Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1821/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2013 r. w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych, oddalił skargę.

1. I. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 15 czerwca 2010 r. Spółka zawarła umowę z Województwem Podkarpackim - Wojewódzkim Urzędem Pracy nr [...] o dofinansowanie projektu "Podniesienie kwalifikacji pracowników jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zarządzania projektami" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Celem projektu było zwiększenie konkurencyjności na regionalnym rynku pracy 120 pracowników jednostek samorządu terytorialnego, zamieszkałych na terenie województwa podkarpackiego. Okres realizacji projektu przewidziano pierwotnie na 1 marca 2010 r. do 30 kwietnia 2011 r., który następnie przesunięto do 30 września 2011 r.

W ramach realizacji projektu skarżąca składała wnioski o płatność za określone okresy, które to wnioski były akceptowane. Z analizy informacji zawartych we wnioskach ustalono, że w toku realizacji projektu Spółka objęła wsparciem w ramach szkoleń łącznie 48 osób na 120 zadeklarowanych, z czego 11 zdało egzamin i uzyskało certyfikat z 50 założonych i objętych dofinansowaniem ze środków publicznych. W związku z powyższym IP uznała, że skarżąca nie zrealizowała celu projektu zgodnie z założeniami zatwierdzonego wniosku o dofinansowanie projektu, a wskaźnik celu ogólnego osiągnięty został na poziomie 40%. Dlatego też IP podjęła decyzję o zastosowaniu reguły proporcjonalności, określonej w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, w odniesieniu do rozliczonych we wnioskach o płatność kosztów zarządzania projektem oraz kosztów pośrednich.

Decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych ze środków europejskich, wykorzystywanych z naruszeniem procedur Samorząd Województwa Podkarpackiego, zobowiązał Spółkę do zwrotu kwoty 104.255,47 zł, która wynikała z rozliczenia końcowego projektu.

Po rozpatrzeniu odwołania Ministra Rozwoju Regionalnego (zwanego dalej także organem odwoławczym lub II instancji) decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Samorządu Województwa Podkarpackiego - Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie z 6 listopada 2012 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z § 3 ust. 1 umowy skarżąca zobowiązała się do realizacji projektu na podstawie wniosku, a w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem i/lub procedurami do zwrotu całości lub części dofinansowania (§ 13 ust. 1 umowy). Ponadto organ II instancji zauważył, że zgodnie z § 3 ust. 4 umowy Spółka zobowiązała się do stosowania aktualnie obowiązującej treści Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL. Tym samym, zdaniem Ministra Rozwoju Regionalnego, zarzut skarżącej wskazujący, że w dniu zawarcia umowy obowiązywały Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z 28 grudnia 2009 r., w których brak jest mowy o zasadzie rozliczania projektu zgodnie z zasadą proporcjonalności, należało uznać za nieuzasadniony.

Organ podkreślił, że od początku realizacji Programu umowa o dofinansowanie precyzyjne określała prawo instytucji będącej jej stroną do żądania zwrotu części lub całości środków dofinansowania w przypadku naruszenia postanowień umowy, w tym realizacji projektu niezgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu. Dlatego też organ II instancji zauważył, że cel projektu jakim było podniesienie kwalifikacji na regionalnym rynku pracy 120 pracowników jednostek samorządu terytorialnego nie został osiągnięty. Skarżąca bowiem przeszkoliła jedynie 48 pracowników z czego certyfikat uzyskało jedynie 11 pracowników na 50 założonych we wniosku.

Minister Rozwoju Regionalnego nie znalazł uzasadnienia dla twierdzeń skarżącej, która podnosi, że w sposób nieuprawniony reguła proporcjonalności została zastosowana w odniesieniu do kosztów zarządzania oraz kosztów pośrednich. Wyjaśnił, że powyższe wynika wprost z Wytycznych. Ponadto organ zauważył, że gdyby wsparciem objętych miało być 48 osób zamiast 120 osób, to zarówno koszty szkoleń, jak i koszty związane z obsługą tychże szkoleń byłyby znacznie niższe. Nakład pracy niezbędny do koordynacji mniejszej liczby szkoleń, obsługi mniejszej liczby uczestników, faktur, zestawień itp. również byłby mniejszy. Tym samym, ogólna kwota przeznaczona na realizację projektu o węższym zakresie (48 osób) byłaby niższa, niż kwota dofinansowania projektu o zakresie szerszym (120 osób).

Organ odwoławczy zauważył, że skarżąca rozliczyła w projekcie wydatki na organizację szkoleń z zakresu zarządzania projektem jedynie w wysokości 38,85% założeń. Natomiast pozostałe wydatki w projekcie, tj. koszty zarządzania projektem, koszty promocji i rekrutacji, a także koszty pośrednie zostały poniesione w wysokościach zbliżonych do zakładanych we wniosku o dofinansowanie, co zdecydowanie nie korespondowało z wysokością osiągniętych wskaźników.

Skarżąca spółka złożyła skargę na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] stycznia 2013 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2012 r., jako decyzji naruszających prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. 1) naruszenie art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie i w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, że niezrealizowanie w całości projektu wynika z przyczyn leżących po stronie skarżącej, a tym samym przyjęciu, że zastosowanie znajdzie zasada proporcjonalności do kosztów związanych z zarządzeniem projektem i kosztów pośrednich, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
2. 2) naruszenie art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm., zwanej dalej ustawą o finansach publicznych) poprzez przyjęcie, że środki przeznaczone na zarządzenie projektem oraz na tzw. koszty pośrednie projektu w zakresie wskazanym w decyzji są niekwalifikowalne, a tym samym, że zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, co miało wpływ na wynik sprawy.
3. 3) naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 i 9 ustawy o finansach publicznych poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki ku temu, co miało wpływ na wynik sprawy.
4. 4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji z 6 listopada 2012 r., podczas gdy należało decyzję uchylić zaś postępowanie umorzyć co miało istotny wpływ na wynika sprawy.
5. 5) naruszenie art. 35 § 2 w zw. art. 36 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem ustawowych terminów do rozpoznania sprawy.

Minister Rozwoju Regionalnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie znajduje zastosowanie reguła proporcjonalności określona w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z 22 listopada 2010 r.

Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie wydatki na organizację szkoleń z zakresu zarządzania projektem skarżąca rozliczyła w wysokości 38,85% założeń. Natomiast pozostałe koszty, tj. koszty zarządzania projektem, koszty promocji i rekrutacji, a także koszty pośrednie zostały poniesione w wysokościach zbliżonych do zakładanych we wniosku o dofinansowanie (odpowiednio 96,78%, 100%, 75,96%).

W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo organ wskazał, że w sprawie do ww. kosztów winna znaleźć zastosowanie reguła proporcjonalności, która została wprowadzona na podstawie Wytycznych z 22 listopada 2010 r., gdyż w myśl § 3 ust. 4 umowy z 15 czerwca 2010 r. skarżąca zobowiązała się do stosowania aktualnie obowiązującej treści wytycznych, o których mowa w ust. 2 i § 1 pkt 6 (Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL). Dlatego też nieuzasadnione są zarzuty skarżącej wskazujące, że w dacie podpisania umowy obowiązujące Wytyczne nie zawierały reguły proporcjonalności. Powyższy zapis umowy jest jasny i wskazuje wprost, że skarżąca zobowiązana jest w toku realizacji umowy do stosowania aktualnych Wytycznych, tzn. również tych, które uległy zmianie w toku realizacji Projektu.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zastosowanie reguły proporcjonalności ma miejsce pod warunkiem, że nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu wynika z przyczyn leżących po stronie Beneficjenta. Podczas ustalania procentu nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu podmiot będący stroną umowy bierze pod uwagę m.in.: stopień winy lub niedochowania należytej staranności przez Beneficjenta skutkujące nieosiągnięciem ww. założeń, okoliczności zewnętrzne mające na to wpływ, w szczególności opóźnienia ze strony podmiotu będącego stroną umowy w zawarciu umowy lub przekazywaniu środków na finansowanie projektu.

WSA w Warszawie podzielił stanowisko Ministra Rozwoju Regionalnego, że w wypadku objęcia szkoleniem 48 osób zamiast 120 osób, to zarówno koszty szkoleń, jak i koszty związane z obsługą tychże szkoleń są znacznie niższe, dlatego też zasadnie organ uznał, że ogólna kwota przeznaczona na realizację projektu o węższym zakresie (48 osób) byłaby niższa, niż kwota dofinansowania projektu o zakresie szerszym (120 osób).

Sąd pierwszej instancji za zasadne uznał twierdzenia organu odwoławczego, wskazujące na winę Spółki w nieosiągnięciu celu projektu. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej w sprawie nie wystąpiły czynniki, których nie mogła ona przewidzieć a powoływanie się na nasycenie rynku szkoleniami, powódź (trwała ok. 1 miesiąca, projekt był realizowany przez 19 miesięcy), kryzys gospodarczy w żadnym wypadku nie może stanowić o braku winy. Wskazywane powody, zdaniem Sądu, są tylko próbą udowodnienia, że założony cel był możliwy do zrealizowania, gdyby te "przyczyny" nie wystąpiły. Zdaniem Sądu wina skarżącej jest ewidentna i związana może być z dwoma okolicznościami. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżąca w sposób nieprawidłowy rozpoznała rynek, bądź też miała nieaktualne dane dotyczące rozeznania rynku (opierała się na danych z 2009 r.).

Zatem Spółka ponosi winę za nieprawidłowe zbadanie potrzeb szkoleniowych pracowników jednostek samorządu terytorialnego, a także w ewentualnym zawyżeniu wskaźników, które chciała osiągnąć realizując projekt (m.in. przeszkolenie 120 osób). Dlatego też winna ponieść konsekwencje finansowe w postaci zwrotu środków dofinansowania, a nie przerzucać poniesienie tych kosztów na budżet państwa.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2 i 9 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur określonych w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9 (...). W myśl natomiast art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c/ i d/, a także środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa (art. 184 ust. 2 ustawy o finansach publicznych).

Dlatego też niezrealizowanie wskazanych we wniosku założeń (celów) stanowi naruszenie Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL w zakresie obowiązku realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu, a także umowy o dofinansowanie projektu - co stanowi naruszenie procedur, o których mowa w cytowanym art. 184 ustawy o finansach publicznych.

W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zasadnie wydano decyzję zobowiązującą Spółkę do zwrotu określonej kwoty, którą ustalono stosując regułę proporcjonalności.

II. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. Sp. z o.o. w R. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów:

1. - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z Wytycznymi w Zakresie Kwalifikowalności Wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, podczas gdy ww. wytyczne nie stanowią norm prawa powszechnie obowiązującego;
2. - art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a/ i c/ p.p.s.a. w zw. z art 80 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwane dalej k.p.a.) oraz w zw. z art. 5 pkt 6, art. 26 ust. 1 pkt 6, 35 ust. 3 pkt 4a) ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658 z późn. zm., zwana dalej PoIRozwojuU) oraz w związku z pkt 3.1.4 sekcja 4 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (zwanych dalej Wytycznymi) i pkt 3.1.5 sekcja 5 Wytycznych, oraz w zw. art. 184 ust. 1 i 2 art. i 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 80 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na niedokonaniu przez organ wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie i w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, że niezrealizowanie w całości projektu wynika z przyczyn leżących po stronie skarżącej, a tym samym przyjęciu, że zastosowanie znajdzie zasada proporcjonalności do kosztów związanych z zarządzeniem projektem i kosztów pośrednich, jak również przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 pkt 6, art. 26 ust. 1 pkt 6 w zw. z 35 ust. 3 pkt PoIRozwojuU oraz w związku z pkt 3.1.4 sekcja 4 Wytycznych i pkt 3.1.5 sekcja 5 Wytycznych, oraz art. 184 ust. 1 i 2 art. i 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3. - art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze, w szczególności dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a to do art. 7 w zw. z art. 77 oraz 80 k.p.a. w zakresie, w jakim skarżąca zarzucała brak wyczerpującego i kompletnego zgromadzenia materiału dowodowego i jego dowolną ocenę oraz pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do stanowiska i wszystkich argumentów skarżącej zawartych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;
4. - art. 2 w zw. z art. 7 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, iż prawa i obowiązki skarżącej, w tym w zakresie zasad oceny wydatkowania środków dofinansowania, mogą być uregulowane w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, niebędących źródłem prawa powszechnie obowiązującego;
5. - art. 5 pkt 6, art. 26 ust. 1 pkt 6 w zw. z 35 ust. 3 pkt 4a) ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658 z późn. zm., zwana dalej PolRozwojuU) oraz w związku z pkt 3.1.4 sekcja 4 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (zwanych dalej Wytycznymi) - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie za słuszne zobowiązanie skarżącej do zwrotu części wydatków związanych z zarządzeniem projektem i kosztami pośrednimi, pomimo iż spełniają one zasadę efektywnego zarządzania finansami, są racjonalne, efektywne i poniesione w związku z realizacją celu projektu;
6. - art. 5 pkt 6, art. 26 ust. 1 pkt 6 w zw. z 35 ust. 3 pkt 4a) ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658 z późn. zm., zwana dalej PoIRozwojuU) oraz w związku z pkt 3.1.5 sekcja 5 ppkt 3) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (zwanych dalej Wytycznymi) - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie za słuszne zobowiązanie skarżącej do zwrotu części wydatków związanych z zarządzeniem projektem i kosztami pośrednimi, pomimo iż zasada proporcjonalności nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, w zakresie wskazanym w decyzjach organów;
7. - art. 5 pkt 6, art. 26 ust. 1 pkt 6 w zw. z 35 ust. 3 pkt 4a) ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658 z późn. zm., zwana dalej PoIRozwojuU) oraz w związku z pkt 3.1.5 sekcja 5 ppkt 3) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki) poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że wydatki związane z zarządzeniem projektem i koszty pośrednie projektu winny podlegać rozliczaniu zgodnie z zasadą proporcjonalności, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej zastosowania, albowiem nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu nie wynikało z przyczyn leżących po stronie Beneficjenta;
8. - art. 5 pkt 6, art. 26 ust. 1 pkt 6 w zw. z 35 ust. 3 pkt 4a) ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658 z późn. zm., zwana dalej PoIRozwojuU) oraz w związku z pkt 3.1.5 sekcja 5 ppk Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (zwanych dalej Wytycznymi) - poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że podczas ustalania stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu organy orzekające w niniejszej sprawie wzięły pod uwagę wszystkie okoliczności wskazane w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach PO KL, tj. m.in. stopień winy lub niedochowania należytej staranności przez Beneficjenta skutkujące nieosiągnięciem ww. założeń, charakter kryterium, okoliczności zewnętrzne mające na to wpływ, w szczególności opóźnienia ze strony podmiotu będącego stroną umowy w zawarciu umowy lub przekazywaniu środków na finansowanie projektu;
9. - art. 184 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) - poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że środki przeznaczone na zarządzenie projektem oraz na tzw. koszty pośrednie projektu w zakresie wskazanym w decyzji są niekwalifikowalne, a tym samym, że zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, podczas gdy żadne z procedur nie zostały naruszone;
10. - art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na jego zastosowaniu w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu środków wydatkowanych na wynagrodzenia dla kierownika projektu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona szczegółowo ustosunkowała się do postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

1. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Zasadnicze zarzuty skarżącej Spółki podniesione w skardze kasacyjnej dotyczą tego, że Wytyczne z dnia 22 listopada 2010 r. w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki nie mogą mieć zastosowania do oceny wykorzystania środków na dofinansowanie realizowanego projektu, ponieważ Wytyczne te nie są aktem prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie mogą być źródłem praw i obowiązków skarżącej Spółki.

Stanowisko skarżącej nie jest trafne, pomija bowiem to, że podstawę dofinansowania projektu stanowiła umowa, której postanowienia obejmowały kwalifikowanie wydatków w ramach realizacji projektu zgodnie z Wytycznymi, które tym samym były istotnymi postanowieniami umownymi.

Problem prawny w tej sprawie nie dotyczył tego, czy Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a więc wskazanie przez skarżącą na naruszenie art. 2 w związku z art. 7 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji jest całkowicie chybione.

Nie ma więc żadnych podstaw do przyjęcia, że postanowienia zawarte w Wytycznych nie mogły kształtować uprawnień i obowiązków stron umowy.

Wadliwy pogląd skarżącej, że Wytyczne nie mogły być stosowane, ponieważ nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, jest wielokrotnie powtarzany w skardze kasacyjnej, w różnych konfiguracjach, co można ocenić jako nieudolną próbę odwrócenia uwagi od oceny rzeczywistych okoliczności sprawy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, co oznacza, że zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie są trafne.

W szczególności nie można przyjąć, że zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego.

Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej Spółki sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego.

Nie ulega przecież wątpliwości, że wielkość dofinansowania projektu zależała od zamierzeń skarżącej, które Spółka na etapie ubiegania się o dofinansowanie przedstawiła jako realne i możliwe do wykonania.

To, że projekt nie został zrealizowany w rozmiarze projektowanym było konsekwencją przyczyn, które w zasadniczym stopniu obciążają skarżącą.

Podnoszone przez skarżącą okoliczności trafnie zostały ocenione jako przyczyny, które nie mogą uzasadniać odstąpienia od zobowiązania skarżącej do zwrotu środków przeznaczonych na realizację projektu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy prawidłowo została zastosowana reguła proporcjonalności, która pozwala ograniczyć wielkość środków podlegających zwrotowi z uwagi na to, że projekt został zrealizowany w części.

Skoro zarzuty skarżącej Spółki dotyczące wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy są bezzasadne, to również nie można podzielić zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych przepisów ustawy o finansach publicznych (art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9), ponieważ ustalenia co do stanu faktycznego sprawy dawały podstawę do stosowania wskazanych przepisów ustawy o finansach publicznych.

Nie budzi wątpliwości zwłaszcza to, że środki na dofinansowanie nie zostały wykorzystane zgodnie z umową, której integralnym elementem były Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków, ponieważ deklarowane przez skarżącą efekty określone w umowie nie zostały osiągnięte.

Z tych samych względów nie można podzielić stanowiska skarżącej co do naruszenia wskazanych przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Należy wreszcie wyjaśnić, że skoro Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji i prawidłowo przedstawił stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to również zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., jak również art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych są bezzasadne.

Wbrew twierdzeniom skarżącej uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia ustawowe wymagania i odnosi się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym do stanowiska prezentowanego przez skarżącą Spółkę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.