Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1456/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r. oddalił skargę K. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 [...] 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

W dniu 24 [...] 2011 r. zatrzymano do kontroli pojazd marki R. o nr rej. [...] z naczepą marki E. o nr rej. [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że pojazd ten wykonywał przejazd po drodze krajowej wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. nr 80. poz. 433), bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz.115 ze zm.).

Mając na uwadze ustalenia kontroli, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 24 [...] 2011 r. nr [...], nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie [...] złotych.

Pismem z dnia 1 [...] 2012 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania, do którego doszło poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do przyczyn stwierdzonego braku należnej opłaty za przejazd w dniu 24 [...] 2011 r. na drodze krajowej nr [...] (odcinek: [...]) oraz przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność przyczyn braku opłaty i braku zawinienia strony w powstałym naruszeniu.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 14 [...] 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 [...] 2011 r.

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że pracodawca zawarł umowę z GDDKiA, zgodnie z którą doładowanie konta następowało automatycznie o kwotę [...] zł, każdorazowo z chwilą spadku środków na tym koncie poniżej kwoty [...] zł. W ocenie skarżącego pojazd którym się poruszał w dniu kontroli wyposażony był w prawidłowo działające urządzenie. Ponadto podniósł, iż brak uiszczenia należnej opłaty był spowodowany wadliwym działaniem systemu, na który skarżący nie miał wpływu.

Główny Inspektor Transportu Drogowego ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że zarzuty strony nie są uzasadnione i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 [...] 2011 r. W sprawie ustalono bowiem, iż w urządzeniu viaBOX przypisanym do kontrolowanego pojazdu brak było środków na koncie przedpłaconym, w związku z czym stwierdzono brak uiszczenia opłaty elektronicznej.

Stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Organ podkreślił, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że to skarżący kierował kontrolowanym pojazdem, zatem nie ma jakiejkolwiek sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z dnia 24 [...] 2011 r. a przepisami prawa, na podstawie których decyzja ta została wydana. Organ wskazał, iż organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków. Ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13 k ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Zatem przed wydaniem decyzji z dnia 24 [...] 2011 r., organ nie miał obowiązku ustalenia przyczyn braku uiszczenia opłaty elektronicznej oraz braku zawinienia skarżącego w stwierdzonym naruszeniu.

Organ odnosząc się do umowy dołączonej przez stronę do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, iż dodatkowo potwierdza ona, że konto w celu umożliwienia poboru opłaty elektronicznej było utworzone w trybie przedpłacowym, co oznacza, że aby została uiszczona opłata elektroniczna za przejazd po drodze płatnej warunkiem jest odpowiednia ilości środków na koncie. Płatność w celu dokonania doładowania miała być dokonywana kartą debetową a progiem doładowania była kwota [...] złotych. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów na fakt, iż na ww. koncie w trakcie dokonanej kontroli były środki, które mogłyby podważyć ustalenia zawarte w protokole kontroli.

W ocenie organu zarzut naruszenia czynnego udziału w postępowaniu jest bezzasadny. Strona niniejszego postępowania administracyjnego była jednocześnie osobą kontrolowaną, a zatem brała bezpośredni udział w przeprowadzonej kontroli i miała zapewnioną możliwość zgłaszania uwag do protokołu kontroli.

Strona wystąpiła ze skargą na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej o uchylenie, jak i o uchylenie decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia 14 [...] 2012 r. nie naruszają prawa.

Sąd I instancji wskazał, że z protokołu kontroli z dnia 24 [...] 2011 r., wynika obiektywnie istniejąca okoliczność, iż skarżący wykonując przejazd odcinkiem drogi krajowej nr [...] klasy [...] który jest wskazany w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, nie uiścił tejże opłaty.

W czasie skanowania urządzenia viaBOX stwierdzono, że kontrolowany pojazd ma otwarte incydenty w dniu przejazdu albowiem brak było środków na koncie pre-pay. Po skontrolowaniu urządzenia okazało się, że nie została opłacona opłata elektroniczna. Z tego względu istniały podstawy prawne do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Odpowiedzialność strony w tym wypadku ma charakter obiektywny i jest niezależna od winy sprawcy naruszenia oraz od przyczyn, które to naruszenie spowodowały. W związku z powyższym organ nie był zobowiązany uwzględnić wniosków dowodowych strony, gdyż dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały one znaczenia.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, co do braku uchybień proceduralnych przy wykonywaniu kontroli pojazdu w dniu 24 [...] 2011 r. Odbywała się ona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej. Podniósł również, że wbrew twierdzeniom skarżącego, miał on możliwość ustosunkowania się do wyników kontroli i zgłosić stosowne zastrzeżenia, o czym świadczą adnotacje na protokole kontroli.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku, K. Ł. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. obrazę art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że:
2. i. dla ustalenia istnienia odpowiedzialności kierującego pojazdem samochodowym za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej obojętna jest przyczyna naruszenia przepisu, na podstawie którego nakłada się karę administracyjną, stopień winy kierującego, a także świadomość naruszeń i w konsekwencji uznanie, że treść normatywna tego przepisu zakłada pełną obiektywizację odpowiedzialności, ii. możliwym jest na podstawie tego przepisu wymierzenie kary administracyjnej również w sytuacji, gdy skarżącemu nie można przypisać winy za brak uiszczenia opłaty podczas gdy, odpowiedzialność podmiotu naruszającego ten przepis jest uzależniona od wystąpienia związku przyczynowo skutkowego pomiędzy zachowaniem tego podmiotu, a brakiem uiszczenia opłaty i możliwym jest uwolnienie się tego podmiotu od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić;
3. II. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., obrazę przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. obrazę:
4. - art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: "k.p.a.", polegającą na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działań organów administracji Sąd nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a., mimo że zaskarżona decyzja organu administracji publicznej została wydana z rażącym naruszeniem prawa przez ten organ, a w szczególności z rażącym naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz nieuwzględnieniu przez Sąd naruszeń w/w przepisów dokonanych przez organ i uznaniu za nienaruszającą przepisów prawa decyzji cechującej się wadliwością objętą treścią normatywną art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., a z postawionych w niej zarzutów wynika, że spór prawny rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności o nałożeniu kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu odcinkiem drogi krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Podkreślając na wstępie, że kontrolowana decyzja wydana została we wszczętym na wniosek strony postępowaniu nadzorczym, Sąd I instancji stwierdził, że organ zasadnie ocenił, że decyzja z dnia 24 [...] 2011 r., którą nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł, nie została wydana - jak zarzucono to we wniosku o stwierdzenie jej nieważności - z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku podkreślono, że odpowiedzialność strony za przypisany jej delikt administracyjny, za który nałożona została na nią karą pieniężna, ma charakter obiektywny i nie jest zależna od winy sprawcy naruszenia oraz przyczyn, które to naruszenie spowodowały. Sąd I instancji podkreślił, że postępowaniu prowadzonemu w sprawie o nałożenie kary pieniężnej nie towarzyszyły uchybienia proceduralne, a w tym kontekście, że stronie zapewniona została możliwość ustosunkowania się do wyników kontroli i zgłoszenia stosowanych zastrzeżeń, zaś organ administracji, nie był zobowiązany do przeprowadzania wnioskowanych przez stronę dowodów, gdyż nie miały one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi, nie ma podstaw aby twierdzić, że wyrok ten nie odpowiada prawu.

Merytoryczną ocenę zarzutów kasacyjnych, które oparte zostały na obydwu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a., zwłaszcza zaś merytoryczną ocenę zarzutu z pkt II. petitum skargi kasacyjnej, poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydana została w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia rezultatu kontroli zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji, która wywołana została wniesionym środkiem zaskarżenia i wskazanymi w nim podstawami.

W związku z powyższym przypomnienia wymaga również, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa, której przedmiotem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego, zgodności z przepisami prawa, w szczególności zaś zgodności z materialnym prawem administracyjnym, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, to jest innymi słowy, jej prawidłowości pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Co przy tym istotne, w postępowaniu tym, organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony bowiem wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31).

Konsekwencją powyższego jest więc to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Tym samym, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12; wyrok NSA z 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11). Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się więc w tym, że celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym.

Innymi słowy, istotą tego postępowania jest ocena, czy weryfikowana ("inkryminowana") decyzja jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność oraz czy, przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji tej wynika. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do jej istoty. W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi bowiem postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana.

Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważności, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy (por. również wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 11/13).

W kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślenia wymaga również, że stwierdzenie nieważności decyzji - jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę - to jednak ma charakter wyjątkowy, co w świetle wyczerpującego wyliczenia przez ustawodawcę podstaw nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., oznacza nakaz dokonywania ścisłej ich interpretacji.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag wprowadzających, za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało więc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (pkt II petitum skargi kasacyjnej).

Skoro w rozpatrywanej sprawie przedmiot kontroli Sądu I instancji stanowiła decyzja wydana w nadzorczym postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co z oczywistych względów wymagało skonfrontowania tej decyzji z art.156 § 1 k.p.a., jako zasadniczym wzorcem kontroli jej legalności, a rezultat tej kontroli - według WSA w Warszawie – nie dawał podstaw do stwierdzenia, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, co z kolei stanowiło konsekwencję oceny, że organ administracji publicznej prawidłowo przyjął, że objęta postępowaniem nadzorczym decyzja nie była obarczona kwalifikowanymi wadami enumeratwnie wymienionymi w przywołanym przepisie, zwłaszcza zaś wadą wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, to za oczywiste uznać należało, że próba podważenia stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku - aby mogą być uznana za skuteczną – wymaga postawienia zarzutu błędnej wykładni i/lub niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. (ze wskazaniem określonych w jego pkt 1 – 10 odpowiednich podstaw stwierdzenia nieważności decyzji) w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub przepisami kompetencyjnymi lub procesowymi, naruszenie których miałoby uzasadniać tezę o istnieniu konkretnej wady kwalifikowanej uzasadniającej stwierdzenie nieważności "inkryminowanej" decyzji, a także - i przede wszystkim - uzasadnienia tego zarzutu oraz podjęcia na jego gruncie polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji odnośnie do interpretacji przepisu prawa, o którego stopień naruszenia – rażący lub nierażący – toczy się spór.

Uzasadnienie omawianego zarzutu kasacyjnego tego koniecznego elementu jednak nie zawiera. Zastąpiony on został bowiem polemiką z okolicznościami stanu faktycznego sprawy, w której wydana została "inkryminowana" decyzja z dnia 24 [...] 2011 r. o nałożeniu na stronę kary pieniężnej za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Stanowisko autora skargi kasacyjnej zmierzające do wzruszenia i zakwestionowania faktycznych podstaw wydania wymienionej decyzji - brak odniesienia się do treści umowy z użytkownikiem z dnia 29 [...] 2011 r., którą pracodawca strony zawarł z GDDKiA; brak uwzględnienia określonych tą umową zasad przedpłaty każdorazowo doładowującej konto o kwotę [...] zł; brak uwzględnienia kwestii odnoszących się do prawidłowości działania urządzenia pobierającego opłatę elektroniczną; nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów z zeznań świadków na okoliczność doładowania konta - a tym samym, do próby wykazania, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, Główny Inspektor Transportu Drogowego wadliwie ocenił, że decyzja ta nie wydana została z rażącym naruszeniem prawa, nie mogło jednak odnieść skutku przez niego oczekiwanego.

Stanowisku temu, niezależnie od dotychczas już przedstawionych argumentów, przeciwstawić należy bowiem również następujące argumenty.

Mianowicie, jakkolwiek jak to powyżej już wskazano, przesłanka rażącego naruszenia prawa – bo tej właśnie dotyczy istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie – może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych, czy też kompetencyjnych, to jednak w kontekście istoty omawianego zarzutu kasacyjnego, który poprzez próbę podważenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę wydania "inkryminowanej" decyzji z dnia 24 [...] 2011 r. zmierzał do wykazania, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa procesowego podnieść należy, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. O rażącym naruszeniu tych przepisów można byłoby więc mówić w sytuacji, gdy w sposób niebudzący wątpliwości i oczywisty, nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je w sposób nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06), co w zakresie odnoszącym się do tych spośród przepisów procesowych, które regulują postępowanie wyjaśniające i dowodowe, musiałoby polegać – aby ich naruszenie mogło być uznane za rażące - na wydaniu decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też na wydaniu tej decyzji bez przeprowadzenia dowodów o charakterze obligatoryjnym w danej sprawie.

Rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących sposób przeprowadzania ustaleń faktycznych sprawy, można byłoby więc rozważać wtedy, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, albo gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalnością, ale w trybie zwykłym. Ponadto, jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 798/13, wobec tego, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie i wskazujących jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, to ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący, czy też nie, w istocie rzeczy koncentruje się na zagadnieniu odnoszącym się do kwestii uchybienia przepisom prawa materialnego.

W tym też kontekście podnieść należy, że podstawę nałożenia na stronę kary pieniężnej za przejazd bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej stanowił art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Wynikającą z przywołanego przepisu prawną przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, jest przejazd określonym pojazdem samochodowym, określoną drogą krajową lub jej odcinkiem bez uiszczenia wymaganej opłaty. Wykonywanie przejazdu w tak określonych warunkach, a więc z naruszeniem obowiązku uiszczenia za ten przejazd wymaganej opłaty, stanowi czyn podlegający karze administracyjnej. Z przywołanego przepisu, ani też z innych przepisów ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, nie wynika, aby ustawodawca uzależnił możliwość i dopuszczalność nałożenia omawianej kary od potrzeby wykazania przez organ innych jeszcze okoliczności, niż okoliczność przejazdu bez uiszczenia opłaty.

Stanowi to fakt główny w sprawie o nałożenie kary pieniężnej. Z tego też punktu widzenia stwierdzić należy, że skoro to normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, to za oczywiste uznać należy, że to one właśnie wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Realizacja wskazanego wymogu przez organ administracji publicznej orzekający w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie określonej w art. 13k ust.1 ustawy o drogach publicznych, stanowi tym samym podstawowe kryterium oceny zgodności z prawem decyzji o wymierzeniu tej kary. W omawianej kategorii spraw, nałożenie na podstawie wymienionego przepisu ustawy o drogach krajowych kary pieniężnej mogą więc uzasadniać tylko i wyłącznie takie ustalenia, które znajdując odzwierciedlenie w okolicznościach sprawy i zebranych w niej dowodach jednoznacznie wskazują, że dany podmiot zrealizował swoim działaniem/zaniechaniem znamiona deliktu administracyjnego, o którym mowa w przywołanym przepisie, tj. że kierując pojazdem samochodowym po drodze krajowej lub jej odcinku, za przejazd po których pobierana jest opłata elektroniczna, przejazd ten wykonywał bez uiszczenia tej opłaty.

Skoro w rozpatrywanej sprawie organ administracji publicznej uczynił zadość wymogowi ustalenia kto wykonywał w danym dniu przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej – a fakty i okoliczności te nie są sporne w rozpatrywanej sprawie - to brak jest podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji wadliwie zaakceptował stanowisko Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że decyzja z dnia 24 [...] 2011 r. o nałożeniu na stronę kary pieniężnej nie była obarczona kwalifikowaną wadą wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Podnoszone przez autora skargi kasacyjnej, a przywołane już powyżej, argumenty dotyczące braku odniesienia się przez organ, w postępowaniu zakończonym "inkryminowaną" decyzją, do treści umowy z dnia 29 [...] 2011 r, którą pracodawca strony zawarł z GDDKiA, czy też braku uwzględnienia określonych tą umową zasad przedpłaty każdorazowo doładowującej konto o kwotę [...] zł, czy kwestii prawidłowości działania urządzenia pobierającego opłatę elektroniczną, czy też w końcu kwestii nieprzeprowadzenia wnioskowanych w tym postępowaniu dowodów z zeznań świadków na okoliczność doładowania konta - z wszystkich dotychczas przedstawionych względów - nie mogły więc odnieść żadnego skutku w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Pozbawione one bowiem były jakiegokolwiek prawnego znaczenia w tym postępowaniu. Z drugiej jednak strony, nie można byłoby odmówić tym argumentom określonego znaczenia i waloru prawnego w postępowaniu reklamacyjnym prowadzonym na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego, czy też w postępowaniu zmierzającym do dochodzenia przez pracodawcę strony jej uprawnień wynikających z umowy z dnia 29 [...] 2011 r. Potwierdza to chociażby treść pisma dołączonego przez stronę do jej wniosku dowodowego z dnia 28 [...] 2014 r. Stanowi to jednak odrębną od rozpatrywanej sprawy kwestię.

Uwzględniając powyżej przedstawione uwagi, za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzut z pkt I. petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut błędnej wykładni art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, na gruncie wymienionego przepisu ustawodawca nie ustanowił - jak powyżej już to podniesiono – wskazywanych w uzasadnieniu tego zarzutu przesłanek jego stosowania, ani też nie uzależnił dopuszczalności nakładania na podstawie tego przepisu kary pieniężnej, od jakichkolwiek innych, niż określone nim, prawnych warunków. Z przepisu tego wynika bowiem, że kreowana na jego gruncie odpowiedzialność ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest ona niezależna od winy sprawcy naruszenia oraz od przyczyn, z powodu których do naruszenia tego doszło.

Wskazanego podejścia do omawianej kwestii, nie podważa również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który na przykład w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08 (OTK-A, 2010, nr 3, poz.

26) stwierdził, że dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków nie budzi wątpliwości. Brak stosownej sankcji powoduje bowiem, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Administracyjne kary pieniężne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Kary te, stosowane automatycznie z mocy ustawy, mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków. Podstawą zastosowania tego typu kar jest samo obiektywne naruszenie prawa. Tym samym, administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa, a organ administracyjny musi posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne. Z kolei, w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08 (OTK-A, 2009, nr 7, poz. 105), Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kary pieniężne przewidziane zostały nie tylko w prawie karnym, lecz także w innych gałęziach prawa - w tym w prawie cywilnym (kary umowne) i administracyjnym. Z tego powodu nie każda kara pieniężna może być utożsamiana z grzywną stanowiącą instytucję prawa karnego. Przepis nakładający na osoby fizyczne lub prawne pewien obowiązek powinien być związany z przepisem określającym konsekwencję jego niespełnienia, ponieważ skutkiem braku sankcji jest nagminne lekceważenie nałożonego obowiązku. Cechą odróżniającą "karę" w rozumieniu przepisów karnych od "kary" - sankcji administracyjnej jest, według sądu konstytucyjnego, to że ta pierwsza może być wymierzana tylko, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa (wykroczenia, przestępstwa karnoskarbowego), natomiast ta druga, może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną, a ponadto jest stosowana automatycznie z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma mieć przede wszystkim funkcję prewencyjną. Nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia okoliczność, że kara administracyjna ma również charakter dyscyplinująco - represyjny. W uzasadnieniu zaś wyroku w dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06 (OTK-A, 2008 nr 2, poz.

30) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że proces wymierzania kar pieniężnych należy postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara administracyjna nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

1. - ---------------------- 14