Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 stycznia2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2813/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., obecnie A. Sp. z o.o. w likwidacji w W. (dalej: Strona, Skarżąca, Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 22 lipca 2022r. w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 12.000 za naruszenie lp. 1.1 oraz 2.11 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019r., poz. 2140 ze zm.; dalej: u.t.d.).
W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania w sposób mający wpływ na treść orzeczenia tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 75 § 1 oraz art. 76 § 1, 2 i 3 k.p.a. przez:
- - dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, w wyniku pominięcia części wyjaśnień skarżącej oraz wyprowadzenia z protokołu kontroli nr [...] daleko idącego dowolnego wniosku, który z tego dokumentu bezpośrednio nie wynikał, że w dniu [...] maja 2021r. zatrzymany do kontroli kierowca realizował przewóz w imieniu i na rzecz skarżącego przedsiębiorcy, a nie na własne ryzyko lub bezprawnie, przy pominięciu faktu, że przedsiębiorca nie miał wiedzy o realizacji zlecenia przewozu przez wskazanego kierowcę, ten nie był uprawniony do skorzystania z konta w aplikacji przedsiębiorcy w chwili zatrzymania, pojazd nie był przez niego dopuszczony do użytku w jego imieniu, a zapłata za przewóz odbyła się gotówką i kwota pobrana nie była tożsamą ze wskazaną na e-paragonie, co świadczyło o zawarciu samowolnej i bezpośredniej, bądź bezprawnej umowy z pasażerem przez kierowcę, bez wiedzy, zgody i uzyskania dochodu z tego przewozu przez ukaranego przedsiębiorcę,
- - braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania zatrzymanego do kontroli kierowcy –[...] w celu wyjaśnienia spornych kwestii: czy kierowca w chwili kontroli, realizował przewóz w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy oraz czy posługiwał się językiem polskim i zrozumiał pouczenia i treść protokołu kontroli, gdy te informacje nie wynikały bezpośrednio z protokołu kontroli oraz innych dowodów zgromadzonych w sprawie, a organ ustalił je jedynie na podstawie domysłów i domniemań, którym skarżąca zaprzeczyła w swoich wyjaśnieniach,
- - nieprawidłowego uznania, że protokół kontroli nr [...] mógł stanowić bezpośredni dowód na okoliczności w nim stwierdzone w sytuacji, gdy treść w nim zawarta została potwierdzona przez osobę, która nie była narodowości polskiej i nie było wiedzy czy posługiwała się językiem polskim w stopniu umożliwiającym jej zrozumienie i potwierdzenie faktów, jakie zostały w tym dokumencie zawarte co powoduje, że dokument ten mógł mieć walor jedynie notatki służbowej i nie posiadał cech dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. oraz nie mógł w tym przypadku stanowić bezpośredniego źródła dowodowego dla ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,
- - zastąpienie obowiązku przeprowadzenia dowodów bezpośrednich, dowodem pośrednimi w postaci protokołu z kontroli nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. w celu ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy pomimo, że istniała możliwość przeprowadzenia dowodów bezpośrednich, a dowód pośredni dotknięty był wadami i nie wyjaśniał wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie, a istniały dowody przeczące przyjętemu ustaleniu, które nie zostały należycie wyjaśnione.
W konsekwencji powyższych naruszeń, dokonania błędnych ustaleń faktycznych, iż zatrzymany - kierowca wykonywał przewóz w imieniu i na rzecz skarżącego, a przedsiębiorca w dniu [...] maja 2021r. realizował przewóz okazjonalny pasażera bez wymaganej licencji, pojazdem konstrukcyjnie nieprzystosowanym, w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym a także, że miał wpływ na stwierdzone naruszenia.
Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wyznaczenie rozprawy.
Obecny na rozprawie przed NSA pełnomocnik organu wnosił jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie na mocy art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył sprawy o sygn. akt II GSK 1469/23, II GSK 473/24, II GSK 1215/24, II GSK 1260/24, II GSK 2343/24 do wspólnego rozpoznania i odrębnego wyrokowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Zarzut naruszenia przepisów art. 151 p.p.s.a. oraz art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania w sposób mający wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art 6 i art. 8 k.p.a. oraz art. 75 § 1, art. 76 § 1, 2 i 3 k.p.a., również należy uznać za nieskuteczny i niSasadny. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że organy dokonały dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodu z protokołu kontroli oraz nie przeprowadziły dowodu bezpośredniego w postaci przesłuchania zatrzymanego kierowcy. Według Skarżącej, protokół nie powinien stanowić dowodu bezpośredniego w sprawie, ponieważ, nie wskazuje na fakt braku zgody Strony na wyposażenie kierowcy w licencję jej udzieloną, brak wiedzy i zgody Spółki na korzystanie przez kierowcę w jej imieniu z aplikacji, a dokument – protokół kontroli został potwierdzony przez kierowcę, który mógł nie posługiwać się językiem polskim w stopniu wystarczającym na zrozumienie jego treści.
Najpierw należy podnieść, że w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., regulującym podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Za uzasadnione trzeba uznać, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenie przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Ani z zarzutu, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej – które nie zawiera wskazanego i zarazem koniecznego elementu – nie wynika na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji wyszczególnionych w nim przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 8 oraz art. 75 § 1 oraz art. 76 § 1, 2 i 3 k.p.a, gdyż naruszenie tych regulacji zostało określone zbiorczo (za wyjątkiem art. 76 § 2 k.p.a., albowiem w odniesieniu do art. 80 k.p.a. powołano tylko interpretacje tej regulacji nie odnosząc ich do sprawy) bez odniesienia do poszczególnych przepisów, a do tego, na czym miałby polegać istotny wpływ zarzucanych naruszeń wymienionych przepisów postępowania na wynik sprawy.
Dlatego z tego powodu zarzuty te okazały się nieskuteczne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 76 § 2 k.p.a. podważającego prawidłowość sporządzenia protokołu kontroli, a w następstwie tego domniemanie, że protokół ten należało traktować jako dokument urzędowy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Skarżąca nie podważyła prawidłowości protokołu kontroli, który zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, w przypadku sporządzenia go w przepisanej formie przez organy państwowe jest uznawany za dokument urzędowy (art. 76 § 1, § 2 k.p.a.). Należy zaznaczyć, iż utrwalone protokołem czynności kontrolne mają charakter materialno-techniczny i odzwierciedlają jedynie przebieg tych czynności oraz poczynione w ich toku ustalenia faktyczne. Walor protokołu kontroli, jako dowodu, wyraża się w tym, że skoro jest on sporządzany podczas kontroli drogowej, to w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania umożliwia odzwierciedlenie w jego treści - i to niemal na bieżąco nie dość, że przebiegu czynności kontrolnych to również, jeżeli nie przede wszystkim, stwierdzonych w trakcie tych czynności faktów, zdarzeń i okoliczności mających, czy też mogących mieć istotne znaczenie z punktu widzenia formułowanych na ich podstawie ocen oraz wniosków, a ponadto - co najistotniejsze - ich utrwalenie we wskazany sposób.
W związku z powyższym to właśnie protokół kontroli drogowej jest podstawowym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej (zob. np. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2021r., sygn. akt II GSK 867/18; 9 lipca 2019r., sygn. akt II GSK 1944/17, 18 grudnia 2024r., sygn. akt II GSK 2087/21).
Odnosząc powyższe do ocenianego protokołu kontroli, wynika z niego, że kierowca skontrolowanego pojazdu wykonywał przewóz w imieniu skarżącej. Potwierdza to fotografia telefonu z uruchomioną aplikacją Bolt, na której zobrazowano wykonywany przewóz i wskazano, że dostawcą tej usługi jest skarżąca. Ponadto kierowca okazał kontrolującym posiadany w pojeździe wypis z udzielonej Spółce licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką.
Czynności kontrolne nie są elementem postępowania administracyjnego, a ich przeprowadzenie z udziałem pracownika strony, niewładającego dostatecznie językiem polskim, nie wymaga zapewnienia tłumacza, gdyż ustawodawca nie wprowadza takiego wymogu (zob. wyrok NSA 18 czerwca 2024r., sygn. akt II GSK 603/21). W niniejszej sprawie, kierowca zatrzymanego do kontroli pojazdu wykonując sporny w sprawie przewóz, uczestniczył w czynnościach kontrolnych. Ponadto, z treści protokołu kontroli nie wynika, by zaistniały trudności w porozumieniu się z kierowcą, a kierowca ww. protokół podpisał. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, że zgodnie z art. 4 ustawy z 7 października 1999r. o języku polskim (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2024r., poz. 1556) język polski jest językiem urzędowym: 1) konstytucyjnych organów państwa;
- 2) organów jednostek samorządu terytorialnego i podległych im instytucji w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne;
- 3) terenowych organów administracji publicznej;
- 4) instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych;
- 5) organów, instytucji i urzędów podległych organom wymienionym w pkt 1 i pkt 3, powołanych w celu realizacji zadań tych organów, a także organów państwowych osób prawnych w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne;
- 6) organów samorządu innego niż samorząd terytorialny oraz organów organizacji społecznych, zawodowych, spółdzielczych i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. W świetle art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy, podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do oświadczeń woli, podań i innych pism składanych organom, o których mowa w art.
- 4. Zatem, kontrolujący nie jest zobowiązany do powoływania tłumacza podczas kontroli pojazdu prowadzonego przez obcojęzycznego kierowcę. Natomiast przedsiębiorcę, na rzecz którego wykonywany jest przewóz, obciążają ewentualne negatywne skutki nieznajomości przez zatrudnionego kierowcę języka kraju, na terytorium którego dokonuje przewozu. (zob. wyrok NSA z 10 maja 2016r., sygn. akt II GSK 2634/14 oraz wyrok NSA z 18 czerwca 2024r., sygn. akt II GSK 603/21).
Mając na uwadze powyższe, wbrew twierdzeniom Spółki, nie można uznać, że organy dokonały dowolnej oceny dowodów oraz nie przeprowadziły w sposób dokładny postępowania wyjaśniającego. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że postępowanie dowodowe nie było obarczone wadą. Należy podkreślić, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2015r., sygn. akt I GSK 830/13). Wobec zatem ustalenia przez organ, na podstawie treści protokołu kontroli, wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, mając na uwadze charakter odpowiedzialności administracyjnej, organ nie miał podstaw do dalszego prowadzenia czynności, w tym przesłuchania kierowcy, który bez zastrzeżeń podpisał protokół kontroli, do którego złożył wyjaśnienia.
Do tego kierowca w styczniu 2020 r. uzyskał tymczasowe zaświadczenie tożsamości, a we wrześniu 2020 r. został poddany badaniu lekarskiemu i psychologicznemu niezbędnym do wykonywania pracy jako kierowca TAXI. Okoliczności te przeczą zarzutowi braku znajomości języka polskiego przez kierowcę.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niezasadną i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026r., poz. 118), z tym jednak zastrzeżeniem, że skorzystano z uprawnienia, o którym stanowi art. 207 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym zasądzono na rzecz organu 75 % stawki minimalnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w drugiej instancji.