Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 maja 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 4349/24 oddalił wniesioną przez P. sp. z o.o. w W. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 22 listopada 2024 r. (nr BP.504.67.2024.2152.WA7.643279), utrzymującą w mocy wydaną we wznowionym postępowaniu decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 25 września 2024 r. (nr WP.8140.8.151.2023), o uchyleniu decyzji tego organu z 11 marca 2024 r. (nr WP.8140.8.151.2023) i nałożeniu na skarżącą, jako wykonawcę przewozu, kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł. za naruszenie lp. 4.2 i lp. 4.3 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 728 ze zm., zwanej dalej jako: "u.t.d."), tj. wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiadał orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, ani też orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na tym stanowisku.
Sąd I instancji podał, że, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, w dniu 24 listopada 2022 r. w Warszawie przeprowadzono kontrolę drogową samochodu osobowego marki Toyota o nr rej. [...], którym A. K. w imieniu skarżącej Spółki wykonywał okazjonalny krajowy transport drogowy pasażera na terenie Warszawy z wykorzystaniem aplikacji [...]. Kierujący nie okazał do kontroli orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Takich orzeczeń, potwierdzających brak przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy ważnych w dniu kontroli, wydanych dla wymienionego kierowcy, nie przedłożono również w toku postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił zapatrywanie GITD, wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy prawne do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. Według Sądu I instancji, organ powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, w tym przede wszystkim protokół kontroli drogowej korzystający jako dokument urzędowy z domniemania prawdziwości zawartych w nim danych oraz pismo [...] sp. z o.o. z 5 października 2023 r., prawidłowo ocenił, że nie było podstaw do przeprowadzenia dowodów (w tym dowodów o których mowa w art. 76 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.; zwanej dalej jako: "k.p.a."- czyli przeciwko treści dokumentu urzędowego), na okoliczności stwierdzone już w trakcie kontroli. W szczególności nie był konieczny dowód z przesłuchania kierowcy w charakterze świadka, skoro okoliczności istotne dla ustalenia podmiotu wykonującego przewóz oraz wskazujące na nieposiadanie przez kierującego pojazdem wymaganych orzeczeń (lekarskiego i psychologicznego) zostały wskazane w protokole kontroli, który został przez tego kierowcę podpisany bez wnoszenia uwag.
Zbędny był również dowód z wyjaśnień przedstawiciela skarżącej, skoro w toku postępowania administracyjnego miała ona możliwość przedstawienia swojego stanowiska, a mimo to nie wskazała dowodów i argumentów, które skutecznie podważyłby wiarygodność dowodów zebranych w trakcie kontroli drogowej.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że wbrew zapatrywaniu skarżącej, materiał dowodowy na którym GITD oparł swoje rozstrzygnięcie jest wyczerpujący i pozwalał na ustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a w związku z tym sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są uzasadnione.
P. sp. z o.o. w W. złożyła skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, a nadto zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej jako: "p.p.s.a."), zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organów obu instancji, mimo że:
- a) organy obu instancji nie przeprowadziły dowodów (m.in. z przesłuchania kierowcy oraz pasażera), które mogły doprowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych, niż wskazane w protokole kontroli, tj. że przejazd nie był wykonywany w imieniu i na rzecz skarżącej, natomiast wykonywany był w imieniu i na rzecz kierowcy bądź innego podmiotu;
- b) nie uwzględniono, że przy sporządzaniu protokołu kontroli (podpisanego przez kierowcę bez zastrzeżeń) nie był obecny przedstawiciel skarżącej, a także że jest wysoce prawdopodobnym, że kierowca jako osoba nie władająca językiem polskim, który brał w kontroli udział bez obecności tłumacza, nie miał możliwości prawidłowego zrozumienia oraz odniesienia się do stwierdzonych naruszeń, oraz tego, że przeprowadzenie wnioskowanych dowodów mogłoby doprowadzić do wniosku, że przejazd nie był wykonywany w imieniu i na rzecz skarżącej;
- c) okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności Spółki nie zostały przez organy ustalone właściwie, ponieważ nie było bezspornym, na podstawie zebranego materiału dowodowego, na czyją rzecz i w czyim imieniu wykonywany był przewóz przez kierowcę A. K. oraz że kierowca był zatrudniony przez Spółkę.
Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji.
W skardze kasacyjnej wnosząca tę skargę zarzuciła, że Sąd I instancji niezasadnie oddalił jej skargę, ponieważ zaskarżona decyzja GITD wydana została z naruszeniem przepisów k.p.a., dotyczących ustalenia i oceny okoliczności faktycznych sprawy (art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i art.80 k.p.a.). Według skarżącej, w rozpoznawanej sprawie w sposób nieuzasadniony oparto się wyłącznie na ustaleniach zawartych w protokole kontroli drogowej i nie ustalono dostatecznie, w czyim imieniu kierowca wykonywał kontrolowany przewóz oraz czy był on zatrudniony przez Spółkę, co ma podstawowe znaczenie dla określenia jej odpowiedzialności za naruszenie przepisów u.t.d.
W ocenie NSA powyższe zarzuty, kierowane pod adresem Sądu I instancji, dotyczące naruszenia przez ten Sąd art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie naruszeń prawa procesowego i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi nie są usprawiedliwione. Ustaleniom organów, zaaprobowanym przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku, stanowiącym faktyczną podstawę rozstrzygnięcia, ani też ocenie tych ustaleń, skarżąca Spółka nie przedstawiła żadnych konkretnych argumentów, w świetle których należałoby je uznać za wadliwe, zaś ich ocenę za dowolną.
Przede wszystkim z treści protokołu kontroli drogowej z 24 listopada 2022 r. wynika, że kierujący pojazdem świadczył usługi na rzecz P. sp. z o.o. w W. Protokół kontroli drogowej sporządzany przez inspektora przeprowadzającego czynności kontrolne w przypadku stwierdzenia naruszeń uzasadniających nałożenie kary pieniężnej (art. 74 ust. 1 u.t.d.), jest dokumentem urzędowym i w związku z tym stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Protokół ma więc szczególną moc dowodową i szczególne znaczenie w sprawach o nałożenia kary pieniężnej, zwłaszcza że podawane przez uczestniczących w kontroli informacje są z reguły wypowiadane spontanicznie, bez kalkulowania ewentualnego wpływu na wynik sprawy (por. np. wyroki NSA z: 17 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1157/18 i 27 lutego 2024 r. sygn. akt II GSK 1370/20). Nie wyłącza to jednak możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tych dokumentów (art. 76 § 3 k.p.a.), przy czym domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi.
Podejmując próbę jego dokonania, należy mieć na względzie, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi - co za tym idzie, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonujące (zob. np. wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., III OSK 16/23, LEX nr 3750564). Takiego dowodu jednak nie przedłożono, a w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano, że doszło do stwierdzonych naruszeń, i ograniczono się do stwierdzenia, że przesłuchanie kierowcy oraz pasażera pojazdu "mogłoby doprowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych" niż wskazane w protokole kontroli, tj. że skarżąca nie była wykonawcą spornego przewozu.
Wbrew zapatrywaniu skarżącej to, że jej przedstawiciel nie był obecny przy sporządzaniu protokołu, nie podważa wiarygodności zawartych w nim ustaleń. Protokół kontroli odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny, a jego walor, jako dowodu, wyraża się w tym, że jest on sporządzany podczas kontroli drogowej, a więc na etapie poprzedzającym ewentualne wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, co oznacza, że sama kontrola jest przeprowadzana podobnie jak odzwierciedlający jej przebieg protokół kontroli bez udziału strony tegoż postępowania. W dacie przeprowadzania kontroli drogowej oraz odzwierciedlającego jej przebieg protokołu skarżąca nie posiadała statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Wiarygodności ustaleń zawartych w protokole nie podważa również to, że – jak zarzuca wnosząca skargę kasacyjną "jest wysoce prawdopodobnym, że kierowca nie miał możliwości prawidłowego zrozumienia oraz odniesienia się do stwierdzonych naruszeń" (s. 2 skargi kasacyjnej). Kierowca nie powoływał się na trudności w komunikowaniu się w trakcie kontroli, ani na to, że nie zna dostatecznie języka polskiego. Czynności kontroli zresztą nie wymagały zapewnienia tłumacza.
W świetle powyższego nie można zasadnie twierdzić, że protokół kontroli i zawarte w nim ustalenia nie są wiarygodne, zwłaszcza że strona nie uprawdopodobniła nawet, że wskazywane przez nią dowody w postaci zeznań świadków miałyby podważać prawidłowość tych ustaleń odnośnie co do podmiotu wykonujący sporny przewóz.
Jak zasadnie podniósł Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku, ustalenia zawarte w protokole kontroli drogowej odnośnie podmiotu wykonującego sporny przewóz drogowy korespondują z treścią pisma [...] z 5 października 2023 r., w którym pośrednik potwierdził, że wykonawcą spornego przewozu była skarżąca Spółka.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że GITD zgromadził wystarczające dokumenty potwierdzające wykonywanie przewozu w imieniu skarżącej, nawet mimo braku przesłuchania kierowcy i pasażera. NSA zauważa, że wysuwając takie stwierdzenia skarżąca Spółka nie przedstawiła w toku całego postępowania administracyjnego, ani też nie załączyła do skargi dokumentów, które mogłyby je potwierdzić.
Należy podkreślić, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie jest nieograniczony. Zasada zupełności materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) nie oznacza, że organ ma obowiązek prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. Organy administracji nie mają obowiązku dopuszczenia każdego dowodu proponowanego przez stronę, jeżeli dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego adekwatne i wystarczające są inne dowody, jeżeli istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności już wykazano i to dokumentami urzędowymi, kontynuowanie postępowania wyjaśniającego należy uznać za niecelowe. Nie jest więc tak, jak zdaje się oczekiwać skarżąca, że postępowanie dowodowe przed organami administracji trwa tak długo, dopóki strona "nie zaakceptuje" katalogu dowodów zgromadzonych przez organ.
Mając to wszystko na uwadze, NSA uznał, w ramach kontroli zaskarżonego wyroku przeprowadzonej w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił tę skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 poz. 118).