Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2024r., sygn. akt VI SA/Wa 5175/23 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie obowiązujący Dz.U.2026.143 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., obecnie A. Sp. z o.o. w likwidacji w W. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też: "GITD", "organ") z 19 czerwca 2023r., nr, BP.501.1474.2022. 0164.WA7.423188 w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 800 zł z tytuł tytułem naruszenia lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022r., poz. 2201 ze zm., dalej:" u.t.d.").
W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 133, 134 i 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 §1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego tj. art. 92a ust. 7 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 2 i lp.1.5 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (dalej: "u.t.d.") przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przewoźnik zobowiązany jest dokonać pisemnego zgłoszenia danych dotyczących wykorzystanego pojazdu do licencji taxi, również w sytuacji, gdy przed upływem wyznaczonego okresu 28 dni zaprzestał wykorzystywania pojazdu w działalności przewozowej objętej licencją.
Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Przede wszystkim niezasadne były zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a., gdyż przepisy te mają charakter wynikowy i stanowią efekt dokonanej kontroli sądowej zaskarżonego aktu prawnego, przy tym nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Do tego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. dotyczy naruszenia prawa materialnego, co niewątpliwie wynika z jego brzmienia, a został wadliwie przywołany w ramach naruszenia przepisów postępowania. Poza tym, gdy Sąd I instancji nie dostrzega takich naruszeń przepisów prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, nie można skutecznie zarzucać mu zastosowania art. 151 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie WSA w Warszawie dokonał kontroli legalności działalności administracji publicznej w sposób w pełni odpowiadający standardom ujętym w art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 ust. 1 p.p.s.a.
Regulacje zawarte w art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 ust. 1 p.p.s.a. to przepisy ogólne o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym, że Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg i stosują środki określone w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w orzeczeniu NSA z 18 kwietnia 2024r., sygn. akt I GSK 1366/20, iż przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już się wypowiadał, że naruszenie powyższych regulacji ma miejsce w sytuacji, gdy Sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 1636/11; 7 lipca 2011r., sygn. akt II OSK 745/11; 19 maja 2016r., sygn. akt I OSK 240/15). Opisane sytuacje w przedmiotowej sprawie nie miały miejsca. Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, której wynikiem było oddalenie skargi.
W przypadku zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., o jego naruszeniu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które Sąd i instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjne pragnie zaznaczyć, że w ramach zarzutów naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2023r., III FSK 247/23). Fakt, iż strona skarżąca kasacyjna nie jest usatysfakcjonowana rezultatem oceny stanu faktycznego przez WSA, nie oznacza, iż doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Z art. 133 § 1 p.p.s.a. natomiast wynika, że Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2010r., sygn. akt I FSK 497/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez Sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. np. wyrok NSA z 19 października 2010r., sygn. akt II OSK 1645/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując więc - do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd pominął dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, czy też dokonał własnych. Zdaniem NSA takie błędy nie miały miejsca w niniejszej sprawie.
Sąd wydając zaskarżony wyrok oparł się na materiale zgromadzonym przez organy administracji, nie pominął żadnych dowodów, nie orzekał na podstawie dowodów nieistniejących. Podnieść przy tym należy, że przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że Sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rzeczą Sądu - kontrolującego legalność zaskarżonej decyzji - jest więc ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Jednakże, jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA, zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyroki NSA z: 14 września 2011r., sygn. akt II GSK 858/10, LEX nr 1151731, 5 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 1749/11 LEX nr 1145067, 7 marca 2013r., sygn. akt II GSK 2374/11 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co próbowano czynić w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja GIDT o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, wynika, że skontrolowany kierowca wykonywał w imieniu skarżącej transport drogowy taksówką na terenie Warszawy. Z ustaleń poczynionych przez kontrolującego funkcjonariusza Policji, następnie potwierdzonych przez organ wynika, że pojazd, którym był wykonywany przewóz nie został zgłoszony organowi licencyjnemu. Skarżąca nie zanegowała okoliczności niezgłoszenia zmiany w licencji w zakresie dodania skontrolowanego pojazdu. W skardze wskazała jedynie, że przedsiębiorca nie ma obowiązku zgłaszania organowi licencyjnemu zmiany w sytuacji, gdy w terminie 28 dni zaprzestał dalszego użytkowania pojazdu, którego miałaby dotyczyć zmiana.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 5b ust. 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Stosownie do art. 6 ust. 4 u.t.d., licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką osób udzielana jest na określony obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia lub miasto stołeczne Warszawę.
W myśl art. 8 ust. 3 pkt 5 u.t.d. do wniosku o wydanie licencji załącza się m.in. wykaz pojazdów zawierający następujące informacje: markę, typ, rodzaj/przeznaczenie, numer rejestracyjny, numer VIN.
Z kolei z art. 14 ust. 1 pkt 2 u.t.d. wynika, że przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, zmiany danych, o których mowa w art. 8 - nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania.
W stosunku do przewoźników naruszających przepisy u.t.d. ustawodawca przewidział sankcje m.in. w postaci administracyjnych kar pieniężnych. Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Stosownie do treści art. 92a ust. 7 pkt 1 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9.
Zgodnie z lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. za niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie nakładana jest kara pieniężna w wysokości 800 zł za każdą zmianę.
Słusznie wskazał Sąd I instancji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje, że w sprawie doszło do naruszenia przez skarżącą obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 1 pkt 2 u.t.d. Bezsporne jest, że w dniu kontroli pojazd, którym wykonywany był przejazd nie był zgłoszony do licencji. W dniu 20 kwietnia 2022r., a zatem w dniu udzielenia organowi pierwszej instancji informacji przez organ licencyjny pojazd ten w dalszym ciągu nie był zgłoszony do licencji. Od dnia kontroli (15 marca 2022r.) do dnia udzielenia powołanej informacji (20 kwietnia 2002r.) upłynęło więcej niż 28 dni, a zatem organ zasadnie uznał że doszło do naruszenia obowiązku określonego art. 14 ust. 1 pkt 2 u.t.d.
W konsekwencji GITD zmieniając decyzję organu pierwszej instancji prawidłowo nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 800 zł.
Trafnie też wskazał WSA, iż twierdzenia skarżącej o zbyciu skontrolowanego pojazdu przed upływem 28 dni od dnia kontroli nie znajdują oparcia w materiale dowodowym. Skarżąca na tę okoliczność nie przedstawiła żadnych dowodów ani w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ani w postępowaniu odwoławczym, ani wraz ze skargą. Podkreślić też należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.
Nie można bowiem zakładać, że wobec bierności strony ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na organach administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2010r., sygn. akt II OSK 1131/10). Organ nie ma zatem obowiązku poszukiwania dowodów na obalenie własnych ustaleń. Skarżąca nie złożyła zaś żadnych wyjaśnień na żadnym etapie postępowania i mimo skutecznego zawiadomienia o wszczęciu postępowania i pouczenia przez organ o treści art. 10 k.p.a. przede wszystkim nie przedstawiła żadnych dowodów świadczących o zbyciu pojazdu np. umowy sprzedaży, czy innych dokumentów świadczących o wycofaniu pojazdu z eksploatacji w ramach prowadzonego przedsiębiorstwa przewozowego.
Tym samym zarzut naruszenia przez organ art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d. w związku z lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. należało uznać za nieuzasadniony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niezasadną i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit.) a w zw. z § 2 pkt 2) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026r., poz. 118), z tym jednak zastrzeżeniem, że skorzystano z uprawnienia, o którym stanowi art. 207 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.