Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 1054/25

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 422/24, oddalił skargę T. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 czerwca 2024 r. nr BP.501.498.2024.2410.WA7.580086 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

I

W dniu 9 października 2023 r. w miejscowości P., funkcjonariusze Policji poddali kontroli drogowej pojazd marki Scania o nr rej. [...] wraz z naczepą marki Nooteboom o nr rej. [...]. Pojazdem kierował P. P., który wykonywał transport drogowy rzeczy w imieniu T. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca, strona). Przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli z dnia 9 października 2023 r. (nr PO-RD-5318/ABO/1/2023).

W trakcie kontroli ujawniono naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 180 ze zm.; dalej u.t.d.), tj. wykonywanie przywozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego (lp. 9.1. załącznika nr 3 do u.t.d.).

Przy piśmie z dnia 13 października 2023 r. zastępca Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego KMP w O. przekazał Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego (dalej: MWITD, organ I instancji) materiały dotyczące ww. kontroli drogowej z dnia 9 października 2023 r.

Pismem z dnia 25 października 2023 r. MWITD zawiadomił stronę, że na podstawie protokołu kontroli z dnia 9 października 2023 r. (nr PO-RD-5318/ABO/1/2023) wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia przepisów u.t.d.

W toku postępowania administracyjnego organ I instancji wystąpił do Urzędu Miasta G. z pytaniem, czy strona posiadała uprawnienie do wykonywania transportu drogowego rzeczy, jak również, czy kontrolowany pojazd został zgłoszony do udzielonego uprawnienia.

Pismem z dnia 31 października 2023 r., Urząd Miasta G. poinformował MWITD, że na dzień kontroli skarżąca posiadała zezwolenie nr 35 na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz że kontrolowany pojazd marki Scania o nr rej. [...] nie był zgłoszony do ww. posiadanego zezwolenia.

W następstwie uzyskania powyższych informacji, organ I instancji pismem z dnia 21 listopada 2023 r. zatytułowanym "uzupełnienie zawiadomienia", zawiadomił stronę o dodatkowo stwierdzonym naruszeniu, tj. niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie (lp. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d.). Poinformowano zatem skarżącą, że po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdzono łącznie dwa naruszenia, tj. naruszenie z l.p. 9.1. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz naruszenie z l.p. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d.

W dniach 15 listopada oraz 18 grudnia 2023 r. strona przesłała wyjaśnienia i wniosła o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w oparciu o art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. Strona wskazała także na brak podstawy do rozszerzenia postępowania administracyjnego o naruszenie z l.p.

1. 1. 5 załącznika nr 3 do u.t.d., ponieważ nie było ujęte wcześniej w protokole kontroli drogowej sporządzonej przez funkcjonariuszy Policji.

Decyzją z dnia 12 stycznia 2024 r. MWITD - działając na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. - nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 2.800 zł.

Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiło:

1. - wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego (l.p. 9.1. załącznika nr 3 do u.t.d.),
2. - niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie (l.p. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d.).

Decyzją z dnia 11 czerwca 2024 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ odwoławczy) - działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 92a ust. 1 u.t.d.; lp. 9.1 i lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Odnośnie naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego (Ip. 9.1 załącznika 3 do u.t.d.), organ odwoławczy wyjaśnił, że badanie techniczne kontrolowanego pojazdu było ważne do 30 września 2023 r. W dniu kontroli (9 października 2023 r.) pojazd nie posiadał więc aktualnego okresowego badania technicznego. Ponadto, kierowca nie przedstawił dokumentów potwierdzających przeprowadzenie badań technicznych ważnych w dniu kontroli.

Odnośnie naruszenia polegającego na niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie (lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d.), organ odwoławczy wyjaśnił, że na dzień kontroli, tj. 9 października 2023 r. przedsiębiorca posiadał zezwolenie nr 35 na wykonywanie zawodu przewodnika drogowego. Jednakże kontrolowany pojazd nie był zgłoszony do przedmiotowego uprawnienia. Strona posiadała licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, ale nie zgłosiła do niej kontrolowanego pojazdu i tym samym organ I instancji prawidłowo nałożył na stronę karę pieniężną za niezgłoszenie tej zmiany danych w wymaganym terminie.

Według GITD organ I instancji prawidłowo i zgodnie z przepisami rozszerzył zakres prowadzonego postepowania, jednocześnie informując o tym stronę, a także pouczając ją o prawie do czynnego udziału w postępowaniu. W tym zakresie podkreślono, ze wszczynając postepowanie administracyjne organ ma obowiązek weryfikacji całości zebranego podczas kontroli materiału dowodowego. W przypadku więc gdy stwierdzi, ze doszło także do innych naruszeń, niż te, które stwierdzono podczas kontroli, ma prawo do rozszerzenia zakresu postepowania o te naruszenia.

W ocenie organu odwoławczego, nie zaszły też okoliczności stanowiące przesłanki do zastosowania przepisów egzoneracyjnych (art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d.). Strona nie udowodniła, że dopełniła ciążącego na niej obowiązku i podjęła wszelkie możliwe środki w celu zapobiegania powstawaniu naruszeń. Ponadto, w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a., bowiem do decyzji nakładanych na podstawie art. 92a u.t.d. mają zastosowanie okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony, wymienione w art. 92b i 92c u.t.d.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - skargę strony uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej eliminację z porządku prawnego.

WSA podkreślił, że skarżąca w istocie nie kwestionuje stwierdzonych powyżej naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Kwestią sporną pozostawało natomiast dokonanie przez organy oceny tych naruszeń w kontekście zasadności obciążenia skarżącej w okolicznościach sprawy karą administracyjną za wskazane naruszenia. W ocenie skarżącej, organy błędnie przyjęły, iż w przypadku stwierdzonych w niniejszej sprawie naruszeń organy pozostawały bezwzględnie zobowiązane do wydania decyzji nakładającej na skarżącą karę pieniężną w wysokości określonej w załączniku do u.t.d., gdyż w sprawie powinna znaleźć zastosowanie określona w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. instytucja prawna odstąpienia od nakładania kary administracyjnej.

W zakresie dotyczącym naruszenia niezgłoszenia pojazdu, którym wykonywany był przewóz do posiadanego pozwolenia skarżąca wskazuje, że organ nie był uprawniony do rozszerzenia postępowania, które powinno dotyczyć tylko naruszeń stwierdzonych w protokole kontroli drogowej.

Zdaniem WSA w rozpoznawanej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., odnoszący się do instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Stanowisko takie w zakresie dotyczącym kar za naruszenie warunków transportu drogowego prezentowane jest konsekwentnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które WSA w pełni podzielił.

WSA podkreślił, że stosowanie art. 92c u.t.d. w praktycznym wymiarze ma w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana. Dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny.

W niniejszej sprawie, wobec stwierdzenia wystąpienia naruszeń zagrożonych karą, prawidłowo zatem rozważono w decyzjach możliwość zastosowania w sprawie art. 92c u.t.d., a nie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem WSA, prawidłowe jest również stanowisko organów wskazujące, że w sprawie nie ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. i art. 92b u.t.d.

W odniesieniu do formułowanych przez stronę zarzutów, że postępowanie nie powinno dotyczyć naruszenia z l.p. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d., skoro naruszenie to nie zostało ujawnione podczas kontroli drogowej, która w tej sprawie została przeprowadzona w dniu 9 października 2023 r. przez funkcjonariuszy Policji i nie zostało ujęte w protokole kontroli drogowej - Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko GITD, co do wystąpienia podstaw do nałożenia na stronę skarżącą kary również za to naruszenie.

Jak wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, oczywistym jest, że organ wszczynając postepowanie administracyjne ma obowiązek weryfikacji całości zebranego podczas kontroli materiału dowodowego. W przypadku gdy stwierdzi zatem, że doszło także do innych niż te stwierdzone podczas kontroli, ma prawo do rozszerzenia zakresu postepowania o te naruszenia. Sytuacja taka niewątpliwie zaistniała w przedmiotowej sprawie, gdzie też jeszcze przed wydaniem decyzji, strona została wyczerpująco poinformowana o rozszerzeniu postępowania. Stwierdzenie naruszenia z l.p. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. nastąpiło niewątpliwie na skutek weryfikacji materiału dowodowego pozyskanego podczas kontroli, jakim był okazany wypis z pozwolenia nr 35, w który przewoźnik wyposażył kierowcę wykonującego w jego imieniu i na jego rzecz określony przewóz drogowy w dniu 9 października 2023 r. Po ustaleniu jaki wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego został okazany funkcjonariuszowi Policji przez kierowcę podczas kontroli drogowej, organ inspekcji transportu drogowego, któremu przekazano te dane, niewątpliwie był zatem uprawniony do ich dalszej weryfikacji przy pomocy podmiotu, który wydał zezwolenie.

Wyjaśnienia te z dnia 31 października 2023 r., pozwoliły zaś na ustalenie, że skoro pojazd wcześniej w ogóle nie był zgłoszony do pozwolenia, to nie był zgłoszony do pozwolenia także w chwili kontroli drogowej w dniu 9 października 2023 r.

Reasumując, WSA stwierdził, że organ nie naruszył zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a. Podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy – art. 77 § 1 k.p.a., oceniając go z zachowaniem zasady wyrażonej w art. 80 k.p.a.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie zastosowanie znajdą przepisy art. 92b i 92c u.t.d.;
2. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 74 u.t.d. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz.U. poz. 2145), poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie za prawidłowe rozszerzenie przez organ prowadzonego postępowania administracyjnego o naruszenie, które nie zostało wskazane i opisane w protokole kontroli;
3. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów administracji jako prawidłowych oraz nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku i nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sformułowane w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd II instancji stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. WSA zawarł w nim opis przebiegu postępowania przed organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów oddalił skargę, co umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Natomiast okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą kasacyjnie nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wymaga podkreślenia, że przepis ten ma charakter, tzw. przepisu wynikowego, a warunkiem jego zastosowania jest uprzednie stwierdzenie przez sąd administracyjny naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym i nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Tym samym strona, formułując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zobowiązana jest powiązać go z konkretnymi przepisami postępowania, którym – jej zdaniem – uchybił organ administracji, a których naruszenia sąd I instancji nie dostrzegł lub nieprawidłowo ocenił.

W konsekwencji brak takiego powiązania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej skutkuje nieskutecznością omawianego zarzutu (zob. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2886/12 oraz 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1298/14).

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Według autora skargi kasacyjnej w sprawie powinna znaleźć zastosowanie określona w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. instytucja prawna odstąpienia od nakładania kary administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez autora skargi kasacyjnej. Należy bowiem wyjaśnić, że zgodnie z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., przepisów Działu IVa k.p.a. nie stosuje się w zakresie, w jakim kwestie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia zostały uregulowane w przepisach odrębnych.

Taką regulację szczególną zawiera art. 92c ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a wszczęte postępowanie umarza się, jeżeli zachodzą określone w tym przepisie przesłanki. Chociaż przepis ten nie posługuje się pojęciem "odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej", to jego istota i skutek są tożsame z instytucją przewidzianą w art. 189f § 1 k.p.a., gdyż mimo stwierdzenia naruszenia kara pieniężna ostatecznie nie zostaje nałożona. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że art. 92c u.t.d. stanowi regulację szczególną względem art. 189f k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 732/23; 16 października 2024 r., sygn. akt II GSK 988/24; 12 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1777/21).

Nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały dane zagadnienie w sposób identyczny jak przepisy Działu IVa k.p.a. Wystarczające jest, że odnoszą się do tej samej materii, nawet jeżeli czynią to odmiennie. Skoro zatem ustawa o transporcie drogowym w art. 92c przewiduje własne rozwiązania dotyczące odstąpienia od nałożenia kary, to na podstawie art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. wyłączone jest stosowanie art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w sprawach prowadzonych na podstawie tej ustawy (zob. np. wyroki NSA z dnia: 23 kwietnia 2026 r., sygn. akt II GSK 215/23; 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 624/20).

Nawiązując zaś do powołanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21 należy stwierdzić, że została ona podjęta na gruncie relacji pomiędzy przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, regulującymi wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów tej ustawy a przepisem art. 189f k.p.a. A więc w istocie tezy tego orzeczenia nie mogły stanowić wzorca normatywnego w niniejszej sprawie, w której przepisy ustawy o transporcie drogowym zawierają odrębną regulację wyłączającą stosowanie działu IVa k.p.a. w omówionym zakresie.

Natomiast na usprawiedliwienie zasługują, postawione w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 74 u.t.d. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz.U. poz. 2145), poprzez przyjęcie za prawidłowe rozszerzenie przez organ prowadzonego postępowania administracyjnego o naruszenie, które nie zostało wskazane i opisane w protokole kontroli.

Istota postawionych zarzutów sprowadza się do kwestii dopuszczalności nałożenia kary pieniężnej nie tylko za naruszenie stwierdzone w protokole kontroli i objęte zawiadomieniem skarżącego o wszczęciu przez organ postępowania administracyjnego z urzędu, ale również za dodatkowo stwierdzone naruszenie nie ujęte w protokole kontroli, o którym organ niejako w uzupełnieniu pierwotnego zawiadomienia po zakończeniu kontroli poinformował skarżącego. W konsekwencji, istota sprawy sprowadza się do dopuszczalności rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej sprawy, której przedmiot wykracza poza granice określone przez organ w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że kontrola drogowa została przeprowadzona przez funkcjonariuszy Policji w dniu 9 października 2023 r. i zakończyła się sporządzeniem protokołu kontroli nr PO-RD-5318/ABO/1/2023. W protokole tym stwierdzono wyłącznie naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego, zakwalifikowane pod lp. 9.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Na podstawie tych materiałów organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia ujawnionego podczas przeprowadzonych czynności, o czym zawiadomił skarżącego pismem z dnia 25 października 2023 r.

Następnie, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, MWITD zwrócił się do Urzędu Miasta G. o udzielenie informacji dotyczących posiadanego przez stronę zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Na podstawie uzyskanych informacji ustalono, że kontrolowany pojazd nie został zgłoszony do tego zezwolenia. W związku z powyższym, kolejnym zawiadomieniem z dnia 21 listopada 2023 r. organ poinformował skarżącego o stwierdzeniu kolejnego naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem, niezgłoszonym do zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, kwalifikowanego pod lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d., które nie zostało ujęte w protokole kontroli z dnia 9 października 2023 r. W konsekwencji, organ I instancji rozszerzył zakres prowadzonego postępowania o wskazane naruszenie i wymierzył stronie dodatkową karę pieniężną z tego tytułu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne było rozszerzenie przedmiotu postępowania administracyjnego, już po zakończeniu kontroli oraz po wszczęciu przez organ postępowania administracyjnego z urzędu o dodatkowe naruszenie, które nie zostało ujęte w protokole kontroli.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej stanowi następstwo przeprowadzonej kontroli, zaś jego granice, co do faktów i stanu prawnego, wyznaczają ustalenia poczynione w toku tej kontroli i utrwalone w protokole kontroli (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 2202/21). Oznacza to, że przedmiotem postępowania mogą być wyłącznie te naruszenia, które zostały stwierdzone podczas kontroli i znalazły odzwierciedlenie w sporządzonym protokole. Ustawodawca wiąże bowiem nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym z przeprowadzeniem kontroli. I tak określając w art. 92a ust. 5 u.t.d. limity kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ust. 1 u.t.d., łączy je z naruszeniami stwierdzonymi podczas kontroli podmiotu wykonującego przewóz drogowy.

Należy więc przyjąć, że wolą ustawodawcy było takie ukształtowanie postępowania, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej (por. np.: wyroki NSA z dnia: 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08; 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1049/08; 20 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 681/09; 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 977/09; 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 254/10; 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 64/11).

W tym miejscu podkreślić należy, że protokół kontroli drogowej, o którym mowa w art. 74 u.t.d., sporządzony przez organ kontrolny przy współudziale kontrolowanego kierowcy, jest - w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. - dokumentem urzędowym. Dowód z dokumentu urzędowego, jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli, ma szczególne znaczenie, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Dodatkowo protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny, a zasadniczo niemożliwy do odtworzenia. Z treści regulacji zawartej w art. 74 ust. 1 u.t.d. wnioskuje się, że protokół kontroli w zasadzie jest jedynym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej (por. np. wyroki NSA z dnia: 10 marca 2023 r., sygn. akt. II GSK 115/20; 8 września 2022 r., sygn. akt II GSK 531/19; 17 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 378/09). Z tego powodu uznaje się go za dokument mający szczególną moc dowodową (por. wyrok NSA z 24 października 2024 r., sygn. akt II GSK 719/21 i powołane w nim orzecznictwo).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - zaakceptowanie stanowiska organów, które nieprawidłowo podzielił Sąd I instancji - prowadziłoby do sytuacji, w której po zakończeniu kontroli i sporządzeniu protokołu, organ mógłby dowolnie rozszerzać przedmiot postępowania administracyjnego o kolejne naruszenia niewskazane przez organ kontrolny. Taka praktyka pozbawiałaby protokół kontroli jego ustawowej funkcji oraz prowadziłaby do zatarcia granicy pomiędzy postępowaniem kontrolnym a postępowaniem administracyjnym prowadzonym w następstwie kontroli.

W konsekwencji, w skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono, że Sąd I instancji błędnie zaakceptował decyzję o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenia ujęte nie tylko w protokole kontroli, ale także te, które zostały ujawnione po zakończeniu kontroli i po wszczęciu postępowania administracyjnego. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego, gromadzenie dowodów, a następnie ich rozpatrzenie w zakresie naruszeń, których nie stwierdzono w protokole kontroli nastąpiło poza granicami sprawy i naruszało art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 74 u.t.d. i w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego. Naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pozostawało ono w ścisłym związku z wysokością kary pieniężnej nałożonej na skarżącą.

Ze wskazanych powodów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie i Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości, a także rozpoznał skargę uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i dokona ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem granic postępowania administracyjnego wyznaczonych ustaleniami kontroli drogowej oraz obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).