Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 października 2025 roku, sygn. akt III SA/Łd 511/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (WSA, Sąd I Instancji) po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez J. K. (skarżąca, strona) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 6 maja 2025 roku, SKO.412Ł81.2025 (SKO, organ odwoławczy) oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 21 marca 2025 roku, znak: DOM-SOK-VIŁ5430.10.14.2024 w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi,
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi działając na podstawie art. 173 w związku z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżyło powyższy wyrok w całości. zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 roku poz. 1267 z późniejszymi zmianami) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18 ust. 2 lit. b) ustawy z dnia 2 grudnia 2021 roku o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 2328),
- b) art. 18 ust. 2 lit. b) ustawy z dnia 2 grudnia 2021 roku o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 2328) w zw. z art. 68 § 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku Kodeks karny (tekst jednolity Dz. U. z 2025 r., poz. 383, dalej: k.k.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż upływ okresu próby oraz dodatkowych 6 miesięcy przekształcający warunkowe umorzenie postępowania karnego w umorzenie definitywne uniemożliwia wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji, gdy upływ terminu określonego ww. art. 68 § 2 k.k. nie ma wpływu na sferę administracyjnoprawną.
- c) art. 18 ust. 2 lit. b) ustawy z dnia 2 grudnia 2021 roku o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 2328, dalej: ustawa zminiająca) w zw. z art. 68 § 4 k.k. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż fakt definitywnego umorzenia postępowania karnego i powiązana z nim fikcja prawna uznania prawomocnego rozstrzygnięcia za niebyłe (art. 68 § 4 k.k.) pociąga za sobą szersze skutki prawne w postaci fikcji usunięcia z porządku prawnego zaistnienia określonych zdarzeń prawnych (np. czynów podlegających prawnokarnej kwalifikacji lub wydania określonego orzeczenia sądu karnego jako dokumentu urzędowego) w sytuacji, gdy nie stanowi to przeszkody do dokonywania ustaleń w trybie art. 75 k.p.a. w zakresie przesłanek cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami,
- 2. naruszenie przepisów postępowania:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 lit b) ustawy zmieniającej w zw. z art. 68 § 4 k.k. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż upływ okresu próby oraz dodatkowych 6 miesięcy przekształcający warunkowe umorzenie postępowania karnego w umorzenie definitywne uniemożliwia wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji, gdy upływ terminu określonego ww. art. 68 § 1 k.k. nie ma wpływu na sferę administracyjnoprawną,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 lit b) ustawy zmieniającej w zw. z art. 68 § 4 k.k. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż fakt definitywnego umorzenia postępowania karnego i powiązana z nim fikcja prawna uznania prawomocnego rozstrzygnięcia za niebyłe (art. 68 § 4 k.k.) pociąga za sobą szersze skutki prawne w postaci fikcji usunięcia z porządku prawnego zaistnienia określonych zdarzeń prawnych (np. czynów podlegających prawnokarnej kwalifikacji lub wydania określonego orzeczenia sądu karnego jako dokumentu urzędowego) w sytuacji, gdy nie stanowi to przeszkody do dokonywania ustaleń w trybie art. 75 k.p.a. w zakresie przesłanek cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie ostatecznej decyzji, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, zaś istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego,
- d) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, aby ewentualne uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy,
- e) art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak umorzenia postępowania, pomimo stwierdzenia, że nie ma podstaw do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi wobec J. K. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznanie Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wyjaśnić należy, że na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji, ograniczając uzasadnienie do rozważań mających znaczenie dla oceny zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, zasadniczy spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości wydania w okolicznościach sprawy decyzji o cofnięciu skarżącej uprawnień do kierowania pojazdem na podstawie art. 18 pkt 2 lit. b u.z.p.r.d., z powodu stwierdzenia na podstawie prawomocnego wyroku, że skarżąca popełniła w okresie 2 lat od dnia wydania jej po raz pierwszy prawa jazdy przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Wobec niespornego faktu wydania przez sąd karny wyroku warunkowo umarzającego postępowanie dotyczącego popełnienia przez skarżącą przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, zakończenia okresu próby oraz upływu terminu określonego w art. 68 § 4 k.k., w którym mogło dojść do podjęcia wobec niej warunkowego umorzenia postępowania, Sąd I instancji uznał, że organy nie mogły wydać decyzji o cofnięciu poprzestając na informacji komendanta wojewódzkiego Policji, gdyż skutki prawne jakie wynikają wobec kierującego po prawomocnym warunkowym umorzeniu postępowania karnego wobec pozytywnego upływu okresu próby i okresu wskazanego w art. 68 § 4 k.k. – równoznaczne z niepopełnieniem przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji.
Z tym stanowiskiem nie zgodził się skarżący kasacyjnie organ stwierdzając w skardze kasacyjnej, że należy odróżnić skutki karne popełnienia przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji od skutków administracyjnych, a w związku z tym upływ okresu próby oraz następujących po nim 6 miesięcy, skutkujący brakiem możliwości podjęcia warunkowo umorzonego postępowania karnego, nie wywołuje takich skutków na gruncie prawa administracyjnego, że niemożliwe jest cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami.
Mając na względzie przedstawioną istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie oraz komplementarny charakter postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego i materialnego, uzasadnione jest dokonanie ich łącznej oceny.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że jak przyjmuje się w orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie, po upływie okresu próby, określonego na podstawie art. 68 § 4 k.k., i dalszych 6 miesięcy nie jest dopuszczalne podjęcie postępowania warunkowo umorzonego, co oznacza, że umorzenie postępowania karnego przestaje być warunkowe, a ex lege staje się ostateczne, definitywne. Z upływem tego terminu dochodzi co do zasady do pełnej rehabilitacji sprawcy. Odżywa zatem domniemanie niewinności, a sprawca może uchodzić za osobę, która przestępstwa nigdy nie popełniła. Po upływie tego okresu oskarżony nie może ponosić żadnych negatywnych skutków popełnienia przestępstwa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 2023 r., III KK 585/22, postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2020 r., IV KK 262/19 i z dnia 26 lipca 2023 r., V KK 235/23, Kozłowska-Kalisz Patrycja komentarz do art. 68k.k. w Mozgawa Marek (red.), Kodeks karny. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2026).
W świetle powyższego, jak to przyjął NSA w wyroku z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II GSK 427/24, wydanie przez organ decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami spalinowymi, odwołującej się do faktu umorzenia postępowania karnego i ignorującej fakt upływu okresu próby wskazanego w wyroku karnym orzekającym ww. środek probacyjny, skutkujący definitywnym umorzeniem postępowania, w dacie wydawania tego rodzaju decyzji, narusza konstytucyjną zasadę domniemania niewinności. NSA uznał w przywołanym wyroku, że fakt definitywnego umorzenia postępowania karnego wywołuje skutki również w sferze stosunków administracyjnoprawnych. Skoro cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami spalinowymi, a zatem instytucja prawa administracyjnego, została bezpośrednio powiązana z faktem stwierdzenia popełnienia przestępstwa (wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne potwierdza zaistnienie danego czynu), to należy łączyć to z wszystkimi konsekwencjami prawnymi oddziałującymi na sytuację prawną osoby, która dopuściła się przestępstwa.
Nie można zatem wykluczyć instytucji prawnych prawa karnego wynikających z definitywnego warunkowego umorzenia postępowania karnego i uznać, że instytucja ta pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami spalinowymi. Inna interpretacja art. 18 pkt 2 lit. b ustawy zmieniającej mogłaby doprowadzić do nieakceptowalnej z gruntu rzeczy sytuacji, w której organ mógłby bez żadnych ograniczeń czasowych inicjować postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami spalinowymi. W takiej sytuacji takie wartości jak obliczalność i przewidywalność skutków prawnych własnych działań i działań organów państwa zostałyby przekreślone. Uprawnienie organu do stosowania sankcji administracyjnej, o której mowa w art. 18 pkt 2 lit. b ustawy zmieniającej, musi być ograniczone barierą czasową, którą w sposób jasny i precyzyjny wyznaczają wskazane wyżej przepisy Kodeksu karnego regulujące instytucje warunkowego umorzenia postępowania karnego.
W demokratycznym państwie prawa obowiązujący w nim system prawny traktować należy jako system spójny i wewnętrznie niesprzeczny, a zatem organy winny zatem mieć na uwadze okoliczności wynikające z przepisów Kodeksu karnego i dotyczące skutków upływu okresu próby (art. 66 k.k., art. 67 k.k., art. 68 § 4 k.k.). Należy zauważyć, że z orzecznictwa NSA odnoszącego się także do innych regulacji aniżeli mający zastosowanie w niniejszej sprawie art. 18 pkt 2 lit. b ustawy zmieniającej, wynika zasada, że jeżeli organ administracyjny sięga po negatywne konsekwencje oparte na fakcie warunkowego umorzenia, musi uwzględnić, że po upływie okresu próby oraz okresu 6 miesięcy następuje pełna "rehabilitacja" sprawcy, chyba że ustawa administracyjna wyraźnie przewiduje odmienny skutek. W wyroku z 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 399/08, NSA przyjął, że w sytuacji warunkowego umorzenia postępowania karnego wobec funkcjonariusza na okres próby 6 miesięcy i wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby po upływie okresu 6 miesięcy od zakończenia okresu próby, organ powinien rozważyć skutki przepisów karnych dotyczących rehabilitacji sprawcy po warunkowym umorzeniu.
NSA stwierdził, że po upływie okresu próby oraz dalszych 6 miesięcy warunkowe umorzenie należy traktować jak umorzenie definitywne, a jego warunkowy charakter staje się historyczny. Z tego sąd wyprowadził wniosek, że o ile ustawa szczególna nie stanowi inaczej, ostateczne umorzenie nie powinno wywoływać negatywnych skutków dla sprawcy także na gruncie przepisów pragmatycznych (w sprawie chodziło o zwolnienie ze służby na podstawie ustawy "pragmatycznej"). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 28 października 2008 r. w sygn. akt I OSK 1707/07 wskazując, że orzeczenie o warunkowym umorzeniu może stanowić podstawę zwolnienia ze służby tylko do upływu 6 miesięcy od zakończenia okresu próby, tj. w okresie, gdy postępowanie karne może jeszcze zostać podjęte (art. 68 § 4 k.k.).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, aprobuje wyrażone w przywołanym orzeczeniach stanowisko odnoszące się do skutków prawnych jakie wynikają na gruncie prawa administracyjnego z prawomocnego warunkowego umorzenia postępowania karnego oraz pozytywnego upływu okresu próby i okresu wskazanego w art. 68 § 4 k.k.
Wobec powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 lit b) ustawy zmieniającej w zw. z art. 68 § 4 k.k.
Również nie były trafne zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania albowiem Sąd I instancji powołując jako podstawę zaskarżonego wyroku oprócz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zawarł w uzasadnieniu wyroku wskazania w tym zakresie stwierdzając, że organy respektując treść art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. nie powinny poprzestać na danych wynikających wyłącznie z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji, ale zgromadzić całość dowodów potwierdzających okoliczności podane we wniosku, w tym informację z Krajowego Rejestru Karnego dotyczącą aktualnej karalności skarżącej,
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.