Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 lipca 2026 r., sygn. akt I OSK 711/24

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 360/23 oddalił skargi J.G., E.S., J.K., M.B., S.J. i W.A. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z 8 grudnia 2022 r., nr DO-II.7610.269.2019.AB. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności była decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr 49/2006 z dnia 18 stycznia 2006 r. znak: SPW,VIJF.7720-140/05, którą stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez W. w W. (W.) nieodpłatnie prawa własności gruntu Skarbu Państwa pozostającego w użytkowaniu wieczystym uczelni, o pow. 371.474 m2, położonego w W. w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], stanowiącego działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...], w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] o pow. 1,0377 ha, położonej w W. przy ul. [...]. Podstawą prawną wydania tej decyzji był art. 256 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2017r., poz. 2183)

Odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego nastąpiła z powodu braku przymiotu strony po stronie wnioskodawców.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że skarżący nie wykazali się żadnym prawem rzeczowym do spornej nieruchomości. Uznał, że źródłem takiego interesu w rozpoznawanym przypadku nie może być art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwrócił uwagę, że skarżący powołując się na art. 211 u.g.n. kwestionują nabycie użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu przez W., podczas gdy sprawa objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności dotyczyła osobnej kwestii przekształcenia w 2005 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w oparciu o art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym z 2005 r.

Od wyroku Sądu I instancji skargi kasacyjne zostały wniesione przez M.B., J.K. i S.J. W jednobrzmiących skargach kasacyjnych zaskarżono wyrok w całości, zawnioskowano o rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W każdej ze skarg kasacyjnych Sądowi I instancji zarzucono:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) przez oddalenie skargi i wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy;
2. 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) przez błędne uznanie, że skarżący jest nieuprawniony do zastosowania wobec niego art. 61a § 1 k.p.a. mimo wystąpienia pozytywnych przesłanek uzasadniających wszczęcie postępowania administracyjnego;
3. 3. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) przez nieuprawnione przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego, gdyż wnioski, którymi dochodzono roszczeń nie zostały złożone właściwemu organowi wg. definicji określonej w art. 4 pkt 9 u.g.n., którym jest starosta, wniesiono do niewłaściwego organu do dnia 31 grudnia 2000 r.;
4. 4. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 256 ustawy z dnia 30 sierpnia 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.) i art. 182 ust. 2 poprzednio obowiązującej, która utraciła moc obowiązującą z dniem 1 września 2005 r. (art. 277 ustawy), która to decyzja wydana na podstawie art. 256 ustawy ma charakter decyzji tzw. "związanej" przez błędne przyjęcie, że brak zapisu w art. 256 ustawy o naruszaniu praw osób trzecich skutkuje, że skarżący nie może być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.;
5. 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażający się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznający skargę nie odniósł się do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżącego. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, z jakich powodów zarzuty skargi nie zostały uwzględnione; w przeważającej mierze Sąd orzekający odnosząc się do zarzutów, powielił argumentację Ministra Rozwoju i Technologii, nie dokonując żadnej własnej interpretacji, ani nie wyjaśniając podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd nie uzasadnił zaskarżonego wyroku, a także brak jest jakiegokolwiek ustosunkowania się do poniższych zarzutów skargi;
6. 6. art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. wyrażające się w tym, że Sąd orzekający bezzasadnie oddalił skargę, podczas gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli działalności organu administracji publicznej jakim jest Minister Rozwoju i Technologii pod względem zgodności z prawem oraz dokonanie kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego - skarżących oraz art. 141 § 2 i § 4 p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i wnioskowanych przez skarżącego, a przede wszystkim na nierozpoznaniu zarzutów skargi przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie;
7. 7. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że skarżący nie posiada interesu prawnego, a więc nie jest stroną postępowania.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnych podkreślono, że Sąd I instancji nie ustosunkował się merytorycznie do wniesionej skargi, a był zobowiązany do skontrolowania, czy organ wydając zaskarżone postanowienie działał zgodnie z obowiązującym w sprawie stanem prawnym i uwzględnił wszelki niezbędny zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym wnioskowany przez skarżących.

W skargach kasacyjnych podniesiono również, że stanowisko Sądu stanowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż Sąd dokonał zawężającej interpretacji organu właściwego, o którym mowa w art. 211 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 9 u.g.n.

Rozstrzygnięcie jest niezgodne z przepisami wskazanymi w kodeksie postępowania administracyjnego - art. 28, ustawie o gospodarce nieruchomościami - art. 211, ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym - art. 256 w zw. z uchylonym z dniem 1 września 2005 r. art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym z 12 września 1990 r. - art. 54 pkt 2 w zw. z art. 54a ust. 2 ustawy z dnia 31 marca 1965 r. o wyższym szkolnictwie wojskowym (Dz. U. z 1992 r. Nr 10, poz. 40 ze zm.) — uchylona ustawą z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, która w art. 54a ust. 2 określała, że nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 1, nie może naruszać praw osób trzecich.

Skarżący korzystają z przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a także posiadali i posiadają interes prawny do występowania w toku prowadzonego postępowania uwłaszczeniowego wynikający z faktu, iż byli użytkownikami i właścicielami garaży znajdujących się na "uwłaszczonym gruncie". W ocenie skarżących kasacyjnie, nie jest zasadne uznanie, że określona osoba nie jest stroną postępowania w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tę osobę, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z przepisów prawa nie został naruszony. Błędne i niezgodne ze stanem faktycznym jest również stanowisko Ministra Rozwoju i Technologii, przyjęte również przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że kwestia legitymacji prawnej wynikająca z art. 211 u.g.n. została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie, V Wydziału Cywilnego Odwoławczego z 21 października 2015 r., sygn. akt V Ca 3531/15.

Sąd merytorycznie nie orzekał, orzekł jedynie, że po stronie pozwanej wystąpił brak legitymacji procesowej biernej. Końcowo, powołując się na orzecznictwo sądów, skarżący podtrzymali swoje dotychczas prezentowane stanowisko, podkreślając, że uwłaszczenie państwowych osób prawnych nie może naruszać praw osób trzecich.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne, uczestnik postępowania W. wniosła o ich oddalenie podnosząc, że kwestia przymiotu strony postępowania została jednoznacznie przesądzona w wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie w sprawie V Ca 3531/15, w którym sąd uznał, że wnioski warunkujące uwzględnienie roszczenia z art. 211 u.g.n. zostały wniesione do niewłaściwego podmiotu. Skoro nie istniały one na moment wydawania decyzji uwłaszczającej W., to skarżący kasacyjnie nie mają interesu prawnego we wszczęciu postępowania nieważnościowego.

Swoje stanowisko w sprawie wyraził uczestnik postępowania W.A., wnosząc w piśmie z 4 lutego 2024 r. o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Pismem z dnia 11 maja 2026 r. skarżący kasacyjnie wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów:

1. 1. pisma zarządcy nieruchomości – S. Nr 4073/VIII z dnia 29 sierpnia 1995 r. o wyłączeniu do przekazania w użytkowanie wieczyste powodowej W. terenu, na którym wybudowano zespół garaży przed 5 grudnia 1990 r., które nie podlegały uwłaszczeniu, a uwłaszczenie W. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 54a ustawy z dnia 31 marca 1965 r. o wyższym szkolnictwie wojskowym (Dz. U. z 1992 r., Nr 10, poz. 40 z późn. zm.), na wykazanie, że państwowa osoba prawna – W. nie stała się użytkownikiem wieczystym gruntu zajętego pod budowę garaży;
2. 2. przeprowadzenia dowodu z odpisu księgi wieczystej Nr [...] na okoliczność, że na działce nr [..] z obrębu [...] o pow. 1,0377 ha, garaż nr [...] wybudowany został na gruncie Skarbu Państwa, reprezentowanym przez W. - Skarb Państwa, co przeczy twierdzeniom powoda, że zostały przez niego wybudowane i stały się jego własnością;
3. 3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 listopada 2004 r. Nr 3410, sprawującego nadzór nad wyższymi szkołami wojskowymi, w tym nad Powódką, że uwłaszczenie W. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 54a ustawy z dnia 31 marca 1965 r. o wyższym szkolnictwie wojskowym (Dz. U. z 1992 r. Nr 10, poz. 40 z póżn. zm.);
4. 4. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów przesłanych przez Uczestnika do Komendanta M. w W.:
5. - pisma Rektora Komendanta powodowej W. z dnia 08.11.2024 r.,
6. - pisma Rektora Komendanta powodowej W. z dnia 07.06. 2024 r. na okoliczność, że Powód W. w W. nie podjął żadnych czynności technicznych i prawnych oraz, że nie analizował pod względem formalno-prawnym wniosku skarżącego oraz pozostałych 229 wniosków przekazanych protokołem z dnia 26 sierpnia 2009 r. złożonych przez żołnierzy i pracujących w W. pracowników cywilnych wojska;
7. 5. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 584/24 oraz z dnia 8 kwietnia 2025 r. sygn. akt I OSK 297//25 na okoliczność, że skarżący, zgodnie z brzmieniem art. 211 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i inni złożyli stosowne wnioski w ustawowym terminie;
8. 6. umowy Nr 276/93 z 20 lipca 1993 r. "umowy o najem garażu z dnia 26.08.1998 r." oraz umowy z dnia 11 czerwca 2008 r. o nabycie garażu przez następcę prawnego wybudowane przez skarżących z własnych środków na okoliczność, że teren na którym wybudowano ca 230 garaży, z mocy prawa nie podlegał uwłaszczeniu na rzecz Uczestnika postępowania.

Na rozprawie w dniu 21 maja 2026 r. pełnomocnik W. w W. podniosła, że nie zostało jej przed rozprawą doręczone pismo z 11 maja 2026 r., wraz z załącznikami i zawnioskowała o wyznaczenie terminu do ustosunkowania się do wniosku oraz o odroczenie rozprawy. Do wniosku tego przychylił się uczestnik W.A. Wniosek o odroczenie rozprawy został przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniony, a rozprawa odroczona.

Wnioskiem z 9 czerwca 2026r. uczestnik postępowania W.A. wniósł o wstrzymanie wykonana decyzji Wojewody Mazowieckiego z 18 stycznia 2006 r., nr 49/2006. Postanowieniem z 19 czerwca 2026 r., I OSK 711/24 Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji.

W piśmie z dnia 24 czerwca 2026 r. pełnomocnik uczestnika postępowania W. w W. odniosła się do wniosków zawartych w piśmie skarżących z 11 maja 2026 r. Oceniła, że zgłaszanie wniosków obliczone jest na przedłużenie postępowania, wnioski dowodowe nie dotyczą okoliczności istotnych dla sprawy i zawnioskowała o ich oddalenie.

Pismem z 30 czerwca 2026 r. pełnomocnik skarżących zgłosił kolejny wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z dokumentów:

1. - pisma (błędnie oznaczonego jako decyzja – przyp. NSA) Ministra Obrony Narodowej z 2 września 1995 r. wnoszącego o wygaśnięcia prawa zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej nieruchomościami zabudowanymi z jednoczesnym oddaniem W. gruntów w użytkowanie wieczyste, wraz z załącznikiem graficznym obrazującym granice nieruchomości;
2. - pisma Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu Stołecznego nr 4073/VIII z 20 sierpnia 1995 r. z wnioskiem o spowodowanie wystąpienia do Wojewody z wnioskiem o wygaszenie prawa zarządu MON do wymienionych w piśmie nieruchomości przeznaczonych do przekazania w użytkowanie wieczyste W. wraz z załącznikiem graficznym – na okoliczność wykazania, że uwłaszczenie W. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 54a ustawy o wyższym szkolnictwie wojskowym, a W. nie stał się użytkownikiem wieczystym gruntu zajętego pod garaże, zgodne z art. 211 u.g.n.;
3. - protokołu przekazania-przejęcia z 25 września 1995 r.;
4. - pisma Naczelnika Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa BGN UM m. st. Warszawy z 27 grudnia 2005 r. na okoliczność, że skarżący zostali pominięci przy uwłaszczaniu W. i nie otrzymali decyzji Wojewody nr 49/2006 z 18 stycznia 2006 r., posiadając tytuły prawne do nieruchomości pod garażami.

Na rozprawie w dniu 23 lipca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wnioski dowodowe zgłoszone w piśmie skarżących z 30 czerwca 2026 r.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznane w tych granicach skargi kasacyjne nie podlegają uwzględnieniu.

Skarżący, kwestionując stanowisko Ministra oraz Sądu I instancji, wywodzą swój interes prawny w sprawie z art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie orzekania przez organ administracji t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm, dalej: u.g.n.). Zgodnie z tym przepisem, osoba, która na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała przed dniem 5 grudnia 1990 r. ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy, a także jej następca prawny, mogą żądać nabycia tego garażu na własność oraz oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu, jeżeli jest jego najemcą. Nabycie garażu na własność następuje nieodpłatnie (ust. 1). Uprawnienie, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli żądanie nabycia garażu na własność oraz oddania użytkowania wieczystego gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu nie zostanie złożone właściwemu organowi do dnia 31 grudnia 2000 r. (ust. 3).

Skarżący uważają, że w terminie zostały przez nich złożone wnioski o nabycie nieodpłatne garaży i użytkowania wieczystego gruntu, w tym zakresie powołują się na dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych, na tę okoliczność zgłaszają dowód z pisma Rektora Komendanta W. z dnia 07 czerwca 2024 r. czy postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 584/24 oraz z dnia 8 kwietnia 2025 r. sygn. akt I OSK 297/25. W uzasadnieniach tych postanowień, akceptując odrzucenie skargi na pismo Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w przedmiocie niezałatwionego wniosku z 27 marca 2009 r. o nabycie garażu, istotnie NSA przyjął, powołując się na akta spraw, że skarżący zwrócili się do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o nieodpłatne nabycie poszczególnych garaży w ustawowym terminie. Pomijając, że stanowisko NSA wyrażone w tych postanowieniach nie ma wiążącego charakteru, albowiem zagadnienie związane ze skutecznością złożenia wniosków w trybie art. 211 u.g.n. znajdowały się poza zakres przedmiotu sprawy, kwestia ta nie ma jednak rozstrzygającego znaczenia w sprawie niniejszej.

Należy bowiem zwrócić uwagę na konstrukcję prawną, jaką ustawodawca zastosował w art. 211 ust. 1 u.g.n. Ustawodawca nie przyjął, że skutek nabycia prawa własności garażu i użytkowania wieczystego gruntu następuje z mocy prawa, tak jak to uczynił w przepisach regulujących uwłaszczenie różnych innych podmiotów, w tym szkół wyższych. Wskazanie, że osoba wymieniona w art. 211 ust. 1 u.g.n. "może żądać" nabycia własności garażu i oddania gruntu w użytkowanie wieczyste oznacza, że osoba ta ma w tym zakresie roszczenie, a wskazane prawa powstaną, gdy roszczenie to zostanie zrealizowane. Mogło to nastąpić w drodze uznania roszczenia i zawarcia stosownej umowy, a w przypadkach spornych, roszczenie mogło być dochodzone na drodze sądowej na podstawie przepisów art. 64 k.c. w zw. z art. 1047 k.p.c. (zob. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2026, art. 211 oraz powołane tam uchwały SN: z 23 marca 993 r., III CZP 19/93, OSNCP 1993/9, poz. 156, oraz z 16 lutego 993 r., III CZP 68/92, OSNC 1993/7–8, poz. 133).

Skarżący nie zrealizowali takich roszczeń, w konsekwencji żadnych praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości nie nabyli. Okoliczność ta jest w istocie bezsporna, została przyznana przez pełnomocnika skarżących na rozprawie w dniu 21 maja 2026 r., nie była też w istocie kwestionowana w toku postępowania. Wytoczone powództwo przed sądem cywilnym nie zakończyło się zobowiązaniem pozwanego do złożenia oświadczenia woli, co potwierdza wyrok SO w Warszawie z 21 października 2015 r. V Ca 3531/15. W konsekwencji ustalenie, że skarżącym nie przysługują prawa rzeczowe, z których mogliby wywodzić swój interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, jest zgodne ze stanem faktycznym.

Skarżący kasacyjnie podnoszą jednak, że brak realizacji ich roszczeń z art. 211 u.g.n. nie jest okolicznością istotną, albowiem samo ich istnienie stanowi przeszkodę do uwłaszczenia szkoły wyższej, a w konsekwencji stanowi o interesie prawnym w sprawie dotyczącej uwłaszczenia. W tym zakresie skarżący powołują się w szczególności na uchwałę SN z 28 kwietnia 2005 r., III CZP 7/05, zgodnie z którą: "Nabycie przez państwową uczelnię - na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) - użytkowania wieczystego gruntów państwowych pozostających w jej zarządzie oraz własności budynków i urządzeń trwale z nim związanych nie obejmuje garażu z gruntem niezbędnym do korzystania z tego garażu wybudowanego w warunkach określonych w art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Powołują się także na wyrok NSA z 21 grudnia 2005 r., I OSK 413/05, w którym przyjęto, że jeżeli decyzja uwłaszczeniowa nie uwzględnia praw osób trzecich – właścicieli garaży, to w tej części, na której wybudowane zostały garaże rażąco naruszała prawo art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący wskazują też na uchwałę TK z 9 grudnia 1992 r. sygn. W 10/91 w sprawie wykładni art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), w której przyjęto w szczególności, że przepisy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie dotyczą osób, o których mowa w art. 8 ust. 1 i 2 powyższej ustawy. Wskazują na uchwałę SN z 16 lutego 1993 r. III CZP 68/92, w której – w odpowiedzi na pytanie: "Czy art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) powinien być traktowany jako lex specialis wobec art. 2 wyżej wymienionej ustawy?" przyjęto, że "Osoba, która na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa, następnie przekazanym w zarząd państwowej osobie prawnej, może - w razie odmowy ustanowienia wieczystego użytkowania gruntu i przeniesienia własności garażu - wystąpić z pozwem o zobowiązanie Skarbu Państwa do złożenia oświadczenia o oddanie jej wieczystego użytkowania gruntu zajętego pod budowę garażu oraz o przeniesienie własności garażu".

Wspólną cechą powołanych orzeczeń jest to, że dotyczą problemu zbiegu uprawnień do nabycia użytkowania wieczystego tego samego gruntu. Zbieg taki miał miejsce w przepisach ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jej art. 2 ust. 1 przewidywał, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego; nie narusza to praw osób trzecich.

Natomiast art. 8 ust. 1 tej ustawy zawierał regulację analogiczną względem art. 211 ust. 1 u.g.n. i stanowił, że osoba, która na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), a także jej następca prawny, ma prawo nabyć ten garaż na własność oraz otrzymać grunt w użytkowanie wieczyste, jeżeli jest najemcą tego garażu, nabycie garażu następuje nieodpłatnie, na żądanie zainteresowanego.

Ze względu na zastrzeżenie, że przekształcenie prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego nie narusza praw osób trzecich uznano w orzecznictwie, że skutek przekształcenia z mocy prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego nie mógł nastąpić, gdy do tego samego gruntu roszczenie o ustanowienia takiego prawa miała osoba, która na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy. Jak wynika z uzasadnienia uchwały SN z 19 marca 1998 r., III CZP 3/98, decyzja wojewody wydana na podstawie art. 2 ust. 1–3 ustawy z 29 września 1990 r. stwierdza jedynie istniejący stan prawny (ma charakter deklaratoryjny), a więc w takim zakresie, w jakim do objętego nią gruntu przysługuje najemcy garażu prawo przewidziane w art. 8 ust. 1 tej ustawy, nie wywoła ona żadnego skutku w sferze prawa użytkowania wieczystego, gdyż prawo to ex lege w ogóle nie powstało, a odmienna informacja zawarta w decyzji wojewody niczego pod tym względem nie zmieniła.

Wydanie tej decyzji nie spowodowało też wygaśnięcia roszczenia o nabycie własności garażu i tym samym nie zwolniło Skarbu Państwa z obowiązku uczynienia zadość temu roszczeniu, jeśli spełnione są przesłanki objęte hipotezą tego przepisu.

Zbieg roszczeń dotyczący nabycia użytkowania wieczystego miał także miejsce w przypadku uwłaszczenia szkół wyższych przez przekształcenie z mocy prawa przysługującego im prawa zarządu w użytkowanie wieczyste. Taką regulację zawierał art. 182 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385), który stanowił, że z dniem wejścia w życie ustawy (t.j. 27 września 1990 r.) grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni, budynki i urządzenia związane trwale z gruntami państwowymi pozostającymi w zarządzie uczelni państwowej stają się jej własnością, a przepisy te nie naruszają praw osób trzecich, z wyłączeniem Skarbu Państwa. Analogiczną regulację zawierał przepis art. 54a ustawy z 31 marca 1965 r. o wyższym szkolnictwie wojskowym (t.j. Dz. U. z 1992 r. Nr 10, poz. 40 z późn. zm.). Stanowił on, że z dniem 1 stycznia 1998 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, pozostające w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej i zajęte na siedziby akademii wojskowych, stają się przedmiotem użytkowania wieczystego tych akademii, budynki, inne urządzenia trwale z gruntem związane i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością akademii wojskowych, a nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali nie może naruszać praw osób trzecich.

Wszystkie powyższe uwagi odnoszą się jednak do innego zakresu uwłaszczenia, a mianowicie przekształcenia prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego. Tego rodzaju uwłaszczenie nie było przedmiotem decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 49/2006 z 18 stycznia 2006 r., której stwierdzenia nieważności dotyczył wniosek skarżących. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 182 ust. 2 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym nie mógł odnieść skutku. Przepis ten nie był podstawą wskazanej decyzji i nie wyznacza on kręgu stron postępowania w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, czyli kolejnego etapu uwłaszczenia uczelni wyższych. Także orzecznictwo odnoszące się do kwestii zbiegu tytułów do nabycia prawa użytkowania wieczystego przez różne podmioty nie może być zatem w prosty sposób odnoszone do przekształcenia uregulowanego w art. 256 ustawy z 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym.

Żadne z powołanych przez skarżących kasacyjnie orzeczeń nie odnosi się do tego, kto jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez uczelnię wyższą prawa własności gruntów Skarbu Państwa pozostających w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do prostego przeniesienia przedstawionej wyżej argumentacji dotyczącej zbiegu uprawnień do nabycia prawa użytkowania wieczystego tego samego gruntu przez różne podmioty z różnego tytułu na przypadek regulowany art. 256 ustawy z 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym.

W przypadku zbiegu uprawnień do nabycia prawa użytkowania wieczystego przez różne podmioty ma miejsce równorzędność tych uprawnień – w każdym przypadku chodzi o nabycie takiego samego rodzaju uprawnienia (użytkowania wieczystego) Szczególnie ważne jest także to, że przepisy regulujące przekształcenie prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego z mocy prawa na rzecz uczelni wyższej przewidywały, że nie narusza takie przekształcenie praw osób trzecich. Rodzaj tych praw osób trzecich nie był określony, zatem obejmowały one także roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, co znalazło swoje odbicie w przedstawionym powyżej orzecznictwie, przywoływanym też przez skarżących kasacyjnie. Jest to uzasadnione, albowiem konkurowały względem siebie podmioty dopiero uzyskujące prawo użytkowania wieczystego gruntu, roszczenie o uzyskanie tego prawa było zatem prawem chronionym i stało na przeszkodzie do uzyskania użytkowania wieczystego ex lege.

W przypadku przekształcenia ex lege prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego uczelni wyższej przepisy nie przewidywały wydania decyzji administracyjnej, a ewentualny spór dotyczący zaistnienia tego skutku podlega rozstrzygnięciu przez sąd cywilny w postępowaniu o ustalenie.

Inaczej wygląda sytuacja w przypadku art. 256 ustawy z 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym, regulującego kolejny etap uwłaszczania publicznych szkół wyższych. Przepis ten stanowi, że z dniem wejścia w życie ustawy (1 września 2005 r.) grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością, a nabycie prawa własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda. Z dniem wejścia w życie ustawy nastąpiło zatem przekształcenie ex lege użytkowania wieczystego w prawo własności. Uczelnie stały się właścicielami gruntów, które dotychczas miały w użytkowaniu wieczystym, a decyzja wojewody w tym zakresie ma charakter deklaratoryjny. Przepis ten nie zawiera zastrzeżenia, że nabycie prawa własności nie może naruszać praw osób trzecich. Jeżeli są spełnione przesłanki nabycia, prawo to powstaje niezależnie od uprawnień osób trzecich.

Decyzja Wojewody objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na tej podstawie prawnej. Kwestią sporną jest to, kto może być uznany za stronę takiego postępowania uwłaszczeniowego, względnie postępowania nadzwyczajnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalony stanowiskiem, interes prawny na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes ten powinien być aktualny i konkretny, a nie potencjalny.

Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Nie musi to być wyłącznie norma prawa administracyjnego. Uznaje się także, że w pewnych przypadkach źródłem interesu prawnego może być norma prawa procesowego.

Przepis art. 256 prawa o szkolnictwie wyższym rodzi skutki w sferze prawa rzeczowego, przekształca użytkowanie wieczyste w prawo własności. Interes prawny w takim postępowaniu należy zatem przyznać tym podmiotom, które wykażą się jednym w tych praw. Nie jest zatem oczywiście tak, że brak zastrzeżenia o poszanowaniu uprawnień osób trzecich wyklucza inne podmioty z kręgu stron postępowania. Ze względu na wymóg aktualności i konkretności interesu prawnego, posiadane przez nie prawa muszą być jednak ukształtowane, a nie stanowić roszczenia o nabycie prawa. Krąg uprawnionych wyznaczają przesłanki nabycia. Każdy, kto wykaże, że to jemu – a nie szkole wyższej przysługuje w dacie przekształcenia prawo użytkowania wieczystego gruntu, ma interes prawny. Każdy, kto wykaże, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa przysługuje prawo własności, ma w sprawie interes prawny. Takie uprawnienia po stronie podmiotu trzeciego legitymują do udziału w postępowaniu bądź wszczęcia postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 256 ustawy o szkolnictwie wyższym przesłanką jest istnienie po stronie uczelni wyższej prawa użytkowania wieczystego, ale postępowanie to nie służy do weryfikowania skuteczności powstania tego prawa na rzecz uczelni. Jest to zasadnicza kwestia, którą skarżący kasacyjnie niezasadnie bagatelizują. Nie może odnieść w niniejszej sprawie skutku zarzut naruszenia art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym z 1990 r. czy art. 54a ustawy o wyższym szkolnictwie wojskowym. Skarżący kasacyjnie negują prawidłowość nabycia użytkowania wieczystego przez uczelnię, ale zagadnienie to nie podlega weryfikacji w postępowaniu dotyczącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W tym postępowaniu art. 211 ust. 1 u.g.n. nie może być źródłem interesu prawnego skarżących. Stanowisko prezentowane przez skarżących prowadziłoby bowiem do kontroli skuteczności nabycia użytkowania wieczystego przez uczelnię w postępowaniu administracyjnym, które nabycia tego prawa nie dotyczy.

Powyższe nie oznacza oczywiście, że weryfikacja prawidłowości nabycia prawa użytkowania wieczystego nie jest w ogóle możliwa, nie jest ona natomiast możliwa w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarżący kwestionują nabycie przez uczelnię prawa użytkowania wieczystego i wskazują na naruszanie art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym z 1990 r. oraz art. 54a ustawy o wyższym szkolnictwie wojskowym, powołując się na roszczenia z art. 211 ust. 1 u.g.n. W orzecznictwie sądowym przyjęto i stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny podziela, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do ustalania, czy uczelnia skutecznie i bez naruszenia "praw osób trzecich" nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntu państwowego, a także prawo własności budynków i innych urządzeń, jak również innych składników majątkowych w trybie art. 182 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2000 r. sygn. akt I SA 603/99).

Bezpośrednią konsekwencją tego stanowiska jest pogląd, że wojewoda prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez uczelnię publiczną prawa własności gruntu Skarbu Państwa nie jest uprawniony do rozstrzygania w trakcie tego postępowania o ewentualnych prawach rzeczowych uczelni nabytych pod rządami nieobowiązującej ustawy o szkolnictwie wyższym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 274/07 niepubl., z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 579/07 niepubl.). Nie jest to również możliwe w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Badanie skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uczelnię nie leży w zakresie kompetencji organów administracji i nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1880/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2005 r. sygn. akt I OSK 4/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2008 r. sygn. I OSK 751/07).

Czy nastąpił z mocy prawa skutek nabycia przez uczelnię prawa użytkowania wieczystego gruntu będącego w jej zarządzie podlega weryfikacji w postępowaniu przed sądem cywilnym. W takim też postępowaniu może podlegać ochronie roszczenie z art. 211 u.g.n., jeżeli nie zostało uprzednio zrealizowane przez nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności garażu.

Wobec powyższego podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty nie są uzasadnione. Powołując się wyłącznie na roszczenie z art. 211 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 182 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym z 1990 r., skarżący nie mogli wykazać, że mają interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 256 prawa o szkolnictwie wyższym z 2005 r. Nie doszło do naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 256 prawa o szkolnictwie wyższym i art. 182 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, jak też art. 28 k.p.a. w zw. z art. 211 u.g.n. W sprawie prawidłowo i w zakresie wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy ustalono stan faktyczny, w kontekście interesu prawnego skarżących zasadnicze znaczenie ma ustalenie, że nie przysługują im do nieruchomości prawa rzeczowe. Nie naruszono w sprawie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. Prawidłowo ustalono, że skarżący nie mają interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczającej uczelnię, nie doszło zatem do naruszenia art. 61a k.p.a., oddalając skargę Sąd I instancji nie naruszył także art. 151 p.p.s.a. Nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie wyroku zawiera zarówno wyjaśnienie okoliczności sprawy, jak i zarzuty skargi oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia, a zatem spełnia wymogi określone w tym przepisie i umożliwia kontrolę instancyjną wyroku.

Powołana przez Naczelny Sąd Administracyjny argumentacja uzasadnia również przyczyny, dla których oddalone zostały wnioski dowodowe zawarte w piśmie z 30 czerwca 2026 r. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Warunkiem przeprowadzenia dowodu uzupełniającego jest zatem, aby dowód ten rozstrzygał kwestię mająca rzeczowe i istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy takim dowodem mógłby być wyłącznie dokument potwierdzający legitymowanie się przez skarżących prawem użytkowania wieczystego lub prawem własności przedmiotowej nieruchomości. Żaden ze zgłoszonych dowodów takiego prawa nie potwierdzał, co uzasadnia oddalenie wniosku dowodowego.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skarg kasacyjnych. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów.