Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 lipca 2026 r., sygn. akt I OSK 2383/24

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 399/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę X. Spółki z o.o. z siedzibą w K., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2023 r. znak: WS-VL.7534.3.101.2023.BK oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 7 lipca 2020 r. skarżąca spółka wystąpiła o zwrot wszystkich wywłaszczonych, a dotychczas niezwróconych nieruchomości X. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dawniej Y. S.A. z siedzibą w K.).

Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2021 r. Wojewoda Małopolski wyznaczył Starostę K. do załatwienia przedmiotowej sprawy, dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], zapisanej w księdze wieczystej nr KRI P/00181216/4, stanowiącej własność Gminy K. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, Starosta ustalił, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Miasta K. z dnia 2 kwietnia 1971 r. nr USW IV-60/ll/1/71 wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa m.in. parcela [...] kat. [...] o pow. 280 m2 b. gm. kat. [...] na cele budowy drogi dojazdowej oraz korekt terenowych dla Pawilonu Handlowo-Gastronomicznego w B. Decyzja ta została wydana w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94 z 1961 r.). Parcela [...] kat. [...], b. gm. kat. [...] stanowiła w dacie wywłaszczenia własność Fabryki [...] "Y. S.A." w K. Organ ustalił na podstawie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji geodezyjnej, że planem sytuacyjnym podziału parcel nr [...] z dnia 14 sierpnia 1963 r. parcela [...] kat. [...] o pow. 3737 m2 b. gm. kat. [...] obj.

Iwh [...] podzieliła się na parcele: [...] kat. [...] o pow. 2036 m2 i [...] kat. [...] o pow. 1586 m2 b. gm. kat. [...]. Kolejno planem sytuacyjnym podziału parcel nr [...] z dnia 20 sierpnia 1970 r. parcela [...]. kat. [...] o pow. 2036 m2 podzieliła się na parcele: [...] kat. [...] o pow. 1742 m2, [...] kat. [...] o pow. 280 m2 i [...] kat. [...] o pow. 14 m2. Z kolei parcela [...] kat.[...] o pow. 1586 m2 b. gm. kat. [...] podzieliła się na parcele: [...] kat. [...] o pow. 1549 m2 i [...] kat. [...] o pow. 37 m2 b. gm. kat. [...].

Na podstawie sporządzonego przez geodetę uprawnionego opracowania "Mapa stanu prawnego nieruchomości, parcela [...] kat. [...] gm. kat. [...]" nr ks. rob. 53/2021/AR z dnia 2 czerwca 2021 r. ustalono, że w obszar m.in. działki ewidencyjnej nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] wchodzi parcela [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] o pow. 0,0280 ha.

Organ ustalił, że zgodnie z orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Miasta K. z dnia 2 kwietnia 1971 r. nr USW IV-60/ll/1/71 m.in. parcela [...] kat. [...] o pow. 280 m2 b. gm. kat. [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy drogi dojazdowej oraz korekt terenowych dla Pawilonu Handlowo-Gastronomicznego w [...]. Jak wynika z załącznika graficznego - planu sytuacyjnego podziału parcel nr [...] z dnia 20 sierpnia 1970 r., parcela [...] kat. b. [...] gm. kat. [...] usytuowana była od północnej strony Pawilonu Handlowo-Gastronomicznego w B. Na podstawie powyższego organ określił cel wywłaszczenia parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...], którym były korekty terenowe dla Pawilonu Handlowo-Gastronomicznego w B. polegające na budowie alejki stanowiącej łącznik (dojście) do Pawilonu od strony pętli tramwajowej w B. Powyższym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej wywłaszczono również parcelę [...] kat. [...], która planem sytuacyjnym podziału parcel nr [...] z dnia 9 kwietnia 1966 r. podzieliła się na parcele: [...] kat. [...] pod drogę dojazdową oraz [...] kat. [...], [...]. kat. [...] i [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] pozostające przy właścicielu.

Analiza załącznika graficznego do powyższego planu wskazuje, iż parcela [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] wywłaszczona była pod budowę drogi dojazdowej od ul. Z. do Pawilonu Handlowo-Gastronomicznego. Tak więc będąca przedmiotem niniejszego postępowania parcela [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] z racji swojego położenia nie mogła być wywłaszczona pod drogę dojazdową, lecz w ramach tzw. "korekt terenowych" dla Pawilonu Handlowo-Gastronomicznego znalazła się w obszarze służącym skomunikowaniu obiektów handlowych ze środkami komunikacji miejskiej.

Starosta K. podjął czynności w celu pozyskania akt wywłaszczeniowych Prezydium Rady Narodowej m. K. nr USW IV-60/l 1/1/71, w których mogłaby się znajdować decyzja o lokalizacji szczegółowej nr 217/69 z dnia 18 kwietnia 1970 r. Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. powołana w orzeczeniu o wywłaszczeniu oraz plan realizacyjny ww., występując do Archiwum Narodowego w Krakowie, Archiwum Zakładowego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, Archiwum Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego oraz Archiwum Urzędu Miasta [...], które jednakże nie przyniosły skutku.

Po analizie rastru archiwalnej mapy sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej według stanu na 2010 rok, organ stwierdził, że teren przedmiotowej działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] w granicach parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] stanowił chodnik betonowy stanowiący łącznik pomiędzy pętlą tramwajową a pawilonem handlowo-gastronomicznym.

W oparciu natomiast o pozyskane zdjęcia lotnicze ustalono, że w 1970 roku, tj. rok przed wywłaszczeniem, teren działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] stanowił plac budowy wokół pawilonu handlowo-gastronomicznego "W.".

Na zdjęciu wykonanym w 1975 roku teren działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] stanowił ubity teren służący jako łącznik pomiędzy pętlą tramwajową, pawilonem handlowo-gastronomicznym a pętlą autobusową.

Na zdjęciach wykonanych w 1982 i 1993 roku zagospodarowanie działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] było takie samo jak na zdjęciu z 1975 roku.

Na zdjęciu wykonanym w 1997 roku teren działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] stanowił alejkę asfaltową służącą jako dojście od pętli tramwajowej do pawilonu handlowo-gastronomicznego.

Na zdjęciu wykonanym w 1998 roku teren działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. i [...] stanowił alejkę asfaltową służącą jako dojście od pętli tramwajowej do pawilonu handlowo-gastronomicznego oraz położonych w tym rejonie budynków handlowo - usługowych.

Na zdjęciu wykonanym w 2003 roku zagospodarowanie działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] było takie samo jak na zdjęciu z 1998 roku.

Powołane zdjęcia lotnicze pokazują, w ocenie Starosty, że przedmiotowa nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stanowiła alejkę asfaltową służącą mieszkańcom jako łącznik pomiędzy pętlą tramwajową, pawilonem handlowo-gastronomicznym, pętlą autobusową, straganami oraz budynkami handlowo-usługowymi.

Dodatkowo organ dokonał analizy ortofotomap obszaru nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot z lat: 2004, 2013, 2017, 2018, 2019, 2020 oraz 2021 dostępnych pod adresem internetowym: [...] Analiza wskazanych ortofotomap wykazała, że stan zagospodarowania nieruchomości na przestrzeni kolejnych lat po 2004 r., aż do 2021 r. nie uległ istotnej zmianie, tj. teren stanowi element kompleksu handlowo-usługowego służącego mieszkańcom.

W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego w dniu 19 stycznia 2023 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot.

Podczas oględzin stwierdzono, że północna granica działki nr [...], obr. [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] biegnie w niewielkiej odległości wzdłuż ściany budynku usługowego. Wzdłuż budynku od ok. 1,5 m jest pas pokryty w częściach zniszczonym asfaltem, płytek z kostki betonowej wydzielony niskim krawężnikiem, znajduje się słup oświetleniowy (betonowy). Pozostała część działki między straganami a budynkiem usługowym stanowi alejkę asfaltową. Południowa granica działki biegnie wzdłuż straganów. Powyższy teren stanowi w części alejki asfaltowe, a od strony wschodniej fragment alejki z kostki betonowej.

Przedstawiciel Gminy K. podniósł w trakcie rozprawy, że wyżej wymienione alejki stanowią połączenie pętli tramwajowej w B. z pętlą autobusową oraz stanowią dojście do położonych w tym terenie budynków handlowo-usługowych. Z kolei przedstawiciel wnioskodawcy wniósł do protokołu, że wyżej opisana alejka nie łączy pętli tramwajowej z pętlą autobusową. Organ prowadzący postępowanie stwierdził zaś w tym kontekście, że istniejące alejki stanowią łącznik pomiędzy pętlą tramwajową w B. a pętlą autobusową służącą mieszkańcom oraz ułatwiają dojście do znajdujących się w tamtym obszarze budynków handlowo-usługowych.

W przedmiotowej sprawie zbadano również kwestię ewentualnego posiadania przez przedsiębiorstwa przesyłowe sieci bądź urządzeń na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Ponadto, dla potrzeb prowadzonego postępowania, pozyskano ponadto informacje na temat obciążeń przedmiotowej działki prawami obligacyjnymi bądź rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K, pismem z dnia 2 grudnia 2021 r. znak: GS-11.6821.151.2020.KB poinformował, iż odnośnie działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] została zawarta umowa dzierżawy z dnia 30 września 1997 r. nr GS-04-3.72240-00032-3-97 na czas nieoznaczony z osobą fizyczną, obejmująca część działki nr [...], obr. [...], zagospodarowanej pawilonem handlowym oraz betonowymi schodkami stanowiącymi wejście do budynku, z przeznaczeniem do użytkowania na cel: handel i wejście do lokalu, wraz z aneksem nr 6 z dnia 9 marca 2016 roku.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Starosta uznał, że na nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] b.gm. kat. [...], cel wywłaszczenia, tj. korekta terenowa dla Pawilonu Handlowo-Gastronomicznego w B. został zrealizowany.

W przedmiotowej sprawie na uwagę zasługiwał fakt, że alejka stanowiąca łącznik pomiędzy pętlą tramwajową i pawilonem handlowo-usługowym istniała już w 1975 roku. Na początku była to ubita ścieżka ale na przestrzeni kolejnych lat, w trakcie rozbudowy w tamtym rejonie kompleksu handlowo-usługowego, została pokryta w części asfaltem, a w części kostką betonową dla wygodniejszego użytkowania przez mieszkańców K. i innych podróżujących, którzy korzystali z tej alejki w celu przemieszczania się od pętli tramwajowej do pawilonu handlowo-gastronomicznego, czy to w kierunku przystanków autobusowych, czy też innych punktów handlowo-usługowych. Również obecnie przedmiotowa nieruchomość pełni tożsame funkcje.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, nie można było uznać objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...], b. gm. kat. [...] za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ponieważ przedmiotowy teren stanowił i stanowi nadal część infrastruktury komunikacyjnej związanej z funkcjonowaniem pawilonu handlowo-gastronomicznego oraz znajdującego się w jego sąsiedztwie kompleksu handlowo - usługowego. Tym samym, nie można było orzec o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawcy z uwagi na okoliczność, że cel wywłaszczenia, w ocenie organu, został na rzeczonym terenie zrealizowany.

W związku z tym Starosta Krakowski decyzją z dnia 30 czerwca 2023 r., znak: GN-II.6821.1.54.2021.WA, orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz spółki X. Sp. z o.o. w K. (dawniej Y. S.A. z siedzibą w K.).

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania skarżącej spółki, Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia 29 grudnia 2023 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia 30 czerwca 2023 r., uznając ją za prawidłową.

Organ odwoławczy podzielił bowiem stanowisko Starosty, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, tj. realizacja pawilonu handlowo-gastronomicznego wraz z infrastrukturą w B., został zrealizowany. Na uwagę zasługiwał przy tym fakt, że alejka stanowiąca łącznik pomiędzy pętlą tramwajową i pawilonem handlowo-usługowym istniała już w 1975 r. Na początku była to ubita ścieżka ale na przestrzeni kolejnych lat, w trakcie rozbudowy w tamtym rejonie kompleksu handlowo-usługowego została pokryta w części asfaltem, a w części kostką betonową dla wygodniejszego użytkowania przez mieszkańców K. i innych podróżujących, którzy korzystali z tej alejki w celu przemieszczania się od pętli tramwajowej do pawilonu handlowo-gastronomicznego, czy to w kierunku przystanków autobusowych, czy też innych punktów handlowo-usługowych.

Również obecnie przedmiotowa nieruchomość pełni tożsame funkcje. Obszar objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości związany jest zatem ściśle z funkcjonowaniem pawilonu handlowo-gastronomicznego.

Organ odwoławczy wskazał, że trudno sobie wyobrazić sytuację, kiedy wybudowany pawilon handlowy nie posiada ciągu pieszego do niego prowadzącego nie tylko od strony wejścia do budynku, ale również z każdej innej strony, naokoło budynku. Wojewoda zgodził się przy tym ze stwierdzeniem odwołującej, że w języku polskim cel określony jako "korekty terenowe dla Pawilonu Handlowo-Gastronomicznego w B. prowadzi raczej do wniosku, że celem tym było pozyskanie terenu potrzebnego pod budowę wskazanego pawilonu, a który to cel został zrealizowany (ciąg pieszy wokół budynku).

Skargę na powyższą decyzję złożyła X. sp. z o.o. w K. podnosząc zarzuty:

1. 1. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. oraz z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i zasady ścisłej interpretacji celu wywłaszczenia poprzez błędne i sprzeczne z treścią decyzji wywłaszczeniowej oraz ustaleniami zawartymi w decyzji Starosty K. z dnia 30 czerwca 2023 r. znak: GN-II.6821.1.54.2021.WA uznanie przez Wojewodę Małopolskiego, iż celem wywłaszczenia była rzekomo "realizacja pawilonu handlowo-gastronomicznego wraz z infrastrukturą", podczas, gdy cel taki nie został wskazany w decyzji wywłaszczeniowej a Starosta K. uznał, że celem decyzji wywłaszczeniowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej obecnie część działki [...] obr. [...] jedn. ew. [...] były "korekty terenowe dla Pawilonu Handlowo-Gastronomicznego w B.",
2. 2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i zasady ścisłej interpretacji celu wywłaszczenia poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji Starosty K. z dnia 30 czerwca 2023 r. znak: GN-11.6821.1.54.2021.WA, który błędnie uznał, iż cel wywłaszczenia określony jako korekty terenowe dla Pawilonu Handlowo-Gastronomicznego w B. obejmował "budowę alejki asfaltowej stanowiącej łącznik (dojście) do Pawilonu od strony pętli tramwajowej w B.",
3. 3. naruszenie art. 136 ust. 3 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, iż nieruchomość będąca przedmiotem decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z 2 kwietnia 1971 r. Nr USW IV-60/ll/l/71 o wywłaszczeniu i odszkodowaniu rzekomo wykorzystana została na cel wywłaszczenia,
4. 4. naruszenie art. 136 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez odmówienie zwrotu nieruchomości, pomimo zaistnienia przesłanek jej zwrotu i nie zaistnienia negatywnych przesłanek zwrotu.

Powołując się na powyższe, skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2023 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 30 czerwca 2023 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm powszechnie obowiązującego prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylił decyzje organów obu instancji.

Sąd wskazał, że przedmiotowa sprawa dotyczy odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz spółki X. sp. z o.o. w K., dawniej Y. S.A. z siedzibą w K. Podstawową kwestią wymagającą ustalenia w przedmiotowej sprawie była ocena zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości, co sprowadzało się do oceny czy wywłaszczona nieruchomość była zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona.

Ustalając, czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia, szczególnie w perspektywie art. 216 u.g.n. (wywłaszczeń dokonywanych na podstawie aktów prawnych, które już nie obowiązują), trzeba w pierwszej kolejności określić jaki był cel wywłaszczenia, a dopiero następnie czy doszło do zrealizowania tego celu.

W niniejszej sprawie wnioskowana do zwrotu nieruchomość została wywłaszczona orzeczeniem z dnia 2 kwietnia 1971 r. na podstawie art. 1-5, art. 7, art. 8 ust. 6 pkt. 3), art. 12 - 14, art. 20 - 23, art. 26, art. 30 i art. 31 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 roku, nr 18, poz. 94 ze zm.)

Sad wskazał, że realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) - dalej jako "K.p.a.", organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału powinna zostać przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.

W ocenie Sądu, organy naruszyły art. 7 K.p.a., który stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli a także przepis art. 77 § 1 K.p.a., stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Jak wynika przy tym z ustaleń organów poczynionych na gruncie niniejszej sprawy, teren przedmiotowej działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] w granicach parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] stanowił chodnik betonowy stanowiący łącznik pomiędzy pętlą tramwajową a pawilonem handlowo- gastronomicznym. Ponadto, w oparciu natomiast o pozyskane zdjęcia lotnicze ustalono, że w 1970 roku, tj. rok przed wywłaszczeniem, teren działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] stanowił plac budowy wokół pawilonu handlowo-gastronomicznego "W.".

Na zdjęciu wykonanym w 1975 roku teren działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] stanowił ubity teren służący jako łącznik pomiędzy pętlą tramwajową, pawilonem handlowo-gastronomicznym a pętlą autobusową.

Na zdjęciach wykonanych: w 1982 i 1993 roku zagospodarowanie działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] było takie samo jak na zdjęciu z 1975 roku.

Na zdjęciu wykonanym w 1997 roku teren działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] stanowił alejkę asfaltową służącą jako dojście od pętli tramwajowej do pawilonu handlowo-gastronomicznego.

Na zdjęciu wykonanym w 1998 roku teren działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] stanowił alejkę asfaltową służącą jako dojście od pętli tramwajowej do pawilonu handlowo-gastronomicznego oraz położonych w tym rejonie budynków handlowo - usługowych.

Na zdjęciu wykonanym w 2003 roku zagospodarowanie działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] było takie samo jak na zdjęciu z 1998 roku.

W oparciu o te dokumenty organy ustaliły, że przedmiotowa nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stanowiła alejkę asfaltową służącą mieszkańcom jako łącznik pomiędzy pętlą tramwajową, pawilonem handlowo-gastronomicznym, pętlą autobusową, straganami oraz budynkami handlowo-usługowymi.

Ponadto, organy ustaliły, w oparciu o ortofotomapy obszaru nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot z lat: 2004, 2013, 2017, 2018, 2019, 2020 oraz 2021, dostępne pod adresem internetowym: [...], że stan zagospodarowania nieruchomości na przestrzeni kolejnych lat po 2004 r., aż do 2021 r. nie uległ istotnej zmianie, tj. teren stanowi element kompleksu handlowo-usługowego służącego mieszkańcom.

Z kolei podczas oględzin stwierdzono, że północna granica działki nr [...], obr. [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] biegnie w niewielkiej odległości wzdłuż ściany budynku usługowego. Wzdłuż budynku od ok. 1,5 m jest pas pokryty w częściach zniszczonym asfaltem, płytek z kostki betonowej wydzielony niskim krawężnikiem, znajduje się słup oświetleniowy (betonowy). Pozostała część działki między straganami a budynkiem usługowym stanowi alejkę asfaltową. Południowa granica działki biegnie wzdłuż straganów. Powyższy teren stanowi w części alejki asfaltowe, a od strony wschodniej fragment alejki z kostki betonowej.

Powyższe ustalenia faktyczne, w ocenie Sądu I instancji, były prawidłowe i zostały ustalone w oparciu o rzetelnie zgromadzony materiał dowodowy.

W istocie alejka, stanowiąca łącznik pomiędzy pętlą tramwajową i pawilonem handlowo-usługowym, istniała już w 1975 roku. Na początku była to ubita ścieżka ale na przestrzeni kolejnych lat w trakcie rozbudowy w tamtym rejonie kompleksu handlowo- usługowego została pokryta w części asfaltem, a w części kostką betonową dla wygodniejszego użytkowania przez mieszkańców Krakowa i innych podróżujących, którzy korzystali z tej alejki w celu przemieszczania się od pętli tramwajowej do pawilonu handlowo-gastronomicznego, czy to w kierunku przystanków autobusowych, czy też innych punktów handlowo-usługowych. Również obecnie przedmiotowa nieruchomość pełni tożsame funkcje.

Z treści uzasadnienia do decyzji o wywłaszczeniu (orzeczenie z dnia 2 kwietnia 1971 roku) wynika, że wskazane w decyzji nieruchomości, w tym m.in. parcela [...] kat. [...], b. gm. kat. [...], są niezbędne na cele budowy drogi dojazdowej oraz korekt terenowych dla Pawilonu Handlowo-Gastronomicznego w B. zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr 217/69 z dnia 18 kwietnia 1970 roku. W tym kontekście Wojewoda Małopolski w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji z dnia 29 grudnia 2023 r., wskazał, że "Starosta K. słusznie uznał, iż cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, tj. realizacja pawilonu handlowo-gastronomicznego wraz z infrastrukturą w B., został zrealizowany." (str. 5 uzasadnienia do decyzji Wojewody).

Ponadto Wojewoda zaznaczył, że "Zgodzić się zatem należy ze stwierdzeniem odwołującej, iż w języku polskim cel określony jako "korekty terenowe dla Pawilonu Handlowo-Gastronomicznego w B." prowadzą raczej do wniosku, że celem tym było pozyskanie terenu potrzebnego pod budowę wskazanego pawilonu, a który to cel został zrealizowany (ciąg pieszy wokół budynku)." (str. 6 uzasadnienia do decyzji Wojewody).

W ocenie Sądu I instancji, trzeba jednak wskazać, że o ile zawnioskowany do zwrotu teren stanowił i stanowi nadal część infrastruktury komunikacyjnej związanej z funkcjonowaniem pawilonu handlowo-gastronomicznego oraz znajdującego się w jego sąsiedztwie kompleksu handlowo - usługowego "W.", to jednakże w świetle zgromadzonego w sprawie materiału nie sposób uznać, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia.

Cel wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej został określony jako "niezbędne na cele budowy drogi dojazdowej oraz korekt terenowych dla Pawilonu Handlowo- Gastronomicznego w B. zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr 217/69 z dnia 18 kwietnia 1970 r."

Nie budzi wątpliwości, że na wywłaszczonej nieruchomości nie została wybudowana droga dojazdowa. Odnosząc się natomiast do wskazanych w decyzji wywłaszczeniowej korekt terenowych dla Pawilonu Handlowo-Gastronomicznego w B., Sąd I instancji wskazał, że wskazany w decyzji o wywłaszczeniu cel wywłaszczenia ("korekty terenowe") jest bardzo precyzyjny oraz skonkretyzowany i odnosi się nie do jakichkolwiek korekt terenowych dla dowolnego obiektu, lecz wyłącznie do korekt terenowych dla Pawilonu Handlowo-Gastronomicznego w B. Oznacza to, że stosownie do treści decyzji wywłaszczeniowej wywłaszczona nieruchomość nie mogła być wykorzystana na inny cel.

Organy z kolei przyjmując, że cel wywłaszczenia został zrealizowany uznały jednocześnie - nieprawidłowo - że tym celem jest "realizacja pawilonu handlowo- gastronomicznego wraz z infrastrukturą w B." (por. s. 5 uzasadnienia do decyzji Wojewody).

Ocena organów o tyle jednak jest nieuzasadniona, że nie została ona odniesiona do celu wskazanego w decyzji. Wojewoda dokonał swoistej interpretacji celu czy też jego odkodowania z punktu widzenia, jak można przypuszczać, nie tylko decyzji wywłaszczeniowej, ale i również późniejszych czynności które były podejmowane.

O ile przyjmuje się, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a cel wywłaszczenia powinien być niejednokrotnie odkodowywany z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności, to jednakże taki sposób postępowania organu musi być uzasadniony treścią decyzji wywłaszczeniowej (względnie jej brakiem lub niezachowaniem się jej). Jeżeli natomiast - tak jak ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy - decyzja wywłaszczeniowa istnieje, a cel wywłaszczenia jest w niej określony i w sposób bardzo precyzyjny, to z ostrożnością i na zasadzie szczególnego wyjątku należy poszukiwać celu wywłaszczenia jeszcze poza samą decyzją wywłaszczeniową.

W świetle realiów niniejszej sprawy, a przede wszystkim treści decyzji wywłaszczeniowej możliwe jest ustalenie w sposób jasny i precyzyjny celu wywłaszczenia. Tym celem była "budowy drogi dojazdowej oraz korekt terenowych dla Pawilonu Handlowo-Gastronomicznego w B.".

Z ustaleń organów wynika przy tym, że nie doszło na terenie wywłaszczonej nieruchomości ani do budowy drogi dojazdowej, ani też nieruchomość ta nie została wykorzystana na cele korekt terenowych dla Pawilonu Handlowo-Gastronomicznego w B. Nie może być natomiast uznane za korekty terenowe dla Pawilonu Handlowo-Gastronomicznego wybudowanie na nieruchomości "infrastruktury w B. w postaci ciągu pieszego wokół budynku" (str. 6 uzasadnienia do decyzji Wojewody).

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że ustalenia organów, że na nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] b.gm. kat. [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany nie były trafne.

Sąd zalecił aby ponownie rozpoznając sprawę organy dokonały oceny realizacji celu wywłaszczenia, odnosząc go precyzyjnie do treści decyzji wywłaszczeniowej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska K., zaskarżając wyrok w całości i wskazując jako jej podstawę naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (skutkowało uwzględnieniem skargi, która nie zasługiwała na uwzględnienie i jako taka winna być oddalona), a to:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 -- dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. wobec uwzględnienia skargi z uwagi na rzekome naruszenie przez organy rozpoznające sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdy tymczasem organy rozpoznające sprawę prawidłowo, zgodnie z przepisami postępowania - w tym zgodnie z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. - dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy w oparciu o rzetelnie zgromadzony i prawidłowo rozpatrzony materiał dowodowy, w tym prawidłowo ustaliły, że cel na jaki nieruchomość (części działki nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...]) została wywłaszczona ("korekty terenowe dla Pawilonu Handlowo-Gastronomicznego w B.") obejmował działania mające na celu zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tego pawilonu, to jest działania służące skomunikowaniu obiektów handlowych ze środkami komunikacji miejskiej, a obiekt handlowy winien być powiązany z otoczeniem nie tylko ciągiem pieszym prowadzącym tylko od strony wejścia do budynku, lecz także z każdej innej strony, naokoło budynku, po czym organy te prawidłowo ustaliły, że tak prawidłowo ustalony cel wywłaszczenia został zrealizowany,
2. 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. wobec nieoddalenia skargi, która nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż organy rozpoznające sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie naruszyły przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organy rozpoznające sprawę prawidłowo, zgodnie z przepisami postępowania - w tym zgodnie z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. - dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy w oparciu o rzetelnie zgromadzony i prawidłowo rozpatrzony materiał dowodowy, w tym prawidłowo ustaliły, że cel na jaki nieruchomość (części działki nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...]) została wywłaszczona ("korekty terenowe dla Pawilonu Handlowo-Gastronomicznego w B.") obejmował działania mające na celu zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tego pawilonu, to jest działania służące skomunikowaniu obiektów handlowych ze środkami komunikacji miejskiej, a obiekt handlowy winien być powiązany z otoczeniem nie tyko ciągiem pieszym prowadzącym tylko od strony wejścia do budynku, lecz także z każdej innej strony, naokoło budynku, po czym organy te prawidłowo ustaliły, że tak prawidłowo ustalony cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Wskazując na powyższe, Gmina Miejska K. wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości oraz rozpoznanie skargi a w następstwie rozpoznania tej skargi, oddalenie w całości skargi X. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2023 r. znak WS-Vi.7534.3.101.2023.BK (art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.), ewentualnie uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi (art. 185 § 1 p.p.s.a.). Ponadto, wniosła o zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną X. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od Gminy Miejskiej K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie zaś z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej spółki z dnia 7 lipca 2020 r., dotyczący zwrotu, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Miasta K. z dnia 2 kwietnia 1971 r., nr USW IV-60/ll/1/71, nieruchomości - parceli [...] kat. [...] o pow. 280 m2, b. gm. kat. [...], wydanym na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94).

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344). Zgodnie bowiem z treścią art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy tej ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. nr 11, poz. 79).

Zgodnie zaś z treścią art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Jak przy tym stanowi art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1. 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2. 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
3. 2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, a także orzekające w sprawie organy, w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, wskazane w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminy nie mają zastosowania w sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. - art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Sąd I instancji uchylił wydane w sprawie decyzje, wskazując na naruszenie przepisów postępowania w zakresie dotyczącym ustalenia realizacji celu wywłaszczenia na objętej wnioskiem skarżącej spółki nieruchomości, stanowiącej część działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] b.gm. kat. [...], i uznając jednocześnie za nietrafne ustalenia organów, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sąd I instancji uznał przy tym dokonane ustalenia w sprawie zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, poczynając od daty wywłaszczenia do czasu orzekania przez organu w niniejszej sprawie za prawidłowe i oparte na rzetelnie zgromadzonym materiale dowodowym. Zalecił natomiast aby organy, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, dokonały oceny realizacji celu wywłaszczenia, odnosząc go precyzyjnie do treści decyzji wywłaszczeniowej.

Końcowo, Sąd nie wskazał jednakże ani zakresu postępowania wyjaśniającego, ani też nie przesądził przyszłego rozstrzygnięcia w sprawie, mimo zakwestionowania ustalenia dotyczącego realizacji celu. Uznając zaś cel wywłaszczenia za oczywisty i jednoznaczny, Sąd stwierdził, że organ dokonał jego swoistej interpretacji.

Niewątpliwie, przepisy art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołują się do celu wywłaszczenia w znaczeniu wynikającym z decyzji o wywłaszczeniu. To zaś powoduje, że podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać tegoż celu wywłaszczenia.

Wskazać przy tym należy, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma możliwości zweryfikowania legalności decyzji na podstawie której doszło do wywłaszczenia a tym bardziej przywołanej w niej decyzji lokalizacyjnej. Kwestie legalności decyzji wywłaszczeniowej nie podlegają bowiem badaniu w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest autonomicznym postępowaniem administracyjnym i nie stanowi kontynuacji postępowania wywłaszczeniowego, a co więcej, złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jako zbędnej na cel wywłaszczenia, zakłada ważność decyzji orzekającej o wywłaszczeniu. Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest zatem dalszym ciągiem postępowania wywłaszczeniowego i nie mieści się w granicach sprawy o wywłaszczenie. Żądanie zwrotu wszczyna postępowanie w zupełnie nowej sprawie. Postępowanie o zwrot nieruchomości jest postępowaniem prowadzonym w trybie zwykłym, którego celem jest stwierdzenie istnienia podstaw do zwrotu nieruchomości.

Natomiast badanie prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej bądź też prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego jest dopuszczalne tylko we właściwych trybach nadzwyczajnych (zob. E. Bończak – Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX).

Jak przy tym prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji, w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy mieć na uwadze, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wydanej w na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, powinny być oceniane w procesie kontroli decyzji w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwzględnieniem standardu prawnego i funkcjonalnego wydania tej decyzji, a nie z daty dokonywania tej kontroli. Standardy te odbiegały od poziomu dziś obowiązującego, bowiem w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia (nabycia nieruchomości) tym ogólniej mógł być on ujęty w umowie lub w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia trzeba zatem brać pod uwagę kontekst czasu oraz to jaka była precyzja określania celu wywłaszczenia w latach 70. ubiegłego wieku.

Istotna może być zatem przyjęta koncepcja urbanistyczna, gdyż przez jej pryzmat należy patrzeć na realizację celu wywłaszczenia na konkretnych działkach. Podstawowym źródłem pozostaje niewątpliwie decyzja o wywłaszczeniu konkretnej nieruchomości. Cel wywłaszczenia wynika bowiem przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej, ale również z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, czy mu towarzyszących takich jak zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Tym samym w postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia, plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania celu wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają bowiem na poczynienie ustaleń jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania.

Dopiero zaś, gdy na podstawie tych dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych środków dowodowych, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego, i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować.

Tymczasem, w niniejszej sprawie nie odnaleziono, powołanej w orzeczeniu o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, decyzji Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. o lokalizacji szczegółowej nr 217/69 z dnia 18 kwietnia 1970 r. ani też planu realizacyjnego.

Przy tym w sprawie bezsporne jest, że dawna parcela [...] kat. [...] b.gm. kat. [...], o powierzchni 280 m2, zgodnie z treścią orzeczenia o wywłaszczeniu, została wywłaszczona w celu budowy drogi dojazdowej oraz korekt terenowych dla Pawilonu Handlowo-Gastronomicznego w B. Bezsporne jest, że droga dojazdowa do tego pawilonu została zrealizowana na innej, wywłaszczonej tym samym orzeczeniem, nieruchomości. Dlatego też, w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości należało rozpatrywać cel w postaci korekt terenowych dla Pawilonu Handlowo-Gastronomicznego w B. Trafnie przy tym stwierdzono w wydanych w sprawie decyzjach, że tak określony cel oznacza, że nieruchomość była niezbędna dla potrzeb budowanego pawilonu. W tym zaś mieści się z całą pewnością teren przeznaczony na dojście do tego obiektu określony jako ciąg pieszy wokół budynku. Takie ustalenia nie mogą być uznane z nadinterpretację i w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie było podstaw do ich zakwestionowania przez Sąd I instancji, tym bardziej, że Sąd nie wyjaśnił co konkretnie rozumie pod pojęciem możliwych korekt terenowych, negując stanowisko orzekających w sprawie organów. W szczególności zaś Sąd nie wyjaśnił dlaczego realizacja pawilonu handlowo- gastronomicznego nie może obejmować infrastruktury.

Dokonana przez orzekające w sprawie organy na podstawie akt administracyjnych ocena zagospodarowania tej działki jako ciągu pieszego wokół budynku, stanowiącego dojście do wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej Pawilonu Handlowo-Gastronomicznego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest jak najbardziej prawidłowa. W świetle niekwestionowanych ustaleń, opartych materiale dowodowym sprawy, uznanym przez Sąd I instancji za kompletny, nie ulega przy tym wątpliwości, że od zakończenia budowy przedmiotowa działka jest zagospodarowana i użytkowana w taki właśnie sposób. Ze zgromadzonych dowodów wynika przy tym, że zarówno położenie przedmiotowej nieruchomości, jak i jej użytkowanie, jest ściśle powiązane z obiektem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej. Prawidłowości dokonanej oceny w zakresie zagospodarowania nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie przeczy w żadnym razie korzystanie z tego terenu przez mieszkańców przemieszczających się nie tylko do tego pawilonu.

Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obszarze służącym skomunikowaniu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej Pawilonu Handlowo-Gastronomicznego ze środkami komunikacji, co uprawniało do zakwalifikowania jej jako mieszczącej się w korektach terenowych dla tego obiektu. O takim typowo korekcyjnym wywłaszczeniu świadczy również stosunkowo niewielka powierzchnia tej nieruchomości, wynosząca 280 m2. Nieruchomość ta była wykorzystywana już w trakcie budowy przedmiotowego pawilonu jako zaplecze budowy. Wszystkie ustalone w sprawie okoliczności wskazują na niezbędność tego terenu dla potrzeb pawilonu tak w zakresie określenia celu wywłaszczenia, jak i następnie jego realizacji.

Wskazać przy tym należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że zawnioskowany do zwrotu teren stanowił i stanowi nadal część infrastruktury komunikacyjnej związanej z funkcjonowaniem pawilonu handlowo-gastronomicznego.

Niewątpliwie przy tym o zbędności można mówić w przypadku całkowitego braku zagospodarowania nieruchomości lub też oczywistego braku związku istniejącego zagospodarowania terenu z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji błędnie stwierdził wadliwość dokonanych w sprawie ustaleń w kontekście możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdy tymczasem wyczerpująco zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że na nieruchomości tej zrealizowany został cel, na jaki została ona wywłaszczona.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy a sprawę dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2023 r. jest zgodna z prawem. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.