Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2701/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi J. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Decyzją z dnia [...] października 2012 r. GITD, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez J. Ł. od decyzji GITD z dnia [...] sierpnia 2012 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000 zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Z protokołu kontroli wynika, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. o godz. 7:47:08 i 7:37:48 samochód osobowy marki [...], którym kierował J. Ł., poruszający się płatnym odcinkiem drogi krajowej nr A4 przejechał pod dwiema bramownicami do poboru opłat bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. W samochodzie nie stwierdzono urządzenia do poboru opłaty elektronicznej viaBox.
Organ wskazał, że zasadnie nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł na podstawie art. 13h ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: "u.d.p."). Skarżący poruszał się po odcinku drogi, za którą pobiera się opłatę, samochodem wraz z przyczepą, których dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. skarżący poruszając się takim zespołem pojazdów powinien uiścić opłatę elektroniczną i w tym celu powinien zamontować w samochodzie urządzenie viaBOX. Organ odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazał, że prawo nie przewiduje możliwości miarkowania wysokości kar pieniężnych wynikających z naruszenia przepisów u.t.d.
WSA w W. po rozpoznaniu skargi J. Ł. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) uchylił obie decyzje organu. Stwierdził, że GITD dopuścił się naruszenia art. 13h ust. 1 u.t.d. nakładając na skarżącego po raz drugi karę pieniężną za przejazd po tej samej drodze krajowej.
Sąd I instancji stwierdził, że nałożenie kary pieniężnej za pierwszy stwierdzony incydent o godz. 7:37:48 w ustalonym przez organ stanie faktycznym nie budzi wątpliwości natomiast nałożenie drugiej kary pieniężnej za odnotowane zdarzenie o godz. 7:47:08 jest nieuzasadnione.
Według oceny Sądu, nieuprawniony jest przyjęty przez organ sposób rozumienia przepisów pozwalający na kumulację kar pieniężnych za jeden czyn polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez wniesienia opłaty elektronicznej, w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym odcinku, które zarejestrowały brak wniesienia opłaty. Wykładnia językowa przepisu prowadzi do wniosku, że karze podlega "przejazd po drodze krajowej". Przepis ten nie przewiduje możliwości wielokrotnego wymierzenia kary za jeden przejazd danym odcinkiem drogi. Z uwagi na sankcyjny charakter przepisu art. 13h ust. 1 nie jest dopuszczalne stosowanie dowolnej wykładni.
Skargę kasacyjną od powyższego złożył GITD. Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w W. oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. jako jednej z podstaw prawnych orzeczenia i jednocześnie uznaniu za przepis naruszony art. 13h ust. 1 u.t.d., podczas gdy nie istnieje jakakolwiek norma prawna zamieszczona pod taką jednostką redakcyjną w u.t.d.
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13h ust. 1 u.t.d., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, a konkretnie zastosowanie nieistniejącej normy prawnej, a także
- 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13h ust. 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy norma prawna wyrażona w tym przepisie traktuje o partnerstwie publiczno-prywatnym przy pobieraniu niektórych opłat ustanowionych w drodze ww. ustawy, wobec czego również w żadnym razie nie mogła dotyczyć stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy i nie stanowiła podstawy orzekania przez organ o nałożeniu na skarżącego sankcji pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej, a tym samym wbrew rozstrzygnięciu Sądu I instancji organy administracji nie mogły dopuścić się naruszenia tego przepisu prawa materialnego;
- 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 13ha ust. 1, art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., poprzez ich niezastosowanie w sprawie, podczas gdy to właśnie te normy znajdują zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego; a ponadto, z ostrożności procesowej zarzucił także:
- 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 1, art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., w związku z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 133, poz. 773), poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że karze wskazanej w tych przepisach podlega w istocie "jeden przejazd danym odcinkiem drogi", podczas gdy ustawa nie zawiera definicji "jednego przejazdu" zaś karze określonej w art. 13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p. podlega każde zdarzenie polegające na przejeździe po drodze krajowej lub jej odcinku określonych w przepisach rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych i ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433 ze zm.) bez uiszczenia wymaganej opłaty.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. Ł. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zostały spełnione warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni albo na niewłaściwym zastosowaniu lub na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna GITD oparta została na obu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do naruszeń prawa procesowego podnoszonych w tej skardze, bowiem ocena prawna dokonana w tym zakresie warunkuje rozpoznanie zarzutów o charakterze materialnym. Te ostatnie mogą być przedmiotem kontroli Sądu II instancji tylko w przypadku, gdy zostanie stwierdzone, że organy i Sąd I instancji nie naruszyły przepisów postępowania.
W ocenie NSA skarga kasacyjna GITD nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia kontrolowanego wyroku. Jednoznacznie i stanowczo należy stwierdzić, że nietrafny jest zarzut naruszenia przez wyrok art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. ze względu na wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji jako podstawy prawnej orzekania art. 13h ust. 1 u.t.d., podczas gdy wskazana ustawa nie posiada takiej jednostki redakcyjnej przepisu. Niewątpliwie uzasadnienie skarżonego wyroku błędnie wskazuje przepis, który jest podstawą nałożenia kary za nieuiszczenie opłaty elektronicznej. Jednak z jego treści wynika wprost jakie przepisy bierze Sąd I instancji pod uwagę dokonując kontroli skarżonej decyzji.
Zatem nie można zgodzić się z twierdzeniem GITD, że uzasadnienie wyroku dotknięte jest wadą, która wyczerpuje dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a. Co więcej, pomimo zwięzłej treści, uzasadnienie jest kompletne, bo z niego wynika jaki stan faktyczny jest podstawą kontroli Sądu I instancji i jak rozumie ten Sąd przepisy, które zastosowały organy. Błąd w powołaniu właściwej jednostki przepisu i nazwy ustawy, jest wyrazem niestaranności Sądu, ale nie oznacza to, że wyrok nie odpowiada prawu. Wręcz przeciwnie, Sąd II instancji przyjmuje i akceptuje twierdzenia sformułowane w uzasadnieniu wyroku i uznaje, że są one jasne, bowiem uzasadnienie jak każdy tekst podlega interpretacji, co oznacza, że za poprawne należy uznać każde, które prezentuje w sposób niewątpliwy stanowisko sądu w zakresie kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeżeli zawiera błędy formalne, a nie merytoryczne. Na tej samej zasadzie NSA rozpoznaje skargę kasacyjną, chociaż nie wskazuje ona w zakresie zarzutów materialnych przepisów naruszonych przez Sąd I instancji, bo ich naruszenie wynika z uzasadnienia.
Poza tym Sąd II instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddala skargę kasacyjną także wtedy, gdy wyrok odpowiada prawu, a jego uzasadnienie jest błędne. Treść tego przepisu wyraźnie wskazuje, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jako podstawa kasacyjna może być skutecznie podniesiony tylko w sytuacji, gdy uzasadnienie nie zawiera prawem określonych elementów, a nie wtedy, gdy jest ono błędne. Wreszcie podniesienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być łączone z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, bo w tym przypadku chodzi o naruszenie przepisów prawa materialnego, a zasadniczo w ogóle nie może być odnoszone do art. 145 p.p.s.a., bo ten przepis może być podstawą orzekania tylko wtedy, gdy Sąd I instancji dopatruje się naruszeń prawa w nim opisanych, a nie wówczas, gdy ten Sąd narusza przepisy postępowania właściwe dla procedury stosowanej przed sądem.
Z podobnych powodów, zatem ze względu na błąd w powołaniu przepisów w uzasadnieniu wyroku, nietrafne są zarzuty naruszenia prawa materialnego, zatem te, które domagają się uwzględnienia skargi kasacyjnej ze względu na naruszenie przez Sąd I instancji art. 13h ust. 1 u.t.d. oraz art. 13h ust. 1 u.d.p., bądź ze względu na brak takiego przepisu w u.t.d., bądź ze względu na zastosowanie do oceny prawidłowości decyzji niewłaściwego przepisu u.d.p. W obu tych przypadkach wada uzasadnienia nie przekłada się na skuteczność podnoszonego zarzutu, gdyż treść uzasadnienia wskazuje jaki jest wzorzec kontroli, zatem art. 13ha ust. 1 u.d.p. Z tych względów te zarzuty są nietrafne, więc nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Wreszcie nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 1, art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. w związku z § 3 ust. 2 i § 4 rozporządzenia w sprawie trybu uiszczania opłaty elektronicznej polegający na błędnej ich wykładni, skutkiem której było przyjęcie, że kara pieniężna może być nałożona tylko za jeden przejazd (jedną rejestrację braku uiszczenia opłaty) na danym, płatnym odcinku drogi, w sytuacji gdy z treści przepisów wynika, że karze podlega każde zdarzenie polegające na przejeździe po drodze krajowej lub jej odcinku. Zarzut postawiony w taki sposób nie ma prawnego uzasadnienia.
Sąd II instancji akceptuje i podziela stanowisko WSA w W., zgodnie z którym uprawniona może być tylko taka wykładnia językowa art. 13ha ust. 1 u.d.p., zgodnie z którą karze podlega przejazd po drodze krajowej lub jej odcinku wskazanym w przepisach prawa jako wyodrębnionym fragmencie, jeżeli z ustaleń faktycznych sprawy wynika, że był on kontynuacją przejazdu, niezależnie od ilości dokonanych rejestracji przez urządzenia służące ewidencjonowaniu przejazdów. Cecha kontynuacji przejazdu pojazdem samochodowym wynika m.in. z niewielkich odstępów czasu między rejestracjami, bo doświadczenie życiowe, które musi być elementem stosowania prawa prowadzić musi do wniosku, że taki przejazd miał ciągły charakter, więc był przejazdem na danym odcinku drogi. Oczywiście tak skonstruowane domniemanie może być obalone, ale to organ powinien wykazać, że pomimo niewielkich odstępów czasu pojazd nie kontynuuje przejazdu.
Trafnie zauważa Sąd I instancji, że obowiązujące przepisy nie dają podstaw do wielokrotnego karania, a skoro tak jest, to muszą być one wykładane z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej, a ta domaga się ochrony praw podmiotów, jeżeli brak jest uzasadnionych przyczyn, by z takiej ochrony rezygnować. Tak jest w rozpoznawanej sprawie. Na rzecz stanowiska organu nie przemawiają żadne wartości konstytucyjne, chyb tylko nadmierny fiskalizm państwa, a to w ocenie Sądu II instancji nie jest powód do przyjęcia poglądu prezentowanego w skardze kasacyjnej.
Dodatkowo Sąd II instancji zauważa, że taki sposób rozumienia art. 13ha ust. 1 u.d.p. znajduje wsparcie w judykaturze. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.