca 2024 r.

Dodać przy tym należy, że jakkolwiek posługiwanie się przez ustawodawcę w końcowej części art. 3 ust. 2 ustawy (trzecia grupa podmiotów) pojęciem "prawdopodobieństwa wykorzystania" nie zwalnia organu z obowiązku poszukiwania z urzędu i oceny dowodów wskazujących na zaistnienie tego rodzaju prawdopodobieństwa, to jednak dowody te nie muszą wykazywać, w sposób pełny, okoliczności "wykorzystania dysponowanych" środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych w celach uznawanych przez ustawodawcę jako wspierające agresję rosyjską. Wystarczające jest wykazanie realnej (prawdopodobnej) możliwości ich wykorzystania w określony sposób, czasie lub wysokości, co jest uzasadnione wspomnianymi na wstępie ograniczeniami w jurysdykcyjnym postępowaniu szczególnym, jakim jest postępowanie o wpis lub wykreślenie z listy sankcyjnej.

Ponadto WSA uwzględni także i to, że w sprawach, o których mowa w art. 3 ust. 6 i 8 ustawy, obowiązuje ogólna zasada aktualności orzekania przez organ w administracyjnym toku instancji, co m.in. oznacza, że podstawa faktyczna rozstrzygnięcia sprawy musi bazować na stanie faktycznym istniejącym w momencie wydawania orzeczenia administracyjnego, nie zaś w momencie składania wniosku (czy to o wpis czy o wykreślenie). Skarżąca kasacyjnie słusznie zatem wskazuje, że zasadnicze ustalenia faktyczne - co wymaga ponownej oceny WSA - dotyczące dalszego trwania (aktualności) przesłanek wpisu na listę sankcyjną, a przez to braku podstaw do wykreślenia, nie uwzględniają okoliczności sprawy akcentowanych przez stronę (m.in. co do aktualności zaangażowania kapitałowego, finansowego lub majątkowego w tzw. podmiotach wspierających, aktualnej wysokości transferu środków finansowych na cele, których realizacji ma przeciwdziałać ustawa). Tymczasem oceny tej można i należy dokonać w kontekście zebranego materiału dowodowego, jak i twierdzeń samej skarżącej.

Uwzględniając powyższe uwagi należy również podnieść, że szczegółowe rozważania sądu administracyjnego w uzasadnieniu orzeczenia powinny, w niezbędnym i dopuszczonym prawem zakresie, dotyczyć także zagadnień wynikających z niejawnej części materiału dowodowego, formalnie objętego jedną z klauzul tajności na podstawie przepisów ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, co nie musi automatycznie prowadzić do ujawnienia tych materiałów. Istotne jest bowiem precyzyjne rozgraniczenie tych danych, które są bezpośrednio objęte treścią dokumentu będącego nośnikiem informacji niejawnych, od tych, które jedynie pośrednio wiążą się z tymi pierwszymi, a ich ujawnienie ze względu na rozerwanie związku merytorycznego lub stopień ogólności, nie prowadzi do ingerencji w zakres ochrony formalnie nadanej klauzuli tajności. Do WSA, po szczegółowym zapoznaniu się ze stanem dokumentacji zawartej w części niejawnej akt administracyjnych oraz z uwzględnieniem dokumentacji już ujawnionej przez organ prowadzący postępowanie lub stronę postępowania (także poprzez określone sformułowania i odwołania do faktów mających znaczenie w sprawie), należy ocena czy i w jakim zakresie określone dane (w razie konieczności poddane dalszemu "uogólnieniu" lub procesowi anonimizacji) mogą zostać przywołane w treści uzasadnienia orzeczenia bez szkody dla ochrony informacji niejawnych, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a jednocześnie z poszanowaniem konstytucyjnych praw strony skarżącej do sprawiedliwej procedury sądowej oraz zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 maja 2018 r. sygn. akt SK 8/14, a także warunki zachowania konwencyjnego standardu dostępu do akt sądowych zawierających informacje niejawne wyrażone w wyrokach ETPCz: z 15 października 2020 r. w sprawie Muhammad i Muhammad przeciwko Rumunii - skarga nr 80982/12, tłumaczenie dostępne m.in. pod adresem internetowym ETPCz https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22fulltext%22:[%2280982/12%22],%22languageisocode%22:[%22POL%22],%22appno%22:[%2280982/12%22],%22documentcollectionid2%22:[%22GRANDCHAMBER%22,%22CHAMBER%22],%22itemid%22:[%22001-239133%22]}; czy z 22 czerwca 2023 r. w sprawie Poklikayew przeciwko Polsce - skarga nr 1103/16, tłumaczenie dostępne pod internetowym adresem ETPCz https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-233865%22]}).

Kontynuując merytoryczne rozważania, za częściowo uzasadniony uznano zarzut niepełnej kontroli zaskarżonej decyzji w świetle art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Jakkolwiek nie jest przedmiotem sporu, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy stosowanie art. 107 § 3 k.p.a. zostało w przedmiotowej sprawie wyłączone, a na podstawie art. 3 ust. 9 ustawy Minister mógł ograniczyć zakres uzasadnienia zaskarżonej decyzji ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny, to jednak powyższe nie może stanowić podstawy do sporządzenia uzasadnienia pomijającego istotne elementy stanu faktycznego lub prawnego sprawy - por. art. 4 ust. 1 ustawy w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.

Stan faktyczny sprawy, niezależnie od możliwości uproszczenia warstwy oceny dowodów, na co już zwrócono uwagę, powinien zawierać wskazanie wszystkich faktów istotnych w świetle stosowanej podstawy materialnoprawnej z ewentualnym ograniczeniem lub uogólnieniem opisu pewnych ich części składowych ze względu na ochronę informacji niejawnych, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego. Ze względu na to, że w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie zasada z art. 7 i obowiązki z art. 77 § 1 k.p.a., stan faktyczny i prawny oraz podstawy subsumpcji normy prawnej, z zastrzeżeniem wyjątków wyżej wskazanych i w granicach wynikających z nich ograniczeń, powinny zostać opisane w sposób względnie pełny i pozwalający na sądową weryfikację. To więc, że organ, a następnie WSA, bazuje częściowo na dokumentacji niejawnej, nie uzasadnia braku rzeczowego odniesienia się z jakich konkretnie powodów nie następuje wykreślenie z listy sankcyjnej, pomimo okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą i podejmowanych działań, na które ta wskazuje.

Częściowo zasadny jest również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Naruszenie powyższej regulacji może mieć miejsce wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji pominie pozostające poza aktami administracyjnymi dowody uzupełniające z dokumentów, pomimo niezbędności przeprowadzenia tego rodzaju dowodów w celu wyjaśnienia obiektywnych i nieusuwalnych wątpliwości co do legalności ustalenia stanu faktycznego lub prawnego sprawy, której dotyczy skarga, oraz możliwości ich przeprowadzenia bez nadmiernego przedłużenia postępowania, z tym zastrzeżeniem, że - co do zasady - nieprzeprowadzenie przez sąd administracyjny dowodu z dokumentu nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego "mające" samodzielnie "istotny wpływ na wynik sprawy", natomiast - wyjątkowo - w określonych stanach faktycznych pominięcie oceny dowodów uzupełniających z dokumentów, pomimo ich rozstrzygającego znaczenia dla wyjaśnienia istotnych i podnoszonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego wątpliwości co do legalności albo nielegalności zaskarżonego działania lub zaniechania organu administracji, może stanowić podstawę do uznania, że sąd administracyjny naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. w stopniu, który co najmniej mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ma to szczególnie istotne znaczenie w sprawach takich jak niniejsza, gdzie jurysdykcyjne postępowanie administracyjne podlega stosownym ograniczeniom (por. enumeratywna lista stosowanych przepisów k.p.a., o której stanowi art. 4 ust. 1 ustawy) i strona jest, w swoisty sposób, "zaskakiwana" rozstrzygnięciem.

W niniejszej sprawie zgłaszane przez stronę skarżącą kasacyjnie wątpliwości dotyczące legalności zaskarżonej decyzji mogły i powinny były zostać zbadane i rozstrzygnięte przez WSA na podstawie materiału dowodowego zaoferowanego przez stronę skarżącą w załącznikach do skargi z dnia 30 sierpnia 2024 r. (vide lista załączników) oraz piśmie procesowym z dnia 6 marca 2025 r. (replika na odpowiedź na skargę).

Biorąc pod uwagę, że prawo do czynnego udziału strony skarżącej w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją zostało istotnie ograniczone, strona ta, po zapoznaniu się z treścią powyższej decyzji, mogła w pełni ustalić podstawę faktyczną jej wydania, a zatem na etapie postępowania sądowoadministracyjnego uzyskała większą możliwość pełnej obrony swoich praw.

W tej sytuacji brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowych przesłanek odmowy dopuszczenia ww. wniosków dowodowych, trafnie zostało uznane w skardze kasacyjnej (w opisanym wyżej kontekście) za naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. Z uwagi na charakter postępowania administracyjnego i jego daleko posuniętą odrębność względem klasycznego postępowania jurysdykcyjnego, wymaga co najmniej wyjaśnienia, dlaczego dowody uznawane przez stronę za istotne w celu wykazania braku aktualnie spełniania przesłanek wpisu, nie zostały dopuszczone i omówione.

VII

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej uznano za nieuzasadnione.

Zarzut naruszenia art. 12a § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności "poprzez ich niezastosowanie i niedopuszczenie Skarżącej do zapoznania się pełnymi aktami sprawy, co uniemożliwiło Skarżącej realizację prawa do obrony" podlegał oddaleniu przede wszystkim ze względu na częściową nieadekwatność i niezupełność wskazanego wzorca kontrolnego oraz brak dostatecznej konkretyzacji jego treści.

O ile nie ulega wątpliwości, że zasada wyrażona w art. 12a § 4 p.p.s.a. w pełni realizuje konstytucyjne i konwencyjne standardy prawa do sądu oraz rzetelnej procedury sądowej, o tyle wątpliwości może budzić współstosowanie powyższej regulacji z przepisami ustaw szczególnych, które wprowadzają wyłączenia lub ograniczenia w zakresie dostępu do określonych danych objętych aktami sądowymi (np. ustawa o ochronie informacji niejawnych).

Strona skarżąca kasacyjnie, kwestionując odmowę udostępnienia akt sądowych z racji obowiązywania tego rodzaju regulacji szczególnych, nie może jednak poprzestać na ogólnym przywołaniu samej zasady z art. 12a § 4 p.p.s.a., lecz jest zobowiązana do podjęcia próby podważenia wykładni lub zastosowania przez sąd administracyjny przepisów będących względem niej przepisami szczególnymi. Nadto, na co zwrócono już uwagę, objęcie części akt klauzulami tajności nie oznacza, że dane z nich wynikające nie powinny zostać w sposób odpowiedni uwzględnione i przedstawione, w sposób który nie naruszy tajemnic prawem chronionych.

Za przedwczesny, w okolicznościach sprawy, uznać należało zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie podniesionego naruszenia art. 3 ust. 2 ustawy i stwierdzenia dalszego istnienia przesłanek wpisu. Wobec konieczności powtórzenia przez WSA oceny legalności zaskarżonej decyzji, zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do zarzutu wadliwego zastosowania prawa materialnego w zakresie art. 3 ust. 6 w zw. z art. 1 oraz art. 3 ust. 7 ustawy.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 215 TFUE w zw. z art. 29 TUE w zw. z art. 4 TUE oraz art. 2 ust. 2 i art. 4 TFUE oraz art. 347 i art. 348 TFUE.

Strona skarżąca kasacyjnie próbowała wykazać, że WSA z jednej strony dokonał błędnej wykładni art. 215 TFUE w zw. z art. 29 TUE w zw. z art. 4 TUE oraz art. 2 ust. 2 i art. 4 TFUE, przyjmując, że "normy ustawy sankcyjnej nie naruszają przepisów kompetencyjnych UE", podczas gdy, jej zdaniem, przepisy tej ustawy "naruszają uregulowane w art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 TUE oraz art. 2 ust. 2 TFUE zasadę przyznania oraz efekt zajętego pola poprzez powtórne uregulowanie dziedziny objętej obowiązującym rozporządzeniem 269/2014, która to dziedzina jest przyznana UE na podstawie art. 215 TFUE w zw. z art. 29 TUE w zw. z 4 ust. 1 TFUE i tym samym nie zawiera się w szczególnej i wyjątkowej grupie kompetencji pozostawionych państwom członkowskim przez wzgląd na suwerenność wobec UE na gruncie art. 4 ust. 2 TUE". Z drugiej zaś strony, zdaniem skarżącej WSA wadliwie odmówił zastosowania przepisów art. 347 i art. 348 TFUE, przyjmując, że "art. 1-3 ustawy sankcyjnej mogą ustanowić system sankcji gospodarczych konkurencyjny do systemu unijnego lub systemów innych państw członkowskich pomimo braku przeprowadzonych w tym zakresie konsultacji z pozostałymi państwami członkowskimi lub Komisją Europejską zgodnie z art. 347 lub art. 348 TFUE, przez co art. 1-3 ustawy sankcyjnej są niezgodne z prawem unijnym i zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa UE nie podlegają stosowaniu".

Wadliwy jest pogląd skarżącej, że przepisy polskiej ustawy naruszają zasadę przyznania kompetencji Unii Europejskiej (art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 TUE w zw. z art. 2 ust. 2 TFUE) przez to, że wkraczają w tożsamą sferę regulacyjną kompetencji dzielonych, pomimo iż Unia wykonała już swoją kompetencję w tym zakresie (tzw. doktryna zajętego pola) i następnie nie zaprzestała jej wykonywania.

Jakkolwiek zgodnie z art. 2 ust. 2 TFUE, jeżeli Traktaty przyznają Unii Europejskiej w określonej dziedzinie kompetencję dzieloną z Państwami Członkowskimi, Unia i Państwa Członkowskie mogą stanowić prawo i przyjmować akty prawnie wiążące w tej dziedzinie, natomiast Państwa Członkowskie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji, oraz ponownie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia postanowiła zaprzestać wykonywania swojej kompetencji, to jednak na obecnym etapie rozwoju integracji europejskiej brak jest wystarczających podstaw, aby twierdzić, że kompetencje Unii w zakresie określania i realizowania wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym stopniowego określania wspólnej polityki obronnej, mają charakter kompetencji dzielonych. Nie jest przy tym wystarczającym argumentem samo językowe brzmienie art. 4 ust. 1 TFUE, zgodnie z którym Unia dzieli kompetencje z Państwami Członkowskimi, jeżeli Traktaty przyznają jej kompetencje, które nie dotyczą dziedzin określonych w artykułach 3 i 6 TFUE.

Trzeba bowiem uwzględnić, że treść, cele oraz funkcje regulacji traktatowej dotyczącej wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (art. 2 ust. 4 TFUE w zw. z art. 23 i n. TUE), odczytywane w świetle art. 4 ust. 2 zdania 2 i 3 TUE (zasada poszanowania przez Unię podstawowych funkcji państwa, w tym funkcji związanych z zapewnieniem jego integralności terytorialnej, utrzymania porządku publicznego oraz ochroną bezpieczeństwa narodowego, oraz zasada wyłącznej odpowiedzialności państwa członkowskiego za realizację powyższych funkcji), sprzeciwiają się uznaniu, że kompetencje Unii w sferze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa mają charakter kompetencji dzielonych.

W związku z powyższym należy przyjąć, że kompetencje RP - jako państwa członkowskiego UE - do samodzielnego regulowania zagadnień związanych z ochroną integralności terytorialnej oraz bezpieczeństwa narodowego pozostały zachowane, natomiast - wobec podjęcia przez Radę (UE) decyzji, o których mowa w art. 29 TUE, stanowiących środki realizacji wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (zob. np. decyzja Rady 2014/145/WPZiB z 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi, Dz.U.UE. L. z 2014 r. Nr 78, str. 16 ze zm.), a następnie przyjęcia na podstawie art. 215 ust. 1 TFUE środków ograniczających o charakterze sankcji ekonomicznych, ustanowionych w formie rozporządzeń jako aktów prawa pochodnego o charakterze nieustawodawczym (zob. m.in. rozporządzenia: Rady /WE/ nr 765/2006 z 18 maja 2006 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z sytuacją na Białorusi i udziałem Białorusi w agresji Rosji wobec Ukrainy; rozporządzenia Rady /UE/ nr 269/2014 z 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających; Rady /UE/ nr 833/2014 z 31 lipca 2014 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie) - obowiązkiem każdego państwa członkowskiego jest zapewnienie zgodności swojej polityki krajowej z decyzją Rady, o której mowa w art. 29 TUE (zob. art. 29 zd. 2 TUE), stosownie do zasady lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE), jak również przestrzeganie i wykonywanie ogólnych i bezpośrednio wiążących aktów prawa pochodnego (rozporządzeń) przyjętych na podstawie art. 215 ust. 1 TFUE (art. 288 akapit drugi, art. 291 ust. 1 TFUE).

Przyjmując zatem, że dziedzina wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa nie należy do kategorii kompetencji dzielonych, państwa członkowskie nie są ograniczone w przyjmowaniu aktów prawa krajowego, które ustanawiają równoległe i uzupełniające względem prawa unijnego środki sankcyjne o charakterze zewnętrznym, służące zapewnieniu i ochronie podstawowych funkcji państwa, w tym funkcji z zakresu bezpieczeństwa narodowego.

W konsekwencji należy przyjąć, że organy władzy ustawodawczej RP, przyjmując ustawę i działając w duchu lojalnej współpracy, w pełni zrealizowały ww. obowiązki (zob. art. 1 ww. ustawy oraz przypis nr 1 do tytułu ustawy; por. także uzasadnienie projektu ww. ustawy druk nr 2131, Sejm IX kadencji), zapewniając spójność i komplementarność przyjętych w niej środków sankcyjnych z systemem sankcji unijnych wynikających z cytowanych rozporządzeń (zob. art. 2 ust. 2 ustawy).

Tym samym sformułowane zarzuty, w istocie próbujące uzasadnić tezę, że Państwo Polskie nie ma samodzielnej kompetencji w zwalczaniu agresyjnych zachowań Federacji Rosyjskiej i Białorusi, są nie tyle bezzasadne, co oczywiście bezzasadne. Kwestionowana przez skarżącą ustawa nie wkracza bowiem w żadną kompetencję Unii Europejskiej, gdyż - jak wskazano - rozróżniać należy aspekt obronny całej Unii jako zbiorowości suwerennych Państw Członkowskich oraz aspekt indywidualnej obrony danego Państwa Członkowskiego, zwłaszcza znajdującego się w takiej sytuacji geopolitycznej co Polska, przed wszelkiego rodzaju agresją Federacji Rosyjskiej i Białorusi.

Za bezzasadne należało uznać stanowisko strony wskazujące na konieczność zastosowania art. 347 i art. 348 TFUE w odniesieniu do środków sankcyjnych przewidzianych w ustawie.

Zagadnienie dopuszczalności stosowania przez dane państwo członkowskie na podstawie art. 347 TFUE sankcji ekonomicznych przeciwko państwom trzecim w sytuacji uregulowania tego rodzaju sankcji na poziomie unijnym zostało w aktualnym stanie prawnym rozstrzygnięte - co do zasady - negatywnie.

Powyższy przepis nie może stanowić podstawy do indywidualnego zastosowania przez państwo członkowskie sankcji zbiorowych, w sytuacji gdy prawodawca unijny w tożsamym zakresie wykonał kompetencje, o których mowa w art. 215 TFUE w zw. z art. 29 TUE.

W doktrynie prawa unijnego przyjmuje się, że środki krajowe w postaci sankcji ekonomicznych nakładanych na państwa trzecie, przyjmowane indywidualnie przez państwa członkowskie, nie mogą być uzasadniane na podstawie art. 347 TFUE, aczkolwiek wskazuje się, że w wypadkach zupełnie wyjątkowych przepis ten mógłby stać się podstawą legitymizującą tego rodzaju jednostronne sankcje, o ile ich nałożenie obejmowałoby państwa trzecie nieobjęte systemem sankcji unijnych.

Odrębną sprawą jest natomiast zagadnienie wykonania środków ograniczających, wprowadzonych na podstawie art. 215 TFUE. Środki te - stosowane jako element wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa - mogą zostać dodatkowo uregulowane na poziomie prawa krajowego w ramach przepisów wykonawczych lub uzupełniających względem unijnego systemu sankcji ekonomicznych ustanowionego na podstawie powyższego przepisu.

Przeprowadzona powyżej analiza prawna nie pozwala na uznanie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały wątpliwości co do wykładni regulacji traktatowej (w tym na tle art. 215 TFUE w zw. z art. 29 TUE oraz w zw. z 4 ust. 2 i 3 TUE i art. 2 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 TFUE, art. 347 i 348 TFUE oraz art. 49, art. 56 i art. 63 TFUE) w takim stopniu lub zakresie, które czyniłyby ich rozstrzygnięcie przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w trybie przewidzianym w art. 267 TFUE niezbędnym warunkiem wydania wyroku w przedmiotowej sprawie. Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o skierowanie pytań prejudycjalnych do TSUE nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw okazał się również zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 22 i art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez "błędne przyjęcie, że art. 1-4 ustawy sankcyjnej znajdują zastosowanie", pomimo naruszenia przez nie "zasady oznaczoności i zasady proporcjonalności w ograniczaniu swobody działalności gospodarczej oraz prawa własności poprzez posługiwanie się językiem nieprecyzyjnym i pozwalającym na zbyt szeroką dowolność w stosowaniu ograniczeń przez uprawniony organ, jak również stosowanie ograniczeń w stopniu dalece szerszym niż to niezbędne do realizowania wartości bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego."

Pomijając ogólnikowość oraz brak precyzji treściowej podniesionego zarzutu oraz nieprzedstawienie przekonującego wywodu wskazującego na zasadność podniesionej wątpliwości co do legalności konstytucyjnej przepisów "art. 1-4 ustawy sankcyjnej", Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zasada określoności przepisów prawa, wywodzona z metazasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), nakazuje ustawodawcy formułowanie regulacji prawnej w sposób językowo poprawny, precyzyjny, jasny i zrozumiały. W tym zakresie wystraczające jest osiągnięcie stopnia co najmniej dostatecznej określoności. Ocena danej regulacji jako naruszającej zasadę określoności wymaga zatem dużej ostrożności, gdyż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP od dawna podkreśla się, że dyskwalifikacja konstytucyjna przepisów ze względu na naruszenie powyższej zasady należy do sytuacji wyjątkowych, związanych z tak istotną wadliwością językowego ujęcia tekstu prawnego, że brak jest możliwości nadania mu - przy wykorzystaniu dostępnych dyrektyw wykładni - racjonalnej i zgodnej z zasadami konstytucyjnymi treści znaczeniowej (por. np. wyrok TK z 8 lipca 2008 r. sygn. akt P 36/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 103).

Dotychczasowe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazują, że podlegające ocenie przepisy ustawy spełniają warunek dostatecznej określoności, skoro przeprowadzona wykładnia prowadzi do sformułowania jednoznacznych wniosków. Inną sprawą jest natomiast kwestia prawidłowości zastosowania tego prawa.

Nie poddają się natomiast weryfikacji merytorycznej zarzuty dotyczące potencjalnego naruszenia przez przepisy "art. 1-4 ustawy sankcyjnej" regulacji konstytucyjnej wynikającej z art. 22 i art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ze względu na konieczność precyzyjnego wskazania przez stronę skarżącą kasacyjnie treści regulacji ustawowej będącej przedmiotem odniesienia dla oceny potencjalnej niekonstytucyjności na tle złożonych i wyrafinowanych wzorców konstytucyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że nie jest władny dookreślać lub uzupełniać zakres przedmiotowy zarzutu kasacyjnego, natomiast - uwzględniając treść art. 193 Konstytucji RP - nie dostrzega podstaw do przedstawienia z urzędu Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności ww. przepisów ustawy z Konstytucją RP.

VIII

Mając na względzie przedstawioną wyżej argumentację prawną oraz działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wytycznych sformułowanych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 215).