Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 801/25, po rozpoznaniu skargi W.P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 8 stycznia 2025 r., w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie o oddaleniu skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), poprzez przyjęcie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał niewłaściwej identyfikacji przedmiotu postępowania i uznania, iż wniosek dotyczy lokalizacji zjazdu, w sytuacji gdy (według Sądu I instancji) wniosek dotyczy przebudowy istniejącego zjazdu, podczas gdy wyczerpująco zebrany, rozpatrzony i właściwie oceniony przez organ materiał dowodowy w sprawie pozwolił na ustalenie i dokonanie wnikliwej oceny stanu faktycznego i podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z obowiązującymi w omawianym zakresie przepisami prawa materialnego.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Organ zarzucił WSA naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał niewłaściwej identyfikacji przedmiotu postępowania i uznania, iż wniosek dotyczy lokalizacji zjazdu, w sytuacji gdy (według Sądu I instancji) wniosek dotyczy przebudowy istniejącego zjazdu, podczas gdy wyczerpująco zebrany, rozpatrzony i właściwie oceniony przez organ materiał dowodowy w sprawie pozwolił na ustalenie i dokonanie wnikliwej oceny stanu faktycznego i podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z obowiązującymi w omawianym zakresie przepisami prawa materialnego.
Zarzut ten nie jest zasadny. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji słusznie przyjął, że na gruncie relewantnego w sprawie stanu faktycznego ewentualne zastosowanie § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1518) powinno nastąpić po uprzednim zbadaniu kwestii posiadania przez Skarżącą zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w J. Rację ma WSA, iż skoro Skarżąca twierdzi, że zjazd istnieje na jej działce, to organ w sposób nieuzasadniony rozważał wniosek Skarżącej tylko jako wniosek o lokalizację całkowicie nowego zjazdu, nie odnosząc się wyraźnie do kwestii istnienia, legalności i umiejscowienia dotychczasowego zjazdu. Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Podzielając zatem stanowisko Sądu I instancji, wskazujące na naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zważyć nadto trzeba, iż w myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Powyższe z kolei winno znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).
Brak takiego działania po stronie organu musiał skutkować przyjęciem naruszeń stwierdzonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaś ich wykazanie dawało podstawę do uchylenia decyzji objętej skargą. Zaniechanie dokładnego wyjaśnienia przez orzekający w sprawie organ istotnego elementu stanu faktycznego sprawy, czynić musiało bezzasadnym przywołany wyżej zarzut skargi kasacyjnej.
Prawidłowa jest też konstatacja WSA, iż z tych względów nie sposób uznać, że stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. W tym zakresie Sąd I instancji przedstawił trafny wywód, który zasługuje na akceptację.
Zważywszy natomiast na brak zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.d.p.), poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja Organu dotycząca wadliwego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do kwestii pojęć przebudowy i lokalizacji zjazdu.
Uzupełniając jednak wytyczne Sądu I instancji dla organu, NSA zauważa - nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na niedostateczność dokonanych ustaleń faktycznych - że wywody skargi kasacyjnej zdają się wskazywać na to, iż obecnie funkcjonujący zjazd znajduje się w zupełnie innym miejscu niż zjazd, którego dotyczy wniosek strony. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada prawidłowość wydanych w sprawie decyzji. Materiały przedstawione w toku postępowania sądowego czy też uzasadnienie skargi kasacyjnej nie są ani suplementami decyzji, ani jej uzupełnieniem i jako takie nie są brane pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji.
Wobec tego, argumenty podnoszone przez organ w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie mogą być ocenione ani przez Sąd I instancji, ani przez NSA, gdyż nie są zawarte w zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie argumentacja organu w tej materii jest co najmniej niewystarczająca i zaskarżona decyzja w tej kwestii nie poddaje się badaniu pod kątem jej legalności.
W związku z powyższym NSA podkreśla jednak, że w razie potwierdzenia okoliczności wskazujących, że zjazd, którego dotyczy wniosek o zezwolenie ma znajdować się w zupełnie innym miejscu niż zjazd poprzednio istniejący, nie będzie można mówić o odtworzeniu czy też o przebudowie istniejącego zjazdu, lecz wówczas miałaby miejsce budowa nowego zjazdu. W ocenie NSA, skoro zgodnie z art. 29 ust. 3 u.d.p., w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, to całkowita zmiana usytuowania zjazdu oznacza likwidację zjazdu dotychczasowego i powstanie zjazdu nowego. Zdaniem NSA ustawodawca wskazał, że w zezwoleniu na przebudowę zjazdu nie określa się miejsca jego lokalizacji, co oznacza, iż miejsce to nie ulega zmianie (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 907/18, LEX nr 2771689 oraz A. Gołąb, Zezwolenie na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej [w:] Prawo do dobrego samorządu w kontekście realizacji zadań publicznych, red. K. Małysa-Sulińska, M. Stec, Warszawa 2021).
Z powyższych względów skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.