Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 1933/23

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 7 czerwca 2023 r. oddalił skargę T. Sp. z o. o. Sp. k. w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 sierpnia 2022 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 17 września 2020 r. około godz. 22:20, na drodze wojewódzkiej [...], między węzłem drogowym R. a miejscowością W. został zatrzymany zespół pojazdów składający się z 3-osiowego ciągnika samochodowego oraz naczepy modułowej: I moduł 2-osiowy i II moduł 3-osiowy. Pojazdem kierował M. K.. W dniu kontroli drogowej przedsiębiorca T. Sp. z o. o. Sp. k. w G. wykonywała przewóz drogowy umieszczonego w dwóch 20-stopowych kontenerach ładunku koncentratu pomidorowego.

W wyniku przeprowadzonego ważenia kontrolowanego środka transportu z ładunkiem stwierdzono rzeczywistą masę całkowitą zespołu pojazdów wynoszącą 64,70t, zatem przekraczającą wartość dopuszczalną (40t) o wartość 24,7t, to jest o 61,8%. Kierowca, pouczony o takim prawie, wniósł o przeprowadzenie powtórnego ważenia środka transportu, które zostało przeprowadzone niezwłocznie po zakończeniu pierwszego pomiaru. Za podstawę stwierdzonych przekroczeń parametrów (nacisków osi i masy całkowitej) przyjęto wyniki drugiego ważenia – jako bardziej korzystne dla kontrolowanego podmiotu.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: "WITD"), działając na podstawie art. 92a ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.; dalej: "u.t.d."), decyzją z dnia 10 lutego 2021 r. nałożył na T. Sp. z o. o. Sp. k. w G. (dalej również jako: "spółka", "strona" albo "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 10.000 zł z tytułu dopuszczenia do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona o co najmniej 20%, stanowiącego naruszenie ujęte pod lp. 10.2.4. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz karę pieniężną w wysokości 800 zł z tytułu niezgłoszenia w formie pisemnej w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie – za każdą zmianę, stanowiącego naruszenie ujęte pod lp. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d.

Decyzją z dnia 8 sierpnia 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez spółkę, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."), art. 4 pkt 15, art. 4 pkt 22, art. 7a ust. 1, art. 14 ust. 1 pkt 1, art. 14 ust. 2, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit d, art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d., lp. 1.5, lp. 10.2.4 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1, 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 988 ze zm. – dalej "p.r.d."), § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 2022 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych określonych w art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 i 2 w zw. z załącznikiem nr 3 u.t.d. w sposób sztywny. Natomiast art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. wprost wyłącza stosowanie całego działu IVa k.p.a. w sytuacji uregulowania w odrębnych przepisach odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Takie przesłanki zostały uregulowane w art. 92b i art. 92c u.t.d.

Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle art. 61 p.r.d. ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu. Podczas kontroli stwierdzono, że przedmiotowy pojazd przekraczał dopuszczalną masę całkowitą. Użyta podczas kontroli waga legitymowała się Świadectwem Legalizacji Ponownej wydanym w dniu 9 stycznia 2022 r. przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Gdańsku i ważnym do dnia 9 lutego 2022 r., a pomiary przeprowadzono zgodnie z procedurą opisaną w instrukcji producenta urządzeń wagowych. Organ odwoławczy wskazał również, iż w związku z tym, że w dniu kontroli pojazdu skarżąca wykonywała nim przewóz drogowy z ładunkiem podzielnym, istniała możliwość jego rozdzielania na kilka mniejszych ładunków.

Ponadto organ wskazał, iż na podstawie pisma z Urzędu Miasta Gdyni ustalono, że strona posiada zezwolenie nr 85 na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz że nie zgłosiła zmian dotyczących adresu siedziby przedsiębiorcy. Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne w tym zakresie dopiero po potwierdzeniu w toku postępowania, że strona nie zgłosiła zmiany adresu siedziby przedsiębiorcy.

Zdaniem organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy świadczy o tym, że strona miała wpływ na powstanie naruszenia, jak również naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, które mogła przewidzieć, w związku z czym w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie uwzględnił skargi Skarżącej.

Sąd I instancji uznał, że kwestionowana przez skarżącą procedura ważenia zespołu pojazdów została przeprowadzono w sposób prawidłowy, zgodnie z instrukcją użytkowania wagi i obowiązującymi przepisami. Wyniki pomiarów zostały utrwalone na wydruku z terminala wagi i ujęte w protokole kontroli/

Sąd I instancji zaznaczył, iż skoro w realiach sprawy nie mamy do czynienia z ochroną tego samego dobra, nie można mówić o tożsamych naruszeniach. Zatem zaskarżona decyzja nie narusza normy art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d.

Sąd podkreślił również, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi tożsamość chronionego interesu prawnego. Wymierzenie skarżącej kar pieniężnych na podstawie dwóch różnych ustaw za różne czyny: przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu – na podstawie ustawy o transporcie drogowym oraz przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych bez odpowiedniego zezwolenia – na podstawie przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie narusza zakazu podwójnego karania. Zdaniem WSA, w przypadku stwierdzenia w czasie tej samej kontroli przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia i naruszenia przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków wynikających z przepisów o transporcie drogowym, właściwy organ ma prawo wszcząć dwa niezależne postępowania administracyjne i wydać dwie decyzje nakładające karę.

Sąd powołując się na uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (druk VIII.2459), stwierdził, że nałożona na skarżącą kontrolowanymi decyzjami, na podstawie ustawy o transporcie drogowym, kara pieniężna nie jest powieleniem kary nałożonej na podstawie ustawy – Prawo o ruchu drogowym i co za tym idzie – że nałożenie na nią kary na podstawie wskazanych przez organy przepisów jest niedopuszczalne.

Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie przedsiębiorców w zakresie sankcjonowania przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej na podstawie lp.10 załącznika nr 3 do u.t.d. W ocenie WSA, Przedsiębiorca wykonujący niezarobkowy przewóz drogowy, czyli przewóz na potrzeby własne, ma odmienne cechy niż przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Podmioty te nie znajdują się też w takiej samej sytuacji, a tylko wówczas można byłoby skutecznie zarzucić naruszenie art. 32 Konstytucji. Wobec powyższego stanowisko skarżącego jest błędne.

Sąd stwierdził również, iż organy prawidłowo też uznały, że w realiach sprawy doszło do naruszenia określonego w lp. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d., to jest do niezgłoszenia w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym w wymaganym terminie - za każdą zmianę. WSA zaznaczył, iż w dniu kontroli, kierowca okazał wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, w którym wskazano adres siedziby przedsiębiorcy odmienny od adresu siedziby przedsiębiorcy, który został wpisany do KRS w dniu 4 maja 2020 r. W związku z niezgłoszeniem zmiany nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania (art.14 ust.1 pkt 1 u.t.d.), organy zasadnie nałożyły na skarżącą karę pieniężną w wysokości 800 zł (l.p.1.5. załącznika nr 3 do u.t.d.).

Sąd I instancji uznał, iż kara za naruszenie dotyczące niezgłoszenia zmiany adresu siedziby, pomimo nie uwzględnienia tego naruszenia w protokole kontroli, mogła być, co kwestia kary za wykonywanie przewozu pojazdem przekraczającym dopuszczalną masę całkowitą.

W podstawie prawnej wskazano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i zarzucając mu:

1. I. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
2. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92a oraz art. 92 c ust. 1 pkt 2 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania gdy za to samo naruszenie została na skarżącą nałożona kara administracyjna w drodze skarżonej decyzji administracyjnej nr WITD.DI.0152.XI1226/3/21 oraz decyzji nr WITD.DI.0152.W.XI1317/1/21, podczas gdy obie decyzje były konsekwencją przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, a więc w swej istocie skarżąca została dwukrotnie ukarana za to samo naruszenie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 151 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie przez WSA w Gdańsku skargi administracyjnej skarżącej:
3. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. [Dz. U. z 1997 r.. poz. 78 nr 483 ze zm. - dalej Konstytucja RP] w zw. z art. 92 a ust. 1 i 7 u.t.d. w zw. z Ip. 10.2.4 zał. nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 140aa ust. 1 i 3 p.r.d., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zarzutu skarżącej w kwestii nadmiernego, nieproporcjonalnego rygoryzmu powodującego bezpośrednie naruszenie zasady proporcjonalności przejawiające się w dwukrotnym karaniu podmiotu kontrolowanego, tj. skarżącej sankcjami administracyjnymi w postaci nałożenia administracyjnych kar pieniężnych za jedno i to samo zachowanie, tj. naruszenie prawa zarówno w ujęciu przedmiotowym jak i podmiotowym, które to zachowanie, nawet przy przyjęciu tezy, że sankcje określają odrębne przepisy, nie powinny zostać zastosowane, albowiem z zasady państwa prawa wynika m. in. zasada ne bis in idem (zakaz podwójnego karania), co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 151 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie przez WSA w Gdańsku skargi administracyjnej skarżącej:
4. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zarzutu skarżącej w kwestii nierównego traktowania przedsiębiorców w zakresie sankcjonowania przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej na podstawie Ip. 10 załącznika nr 3 do u.t.d. tj. naruszenie treści art. 92a ust. 7 pkt 2) u.t.d. w zw. z art. 4 pkt 4) u.t.d. oraz wobec, faktu, że za naruszenie polegające na przekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej zostanie ukarany wyłącznie przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, a na przedsiębiorcę wykonującego przewozy drogowe na potrzeby własne zgodnie z treścią art. 4 pkt 4 u.t.d. pomimo stwierdzenia w toku czynności kontrolnych przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej nie zostanie nałożona kara administracyjna określona pod Ip. 10 załącznika nr 3 do u.t.d., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
5. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
6. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 81a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zarzutu skarżącej, że zarówno WITD jak i GITD nie wzięły pod uwagę treści uzasadnienia do ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, wyraźnie wskazującej, że jednym z najważniejszych skutków wprowadzanych zmian miało być zmniejszenie a nawet zlikwidowanie nieuczciwej konkurencji. Dowodzi to, że przepisy określone w p.r.d. i u.t.d. chronią to samo dobro jakim jest uczciwa konkurencja;
7. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, wart. 77 § 1. art.
8. 80. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zarzutu skarżącej, że treść § 30 zarządzenia nr 28/2014 Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 września 20214 r. w sprawie zasad planowania, prowadzenia oraz dokumentowania kontroli przewozów drogowych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego jednoznacznie wskazuje, że przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej stwierdzono w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych udokumentowanych protokołem kontroli nr [...] tj. na podstawie przepisów p.r.d. ima podstawie tego protokołu kontroli na skarżącą została już nałożona kara administracyjna za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej decyzją nr WITD.DI.0152.W.XI1317/1/21;
9. 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i zajęcie błędnego stanowiska w kwestii dopuszczenia wyników pomiarów - uznania ich za wiarygodne w sytuacji gdy uzyskano je za pomocą jednej pary wag typu WWS, użyto wag niezgodnie z instrukcją oraz niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 25 września 2007 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych [Dz. U. Nr 188, poz. 1345 – dalej rozporządzenie ws. wag].

Przedmiotowe wagi zostały użyte do wyznaczenia sumarycznej masy całkowitej (w sposób określony w § 3 pkt 9 rozporządzenia ws. wag) w sytuacji gdy do wyznaczenia masy całkowitej winny być użyte w sposób określony w § 3 pkt 8 rozporządzenia ws. wag;

1. 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów administracji jako prawidłowych oraz nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku i nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów skarżącego:
2. 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art.

1. 7. w zw. z art. 8 § 1, w zw. z art. 11, w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 74 u.t.d. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego [Dz. U. poz. 2145 - dalej rozporządzenie ws. kontroli] poprzez jego niezastosowanie i zajęcie błędnego stanowiska w kwestii dopuszczalności rozszerzenia tego samego postępowania i w rezultacie nałożenia kary administracyjnej za naruszenie, które nie zostało wskazane w protokole kontroli.

Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy tj. uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 08.08.2022 r. nr BP.501.508.2021.2135.GD11.249973 oraz (w oparciu o art. 193 w zw. z art. 135 p.p.s.a.) poprzedzającej jej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10.02.2021 r. nr WITD.DI.0152.XI1226/3/21 i umorzenie postępowania w sprawie. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżące kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie od Skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafny, sformułowany w pkt II ppkt 7 petitum skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd II instancji stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. WSA zawarł w nim opis przebiegu postępowania przed organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów oddalił skargę, co umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Natomiast okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą kasacyjnie nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wymaga podkreślenia, że przepis ten ma charakter, tzw. przepisu wynikowego, a warunkiem jego zastosowania jest uprzednie stwierdzenie przez sąd administracyjny naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym i nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Tym samym strona, formułując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zobowiązana jest powiązać go z konkretnymi przepisami postępowania, którym – jej zdaniem – uchybił organ administracji, a których naruszenia sąd I instancji nie dostrzegł lub nieprawidłowo ocenił.

W konsekwencji brak takiego powiązania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej skutkuje nieskutecznością omawianego zarzutu (zob. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2886/12 oraz 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1298/14).

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść wskazany w pkt II ppkt 6 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Istota argumentacji skarżącej sprowadza się do twierdzenia, że organy oparły swoje ustalenia na wynikach pomiarów uzyskanych przy użyciu wagi zastosowanej niezgodnie z instrukcją producenta, bowiem urządzenie to miało służyć jedynie do wyznaczania sumarycznej masy pojazdu stanowiącej sumę nacisków poszczególnych osi, a nie do określania masy całkowitej pojazdu w rozumieniu § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wag.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można się zgodzić ze skarżącą, że pomiar kontrolowanego pojazdu został przeprowadzony niezgodnie z załączoną przez producenta instrukcją użytkownika. Stanowisko skarżącej opiera się na błędnym założeniu, że rzeczywista masa całkowita kontrolowanego pojazdu mogła zostać ustalona wyłącznie w wyniku jednoczesnego ważenia wszystkich osi pojazdu, przy wykorzystaniu wieloplatformowej stacji wagowej. Twierdzenie to nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji technicznej urządzenia wykorzystanego podczas kontroli.

Podkreślić należy, że kontrolowany pojazd został zważony przy pomocy przenośnej dwupomostowej wagi samochodowej do ważenia pojazdów w ruchu typu WWS (typ PLT 161), posiadającej w dniu kontroli ważne świadectwo legalizacji ponownej wydane przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Gdańsku. Ponadto stanowisko pomiarowe spełniało wymagania techniczne dotyczące pochylenia nawierzchni, co zostało potwierdzone pomiarami wykonanymi przez uprawnionego geodetę. Jak wynika z pkt 1 instrukcji użytkownika tego typu wag, platformy pomiarowe WWS zostały zaprojektowane do tworzenia stacji ważenia pojazdów z funkcjami pomiaru nacisków osi oraz wyznaczania masy całkowitej każdego rodzaju pojazdu i każdego rodzaju przewożonego ładunku.

Jednocześnie wyraźnie zaznaczono, że waga posiada dwa tryby pracy: statyczny oraz dynamiczny, a podwójna certyfikacja umożliwia wykonywanie pomiarów nacisków osi oraz wyznaczanie masy całkowitej pojazdu do celów nadzoru nad ruchem drogowym.

Również pkt 2 instrukcji ("Dane techniczne wagi") wskazuje, że urządzenie zostało przewidziane do pomiaru dynamicznego. Producent określił parametry pracy urządzenia dla tego rodzaju ważenia, wskazując m.in. minimalną i maksymalną prędkość przejazdu pojazdu podczas ważenia oraz klasę dokładności dla pomiaru dynamicznego. Oznacza to, że ważenie dynamiczne nie stanowi funkcji ubocznej urządzenia, lecz jeden z podstawowych sposobów jego wykorzystania.

Kluczowe znaczenie, w kontekście twierdzeń autora skargi kasacyjnej, ma jednak pkt 5.5 instrukcji zatytułowany "Tryb DYNAMIC – dynamiczne ważenie osiowe z sumowaniem". Z treści tego punktu jednoznacznie wynika, że urządzenie zostało zaprojektowane właśnie do ustalania masy całkowitej pojazdu poprzez sukcesywne ważenie kolejnych osi. Instrukcja przewiduje, że po przejeździe pierwszej osi terminal zapisuje wynik pomiaru i wyświetla komunikat "OSIE: 1 SUMA", następnie oczekuje na przejazd kolejnych osi, a każdy następny wynik jest automatycznie dodawany do wyników już zarejestrowanych. Po zakończeniu pomiaru wszystkich osi terminal wyświetla komunikat zawierający liczbę osi oraz wartość "SUMA", którą instrukcja wprost określa jako masę całkowitą pojazdu, a następnie drukuje kwit wagowy zawierający masy poszczególnych osi oraz masę całkowitą pojazdu.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że o ile instrukcja nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, o tyle stanowi dokument techniczny pozwalający ustalić przeznaczenie urządzenia, zakres jego funkcji oraz sposób jego prawidłowej eksploatacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że podstawowymi dokumentami mającymi zasadnicze znaczenie dla wyjaśnienia kwestii poprawności przeprowadzonych w toku kontroli pomiarów, jest przede wszystkim opracowana przez producenta instrukcja użytkowania wag użytych do pomiarów oraz świadectwa ich homologacji (zob. wyroki NSA z dnia: 2 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1703/23; 15 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3912/16; 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2342/16; 12 września 2017 r., sygn. akt 3342/15; 8 września 2015 r., sygn. akt II GSK 2027/14).

Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowana przez organy metoda ważenia nie była wynikiem dowolnej interpretacji funkcji urządzenia, lecz odpowiadała procedurze przewidzianej przez producenta dla trybu dynamicznego. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że wykorzystanie przedmiotowej wagi uniemożliwiało ustalenie rzeczywistej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu.

Skoro zatem użyte w sprawie urządzenie posiadało ważne świadectwo legalizacji, a w instrukcji producenta przewidziano możliwość ustalania masy całkowitej pojazdu w trybie dynamicznego ważenia osiowego z sumowaniem, brak było podstaw do odmowy wiarygodności uzyskanym wynikom pomiarów (zob. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 378/22; 5 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2301/11).

Na usprawiedliwienie nie zasługują także sformułowane w pkt II ppkt 4 oraz pkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 81a oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92a i art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d., art. 2 Konstytucji, art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d., lp. 10.2.4 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz art. 140aa ust. 1 i 3 p.r.d.

Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania dopuszczalności nałożenia na skarżącą kar administracyjnych na podstawie zarówno ustawy o transporcie drogowym, jak i ustawy - Prawo o ruchu drogowym w związku z tym samym przejazdem, a zatem sprowadzają się do podniesienia zarzutu naruszenia zasady ne bis in idem.

Zdaniem Naczelnego Sądy Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady ne bis in idem. Przypisane skarżącej naruszenia podlegały ocenie na podstawie dwóch różnych reżimów prawnych, które odmiennie określają znamiona penalizowanych deliktów administracyjnych. Już sam przedmiot regulacji obu ustaw wskazuje, że realizują one odmienne cele oraz chronią różne dobra prawne. Ustawa - Prawo o ruchu drogowym reguluje przede wszystkim zasady ruchu drogowego, warunki dopuszczenia pojazdów do ruchu oraz zasady korzystania z dróg publicznych, natomiast ustawa o transporcie drogowym normuje zasady wykonywania transportu drogowego i związane z nim obowiązki przewoźników.

W konsekwencji kara pieniężna przewidziana w art. 140aa p.r.d. nakładana jest za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z warunkami tego zezwolenia, podczas gdy sankcja określona w art. 92a u.t.d. stanowi następstwo naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego. Oznacza to, że delikt przypisany skarżącej na podstawie ustawy o transporcie drogowym nie był tożsamy z deliktem przypisanym jej na podstawie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (zob. wyroki NSA z dnia: 17 kwietnia 2026 r., sygn. akt II GSK 270/23; 22 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2451/21).

Tym samym nie można uznać, że doszło do dwukrotnego ukarania za ten sam czyn. Sam fakt, że obie sankcje pozostają w związku z tym samym przejazdem, nie przesądza jeszcze o tożsamości deliktów administracyjnych stanowiących podstawę ich wymierzenia. Skoro bowiem każda z kar została nałożona za naruszenie odrębnych obowiązków wynikających z różnych ustaw, realizujących odmienne cele i chroniących różne dobra prawne, brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia zasady ne bis in idem lub wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady proporcjonalności.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 32 Konstytucji, zawarty w pkt I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca upatruje naruszenia zasady równości w tym, że sankcja przewidziana w lp. 10 załącznika nr 3 do u.t.d. może zostać nałożona wyłącznie na przedsiębiorcę wykonującego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, nie zaś na przedsiębiorcę wykonującego przewozy drogowe na potrzeby własne.

Argumentacja ta nie jest trafna. Zasada równości nie oznacza nakazu jednakowego kształtowania sytuacji prawnej wszystkich podmiotów, niezależnie od charakteru prowadzonej przez nie działalności i związanych z nią obowiązków. Nie wyklucza ona różnicowania sytuacji prawnej poszczególnych kategorii podmiotów, jeżeli różnicowanie to pozostaje w związku z celem regulacji oraz specyfiką działalności objętej danym reżimem prawnym.

Ustawa o transporcie drogowym wyraźnie rozróżnia poszczególne formy wykonywania przewozów, wiążąc z nimi odmienny zakres obowiązków publicznoprawnych. Nie sposób zatem abstrahować od faktu, że odpowiedzialność administracyjna przewidziana w tej ustawie stanowi element szerszego systemu nadzoru nad wykonywaniem transportu drogowego i została skonstruowana z uwzględnieniem charakteru działalności prowadzonej przez określone kategorie podmiotów. Samo zatem odmienne ukształtowanie zakresu odpowiedzialności administracyjnej nie może być utożsamiane z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości.

Należy również zauważyć, że skarżąca nie wykazała, aby podmioty, do których odwołuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, znajdowały się w sytuacji prawnej tożsamej z jej sytuacją, a mimo to były traktowane odmiennie bez dostatecznego uzasadnienia. Argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się natomiast do zakwestionowania przyjętego przez ustawodawcę modelu odpowiedzialności administracyjnej. Okoliczność ta nie pozwala jednak na przyjęcie, że organy administracji, a następnie Sąd I instancji, naruszyły art. 32 Konstytucji poprzez zastosowanie wobec skarżącej przepisów, które niewątpliwie znajdowały do niej zastosowanie.

Natomiast na usprawiedliwienie zasługują postawione w pkt II ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 74 u.t.d. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego poprzez przyjęcie za prawidłowe rozszerzenie przez organ prowadzonego postępowania administracyjnego o naruszenie, które nie zostało wskazane i opisane w protokole kontroli.

Istota postawionych zarzutów sprowadza się do kwestii dopuszczalności nałożenia kary pieniężnej nie tylko za naruszenie stwierdzone w protokole kontroli i objęte zawiadomieniem skarżącego o wszczęciu przez organ postępowania administracyjnego z urzędu, ale również za dodatkowo stwierdzone naruszenie nie ujęte w protokole kontroli, o którym organ niejako w uzupełnieniu pierwotnego zawiadomienia po zakończeniu kontroli poinformował skarżącego. W konsekwencji, istota sprawy sprowadza się do dopuszczalności rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej sprawy, której przedmiot wykracza poza granice określone przez organ w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że kontrola drogowa została przeprowadzona w dniu 17 września 2020 r. i zakończyła się sporządzeniem protokołu kontroli nr [...]. W protokole tym stwierdzono wyłącznie naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, którego dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej o 20% (lp. 10.2.4 w załączniku nr 3 do u.t.d.).

W związku z powyższym naruszeniem organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, o czym zawiadomił skarżącą pismem z dnia 24 września 2020 r.

Następnie, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, MWITD zwrócił się do właściwego organu licencyjnego o udzielenie informacji dotyczących posiadanego przez stronę zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Na podstawie uzyskanych informacji ustalono, że kontrolowany pojazd nie został zgłoszony do tego zezwolenia. W związku z powyższym kolejnym zawiadomieniem z dnia 8 grudnia 2020 r. organ poinformował skarżącą o stwierdzeniu naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem niezgłoszonym do zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, kwalifikowanego pod lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. W konsekwencji, organ I instancji rozszerzył zakres prowadzonego postępowania o wskazane naruszenie i wymierzył stronie dodatkową karę pieniężną z tego tytułu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne było rozszerzenie przedmiotu postępowania administracyjnego, już po zakończeniu kontroli drogowej oraz po wszczęciu postępowania na podstawie jej wyników, o naruszenie, które nie zostało stwierdzone i ujęte w protokole kontroli.

Postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej stanowi następstwo przeprowadzonej kontroli, zaś jego granice, co do faktów i stanu prawnego wyznaczają ustalenia poczynione w toku tej kontroli i utrwalone w protokole kontroli (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 2202/21). Oznacza to, że przedmiotem postępowania mogą być wyłącznie te naruszenia, które zostały stwierdzone podczas kontroli i znalazły odzwierciedlenie w sporządzonym protokole. Ustawodawca wiąże bowiem nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym z przeprowadzeniem kontroli. I tak określając w art. 92a ust. 5 u.t.d. limity kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ust. 1 u.t.d., łączy je z naruszeniami stwierdzonymi podczas kontroli podmiotu wykonującego przewóz drogowy.

Należy więc przyjąć, że wolą ustawodawcy było takie ukształtowanie postępowania, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej (por. np.: wyroki NSA z dnia: 18 września 2019 r., II GSK 2185/17; 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08; 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1049/08; 20 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 681/09; 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 977/09; 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 254/10; 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 64/11).

W tym miejscu podkreślić należy, że protokół kontroli drogowej, o którym mowa w art. 74 u.t.d., sporządzony przez organ kontrolny przy współudziale kontrolowanego kierowcy, jest w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. dokumentem urzędowym. Dowód z dokumentu urzędowego – jak prawidłowo sporządzony protokół kontroli – ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Dodatkowo protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny, a zasadniczo niemożliwy do odtworzenia. Z treści regulacji zawartej w art. 74 ust. 1 u.t.d. wnioskuje się, że protokół kontroli w zasadzie jest jedynym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej (por. np. wyroki NSA z dnia: 10 marca 2023 r., sygn. akt. II GSK 115/20; 8 września 2022 r., sygn. akt II GSK 531/19; 17 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 378/09). Z tego powodu uznaje się go za dokument mający szczególną moc dowodową (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2024 r., sygn. akt II GSK 719/21 i powołane w nim orzecznictwo).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaakceptowanie stanowiska organów, które nieprawidłowo podzielił Sąd I instancji prowadziłoby do sytuacji, w której po zakończeniu kontroli i sporządzeniu protokołu, organ mógłby dowolnie rozszerzać przedmiot postępowania administracyjnego o kolejne naruszenia niewskazane przez organ kontrolny. Taka praktyka pozbawiałaby protokół kontroli jego ustawowej funkcji oraz prowadziłaby do zatarcia granicy pomiędzy postępowaniem kontrolnym a postępowaniem administracyjnym prowadzonym w następstwie kontroli.

W konsekwencji, w skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono, że Sąd I instancji błędnie zaakceptował decyzję o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenia ujęte nie tylko w protokole kontroli, ale także te, które zostały ujawnione po zakończeniu kontroli i po wszczęciu postępowania administracyjnego. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego, gromadzenie dowodów, a następnie ich rozpatrzenie w zakresie naruszeń, których nie stwierdzono w protokole kontroli nastąpiło poza granicami sprawy i naruszało art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 74 u.t.d. i w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego. Naruszenie tych przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pozostawało ono w ścisłym związku z wysokością kary pieniężnej nałożonej na skarżącą.

Ze wskazanych powodów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie i Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości, a także rozpoznał skargę uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i dokona ponownego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem granic postępowania administracyjnego wyznaczonych ustaleniami kontroli drogowej oraz obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).