Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 lipca 2026 r., sygn. akt I OSK 2326/24

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 364/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę wniesioną przez X. Spółkę z o.o. z siedzibą w K., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2023 r., znak: WS-VI.7534.3.61.2023.BK oraz pkt 1 poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia 31 marca 2023 r., a także zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta K. decyzją z dnia 31 marca 2023 r., znak: GN- II.6821.1.4.2021.WA, wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344), art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) odmówił skarżącej X. Sp. z o.o. w K. (dawniej: Y. S.A. w K.):

1. 1) zwrotu nieruchomości oznaczonych jako:
2. - części działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. w granicach działki nr [...] obręb (mały) [...],
3. - część działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. w granicach działki nr [...] obręb (mały) [...],
4. - części działek nr [...], [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. w granicach działek: nr [...] i [...] obręb (mały) [...],
5. - części działek nr [...], [...] i [...], obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. w granicach działki nr [...] obręb (mały) [...],
6. 2) zwrotu nieruchomości oznaczonych jako:
7. - części działek nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. w granicach działki nr [...] obręb (mały) [...].

Starosta wskazał przy tym na brak możliwości uznania nieruchomości za zbędne na cel wywłaszczenia, gdyż ich teren stanowił i nadal stanowi część infrastruktury związanej z funkcjonowaniem ul. Z. - ciągi piesze, przejście podziemne (pkt 1 rozstrzygnięcia), a także na brak możliwości zwrotu nieruchomości zajętej w całości pod pas drogowy drogi publicznej - ul. S. i ul. O. (pkt 2 rozstrzygnięcia).

Decyzją Prezydium Rady Narodowej, Urzędu Spraw Wewnętrznych Miasta K. z dnia 17 czerwca 1967 r. nr USW IV-60/11/9/67 wywłaszczone zostały: część pow. 33 m2 z parceli [...] kat. [...] i parcela [...] kat. [...] o pow. 30 m2 pod budowę drogi dojazdowej do pawilonu handlowo- gastronomicznego w B. Z kolei decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Gospodarki Komunalnej z dnia 25 maja 1976 r. nr DZGT II 630/1/75/76 wywłaszczone zostały m.in. działki: nr [...] o pow. 30 m2, nr [...] o pow. 609 m2, nr [...] o pow. 1424 m2, nr [...] o pow. 126 m2, nr [...] o pow. 2123 m2, nr [...] o pow. 50 m2, poł. w obr. [...] (mały), b. gm. kat. [...] (działki te były niezbędne pod przebudowę ulicy Z. zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia 28 grudnia 1971 r. nr BA.A.60-P/132/71).

Analiza dokumentacji geodezyjno-kartograficznej wykazała, że w oparciu o plan sytuacyjny podziału parcel nr [...] parcela [...]. kat. [...] o pow. 508 m2 podzieliła się na parcele: [...] kat. [...] o pow. 33 m2 (pod drogę dojazdową) i [...] kat. [...] o pow. 475 m2, ponadto podzielono parcelę [...] kat. [...] o pow. 30 m2 na parcele: [...] kat. [...] o pow. 25 m2 (pod drogę dojazdową) i [...] kat. [...] o pow. 5 m2. Na podstawie wykazów zmian (równoważników) przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] ustalono, iż: cała parcela [...] kat. [...] o pow. 508 m2 utworzyła działkę nr [...] o pow. 471 m2 obręb [...] (mały) b. gm. kat. [...]; cała parcela [...] kat. [...] o pow. 30 m2 utworzyła działkę nr [...] o pow. 30 m2 obręb [...] (mały) b. gm. kat. [...]. Na podstawie wykazów synchronizacyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] ustalono, iż działce nr [...] obręb [...] (mały) b. gm. kat. [...] odpowiadają m.in. części działek: nr [...] i [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. Na podstawie wykazów synchronizacyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] ustalono, iż: działce nr [...] obręb (mały) [...] odpowiadają m.in. części działek nr: [...], [...], [...], [....], [....], [...], [....] i [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K; działce nr [...] obręb (mały) [...] odpowiadają części działki nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K; działkom: nr [...] i [...] obręb [...] (mały) [...] odpowiadają części działek: nr [...], [...] i [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid.

P. m. K.; działce nr [...] obręb (mały) [...] odpowiadają m.in. części działek: nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K.; działce nr [...] obręb (mały) [...] odpowiadają m.in. części działek: nr [...], [...] i [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. Ustalono, iż teren działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [....], [...], [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. w datach: 17.06.1967 r. oraz 25.05.1976 r. podlegał ustaleniom obowiązującego od 17.04.1967r. do 19.08.1977r. Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. zatwierdzonego Uchwałą Nr 117/VII/67 Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 31 marca 1967 r. (Dz. U. nr 9, z 17.04.1967r., poz. 28):

1. - działki: nr [...] i [...] w obszarach oznaczonych na rysunku planu symbolami: M 98 ZL - istniejący park leśny, przeznaczony do utrzymania i uzupełnienia do 1970 r., M 116 KN II T - arteria ruchu normalnego KN II T równa w liniach regulacyjnych 50,0 m z wydzielonym 10,0 m torowiskiem tramwajowym,
2. - działka nr [...] w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem: M 98 ZL - istniejący park leśny przeznaczony do utrzymania i uzupełnienia do 1970 r.,
3. - działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem: M 116 KN II T - arteria ruchu normalnego KN II T równa w liniach regulacyjnych 50,0 m z wydzielonym 10,0 m torowiskiem tramwajowym,
4. - działki: nr [...], [...]w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem: M 102 KS - teren łąk i nieużytków, przeznaczony do 1970 r. pod zaplecze komunikacyjne.

Według stanu na dzień 25 maja 1986 r. teren działek podlegał ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego K. Zespołu Miejskiego (zatwierdzonego Uchwałą Nr 34/77 Rady Narodowej Miasta K. z dnia 23 czerwca 1977 r.):

1. - działki: nr [...] i [...] w obszarach oznaczonych na rysunku planu symbolami: E2.04.08.KN.il - ulica ruchu normalnego, E2.04.04.ZP US UT - tereny parków i zieleńców, usług sportu i usług turystyki,
2. - działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem: E2.04.04.ZPUS UT - tereny parków i zieleńców, usług sportu i usług turystyki,
3. - działka nr [...] w obszarach oznaczonych na rysunku planu symbolami: E2.04.04.ZP US UT - tereny parków i zieleńców, usług sportu i usług turystyki, E2.04.06. MN - tereny mieszkalnictwa o niskiej intensywności.

Decyzją o lokalizacji szczegółowej nr 59/66 Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury nr BAU-4402/43/66 z dnia 1 czerwca 1966 r., ustaliło lokalizację szczegółową drogi dojazdowej do pawilonu handlowo-gastronomicznego w B. w rejonie pętli tramwajowej nr [...] przy ul. Z. Z załącznika graficznego (w postaci mapy z zaznaczoną kolorem granicą lokalizacji drogi dojazdowej) wynika, iż wyznaczona lokalizacja drogi przez części m.in. aktualnych działek ewidencyjnych: nr [...] i [...].

Decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K., Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury nr BA-A.60/P/132/71 z dnia 28 grudnia 1971 roku, zatwierdzono plan realizacyjny przebudowy ul. Z. w K., odcinek I i II pod względem urbanistyczno-architektonicznym z projektami: drogowym, pętli w B., stacji trafo przy ulicy F., projektem kanalizacji, wodociągu, gazu, projektem teletechnicznym i elektrycznym. Z decyzji te wynika, że w następnej fazie projektu miała powstać pętla tramwajowa, której wykonanie miało nastąpić w wariancie III, a dodatkowo wskazano na konieczność sporządzenia opracowania dotyczącego zagospodarowania przystanków tramwajowych w rejonie B., jak również projektu organizacji ruchu oraz projektu zieleni.

Z analizy rastru archiwalnej mapy sytuacyjno-wysokościowej nr 1321 sporządzonej według stanu na 1990 rok, tj.

14. i 23. rok od daty wywłaszczenia wynika, iż teren przedmiotowych działek poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. stanowił w części: teren na którym znajdowała się pętla tramwajowa, budynki handlowe, alejki połączone z przejściem podziemnym pod ul. Z., droga asfaltowa łącząca dojazd do pawilonu handlowo-gastronomicznego z ul. Z. Z kolei z rastru archiwalnej mapy sytuacyjno-wysokościowej nr 1321 D-2 sporządzonej według stanu na 1990 rok wynika, iż zagospodarowanie przedmiotowych działek poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. przedstawiało się podobnie, z tym że uwidoczniła się większa liczba budynków handlowo-usługowych.

Pozyskano projekt techniczny - plan szczegółowy dla obiektu ul. Z. w K. z 1972 r. oraz projekt uporządkowania terenu wokół pawilonu "W." w B. zatwierdzony pismem z dnia 20.02.1979 r. nr GP VII 8331 p/773/78.

W oparciu o przedmiotowe projekty zagospodarowania terenu ustalono, iż w obszarze wywłaszczonych nieruchomości planowano budowę pętli tramwajowej, asfaltowych alejek w układzie promienistym, przejścia podziemnego pod ulicą Z., chodnika stanowiącego łącznik pomiędzy pętlą tramwajową, pawilonem handlowo-usługowym a pętlą autobusową. Przestrzenie pomiędzy alejkami miały wypełnić zielone wysepki. "Dokumentacja Techniczna obiektu ul. Z. odcinek I i II" składa się z części opisowej i graficznej i poza wymienioną "Klauzulą nr 380/71" zawiera również odpis decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 28 grudnia 1971 roku nr BA-A.60/P/132/71. Z treści "Klauzuli nr 380/71" wynika, iż opracowanie o nazwie "Założenia Techniczno- Ekonomiczne przebudowy ul. Z. w K." składało się z jedenastu części wymienionych w punktach. Zaznaczono w nim, iż zostało sprawdzone i " może być podstawą dalszego opracowania po zatwierdzeniu przez inwestora". Do projektów wymienionych w ww. założeniach nawiązuje wprost decyzja Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 28 grudnia 1971 r. nr BA-A.60/P/132/71.

Powyższe materiały wskazują na bardzo szeroki zakres planowanych robót, co oznacza, iż inwestycja budowlana określona w orzeczeniu Naczelnika Dzielnicy [...] znak: DZGT II 630/1/75/76 z dnia 25 maja 1976 r. "przebudową ul Z.", zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, nie ograniczała się wyłącznic do robót budowlanych dotyczących arterii komunikacyjnej ul. Z. Decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 28 grudnia 1971 r. nr BA- A.60-P/132/71 w części dotyczącej uwag do projektu technicznego wskazuje m.in. na konieczność wykonania pętli tramwajowej w wariancie III, opracowanie zagospodarowania przystanków tramwajowych w rejonie B., opracowanie projektu organizacji ruchu oraz na opracowanie projektu zieleni.

Z kolei na mapie sporządzonej przez Miejskie Biuro Projektów w K. znak rej. KR 413/67 zatytułowanej "Ode. III zakres robót w ode. I-II" dokładnie zostały zakreślone granice ode. III projektowanej inwestycji. Obszar działek objętych wnioskiem o zwrot znajdował się w granicach projektowanej inwestycji. Na obszarze:

1. - działki nr [...] odpowiadającej obecnie częściom działek: nr [...] i [...] teren przeznaczony był pod ciągi piesze stanowiące łącznik pomiędzy pętlą tramwajową w B. a pawilonem handlowo-usługowym, a odpowiadającej obecnie częściom działek: nr [..], [...], [...], [...] i [...] teren był wolny od zabudowy i pozostawiony pod powstałe w późniejszym czasie budynki usługowe i alejki asfaltowe wraz z zielonymi wysepkami, z kolei odpowiadającej obecnie części działki nr [...] teren przeznaczony był pod projektowaną pętlę tramwajową,
2. - działki nr [...] odpowiadającej obecnie części działki nr [...] teren przeznaczony był pod projektowaną pętlę tramwajową,
3. - działki nr [...] odpowiadającej obecnie części działki nr [...] teren przeznaczony był pod przejście podziemne pod ul. Z. oraz pod ciągi piesze służące jako dojście z pętli tramwajowej do przejścia podziemnego pod ul. Z., a odpowiadającej obecnie częściom działek: nr [...] i [...] teren był wolny od zabudowy i pozostawiony pod powstałe w późniejszym czasie budynki usługowe.

Na mapie w granicach robót planowanej inwestycji projektowane były kable wysokiego napięcia (W.N.) i kable niskiego napięcia (N.N.), co potwierdza, iż stanowiły one element infrastruktury technicznej przebudowywanej drogi w postaci np. lamp oświetleniowych czy sygnalizacji świetlnej znajdującej się przy drodze, a także powstałych w późniejszym okresie budynków o charakterze handlowo- usługowym.

Na podstawie zdjęć lotniczych z 1970, 1975, 1982, 1993, 1997, 1998 i 2003 stwierdzono, że nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot stanowiły kompleksowo zagospodarowany teren służący mieszkańcom wraz z pętlą tramwajową (została ona przesunięta w porównaniu do jej lokalizacji uwidocznionej na zdjęciu z 1970 roku), pętlą autobusową, budynkami handlowo-usługowymi oraz przejściem podziemnym pod ul. Z. Na podstawie ortofotomap z lat 2004, 2013, 2017, 2018, 2019, 2020 oraz 2021 stwierdzono, że stan zagospodarowania nieruchomości nie uległ istotnej zmianie.

Podczas oględzin w dniu 4 października 2022 r. stwierdzono, że:

1. - działki nr [...] i [...] w granicach wywłaszczonej działki nr [...] w całości stanowią pas drogowy ul. S. - ulicy oddzielającej część pętli autobusowej od części handlowej pętli tramwajowej,
2. - działka nr [...] w granicach wywłaszczonej działki nr [...] od strony północnej i zachodniej stanowi chodnik betonowy. Od strony wschodniej teren stanowi chodnik z kostki brukowej. Od strony południowej teren w większości stanowi obszar porośnięty wykoszoną trawą, część trawnika otoczoną niskim płotem, a w niewielkiej części stanowi chodnik betonowy. Teren działki w większości porośnięty jest wykoszoną trawą oraz posadowione są trzy drzewa, ponadto na działce znajdują się dwie lampy oświetleniowe,
3. - działka nr [...] w granicach działki nr [...] zabudowana jest częścią budynku handlowo-usługowego, natomiast na pozostałej części działki posadowiony jest zadaszony skład zamknięty bramą z blachy (zaplecze, śmietniki),
4. - działka nr [...] w granicach działki nr [...] od strony zachodniej i wschodniej stanowi chodnik betonowy, a w pozostałej części stanowi teren porośnięty wykoszoną trawą oraz posadowione jest jedno drzewo,
5. - działka nr [...] w granicach działki nr [...] od strony południowej stanowi teren na którym postawione są stragany (warzywne, z tekstyliami), a od strony zachodniej stanowi chodnik betonowy. Od strony północno-wschodniej stanowi chodnik betonowy. Na obszarze działki znajdują się: budynek handlowy (piekarnia), placyk z płyt chodnikowych oraz latarnia,
6. - działka nr [...] w granicach działki nr [...] w większości zajęta jest pod obszar pętli tramwajowej B., na obszarze której znajdują się tory tramwajowe, sieć trakcyjna (słupy), lampa oświetleniowa. Od strony zachodniej teren stanowi chodnik betonowy,
7. - działka nr [...] w granicach działki nr [...] w przeważającej części stanowi obszar pętli tramwajowej, a w pozostałej części stanowi chodnik betonowy, działka nr [...] w granicach działki nr [...] zajęta jest przez część budynku handlowego murowanego 2-kondygnacyjnego wraz z zapleczem,
8. - działka nr [...] w granicach działki nr [...] zajęta jest przez część budynku handlowego wraz z zapleczem,
9. - działka nr [...] w granicach działki nr [...] stanowi chodnik przynależny do budynku z płytek ceramicznych oraz zajęta jest przez część budynku handlowego,
10. - działka nr [...] w granicach działki nr [...] znajduje się pod budynkiem handlowym,
11. - działka nr [...] w granicach działki nr [...] od strony północnej w przeważającej części stanowi obszar pętli tramwajowej B. Od strony wschodniej teren stanowi chodnik betonowy częściowo służący jako parking samochodowy. Od strony zachodniej w większości teren stanowiący obszar pętli tramwajowej, a w pozostałej części stanowi chodnik betonowy służący jako parking dla samochodów. Od strony południowej teren porośnięty trawą stanowiący część większego terenu zielonego znajdującego się w sąsiedztwie alejek chodnikowych i budynków usługowych. Na działce znajduje się część budynku murowanego opisanego jako punkt kontroli MPK K., część nadziemna zajęta jest pod lokal usługowy, a część podziemna zajęta jest pod lokal usługowy (usługi krawieckie),
12. - działka nr [...] w granicach działki nr [...] w przeważającej części zajęta jest pod obszar pętli tramwajowej, a w pozostałej części stanowi chodnik betonowy. Na działce znajduje się słup metalowy (sieć trakcyjna),
13. - działka nr [...] w granicach działek: nr [...] i [...] stanowi obszar pętli tramwajowej oraz część chodnika betonowego, ponadto w jej obszarze znajduje się lampa oświetleniowa i słup trakcyjny,
14. - działka nr [...] w granicach działki nr [...] stanowi teren porośnięty wykoszoną trawą w obszarze pętli tramwajowej,
15. - działka nr [...] w granicach działki nr [...] stanowi chodnik betonowy.

Nadto, organ ustalił, że na spornych nieruchomościach znajdują się sieci i urządzenia, a także wskazał umowy dzierżawy, których przedmiotem są sporne nieruchomości.

W świetle powyższego organ I instancji stwierdził, że cel wywłaszczenia - przebudowa ulicy Z. został zrealizowany. Przebudowa ulicy nie ograniczała się bowiem wyłącznie do robót budowlanych dotyczących arterii komunikacyjnej ul. Z. Na uwagę zasługiwał fakt, iż projektowane w rejonie przejścia podziemnego pod ul. Z.: promienisty układ asfaltowych alejek z zielonymi wysepkami, łącznik drogowy pomiędzy ul. Z. i pawilonem handlowo-usługowym, a także pętlą autobusowa istniały już w 1975 roku, czyli przed datą wywłaszczenia. Asfaltowe alejki służyły w początkowym okresie po przebudowie ul. Z. i pętli w B. wyłącznie do komunikacji pomiędzy pętlą tramwajową, przejściem podziemnym i pętlą autobusową. Przedmiotowe alejki wraz z pojedynczymi budynkami usługowymi stanowiły zatem element zaplecza komunikacyjnego dla znajdujących się w sąsiedztwie: pętli tramwajowej oraz pętli autobusowej.

Również powstanie ciągów pieszych związane było z obsługą komunikacyjną obszaru pomiędzy pętlą tramwajową w B., przejściem podziemnym pod ulicą Z. oraz zajezdnią autobusową MPK przy ul. O. Obszar objętych wnioskiem o zwrot nieruchomości związany jest ściśle z funkcjonowaniem ul. Z. Pętla tramwajowa obsługuje do dnia dzisiejszego linie tramwajowe poruszające się torowiskiem wzdłuż ul. Z, a mieszkańcy K. i podróżujący korzystali i korzystają aktualnie z ciągów pieszych, wysiadając z tramwajów i przemieszczając się, czy to w kierunku przejścia podziemnego pod ulicą Z., czy to w kierunku przystanków autobusowych zlokalizowanych w rejonie tej ulicy, czy też punktów handlowo-usługowych. Aktualny stan zagospodarowania spornego terenu i nieruchomości sąsiednich znajdujących się w pobliżu pętli komunikacji miejskiej wskazuje na to, iż w kolejnych latach po dacie wywłaszczenia, począwszy od 1982 r., zaczęły wzdłuż istniejących alejek asfaltowych powstawać kolejne budynki o charakterze handlowo-usługowym.

Wspomniana infrastruktura w tamtym okresie służyła zatem mieszkańcom K. i podróżującym do przemieszczania się pomiędzy pętlą tramwajową i pętlą autobusową, znajdującymi się przy ul. Z. oraz pozwalała korzystać z istniejących już punktów usługowych.

Wojewoda Małopolski zaskarżoną decyzja z dnia 29 grudnia 2023 r., wydaną na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania X. sp. z o.o. w K. odnoszącego się do pkt 1 rozstrzygnięcia - utrzymał ww. decyzję organu I instancji w mocy.

Organ odwoławczy podkreślił, że powstanie pętli tramwajowej, istnienie asfaltowych alejek z zielonymi wysepkami oraz powstanie budynków usługowych, które stanowiły element zaplecza komunikacyjnego obszaru pomiędzy pętlą tramwajową w B., przejściem podziemnym pod ulicą Z. oraz zajezdnią autobusową MPK przy ul. O. było i pozostaje ściśle związane z funkcjonowaniem układu komunikacyjnego w tym rejonie K., w tym ul. Z., a zatem uznać należy, że powstanie tej infrastruktury stanowi realizację celu wywłaszczenia. Z odpisu decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 28 grudnia 1971 r. nr BA- A.60/P/132/71 wynika, iż inwestycja budowlana określona w orzeczeniu Naczelnika Dzielnicy [...] znak: DZGT II 630/1/75/76 z 25 maja 1976 r. "przebudową ul. Z.", nie ograniczała się wyłącznie do robót budowlanych dotyczących arterii komunikacyjnej ul. Z., ale w części dotyczącej uwag do projektu technicznego wskazuje m.in. na konieczność wykonania pętli tramwajowej w wariancie III, opracowanie zagospodarowania przystanków tramwajowych w rejonie B., opracowanie projektu organizacji ruchu oraz na opracowanie projektu zieleni.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiodła X. sp. z o.o. w K., zarzucając:

1. 1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 136 ust. 3 u.g.n. i zasady ścisłej interpretacji celu wywłaszczenia przez błędne uznanie, iż w ramach celu wywłaszczenia w postaci "przebudowy ulicy Z." mieściła się budowa placu handlowo-usługowego, w tym alejek z zielonymi wysepkami i budynków handlowo-usługowych, podczas gdy cel wywłaszczenia należy rozumieć ściśle, a przebudowa ulicy to pojęcie, które należy wiązać z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi polegającymi na przebudowie ulicy, a nie wznoszeniu innych obiektów, w szczególności, placów, alejek i pawilonów handlowo-usługowych;
2. 2) błędne i dokonane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 136 ust. 3 u.g.n. i zasady ścisłej interpretacji celu wywłaszczenia ustalanie celu wywłaszczenia metodą dopasowania stanu faktycznego jaki zaistniał na nieruchomości po wywłaszczeniu do celu wywłaszczenia i wnioskowania o celu wywłaszczenia z faktów mających miejsce po wywłaszczeniu, podczas gdy w pierwszej kolejności konieczne jest właściwe ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zweryfikowanie jego realizacji;
3. 3) błędne i dokonane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uznanie, iż budowa placu z alejkami i wysepkami zieleni położonego w innym miejscu niż ulica Z. objęta była inwestycją w postaci przebudowy ulicy Z., podczas gdy z żadnego dowodu, w tym dowodu z dokumentu nie wynika, że budowa takiego placu objęta była tą inwestycją, a sam Wojewoda Małopolski nie stwierdził jednoznacznie, aby budowa ta była objęta wskazaną inwestycją, a jedynie wskazał, że była z nią rzekomo związana, a zatem ustalił, że dotyczyła inwestycji w jakiś sposób związanej z inwestycją w postaci przebudowy ulicy Z., ale nie ustalił, że mieściła się w zakresie inwestycji polegającej na przebudowy ulicy Z.;
4. 4) błędne i dokonane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uznanie, iż potwierdzeniem celu wywłaszczenia ustalonego przez organ ma być rzekomo decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny tj. decyzja Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta K. z 28 grudnia 1971 r. nr BA. A.60-P/132/71, do której odwołuje się decyzja wywłaszczeniowa, podczas gdy decyzja ta nie obejmuje zatwierdzenia inwestycji obejmującej budowę placu handlowo-usługowego, w tym alejek z zielonymi wysepkami i budynków handlowo-usługowych, decyzja nadto nie zatwierdza również projektu zieleni; w szczególności jak to jednoznacznie potwierdził WSA w Krakowie w wyrokach z 27 listopada 2013 r. (II SA/Kr 1090/13) i z 10 stycznia 2014 r. (II SA/Kr 1427/13) odnoszącym się do tej właśnie decyzji wywłaszczeniowej - gdyby celem wywłaszczenia rzeczywiście objęta miała być budowa takiego placu z alejkami asfaltowymi i wysepkami zieleni w sąsiedztwie ulicy Z., brak byłoby przeszkód, aby cel taki ująć w decyzji wywłaszczeniowej z odwołaniem się do decyzji lokalizacyjnej; brak ujęcia takiego celu w decyzji wywłaszczeniowej dowodzi, że celem wywłaszczenia wskazanym w decyzji nie była inna inwestycja niż przebudowa ulicy;
5. 5) błędne i dokonane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. rozstrzygnięcie kwestii celu wywłaszczenia przez powołanie się na plany budowy na nieruchomości alejek asfaltowych, podczas gdy istnienie ewentualnych planów budowy alejek asfaltowych na nieruchomościach, objętych następnie decyzją wywłaszczeniową nie oznacza, iż "przebudowa ulicy Z." obejmowała również budowę alejek asfaltowych;
6. 6) błędne ustalenie celu wywłaszczenia przez odwoływanie się przez Wojewodę Małopolskiego do przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, albowiem powołane zapisy nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, w oparciu o takie zapisy nie można bowiem weryfikować tego, czy zgodnie z decyzją wywłaszczeniową, w tym i decyzją realizacyjną na terenie wywłaszczonej nieruchomości można było zrealizować teren handlowo-usługowy z alejkami i z wysepkami zieleni;
7. 7) błędne przyjęcie maksymalnie szerokiej interpretacji pojęcia "przebudowa ulicy Z."', podczas gdy zgodnie z zasadą ścisłego rozumienia celu wywłaszczenia wszelkie wątpliwości w tym zakresie organ winien rozstrzygnąć w kierunku wąskiego rozumienia celu wywłaszczenia, a w szczególności jakkolwiek organ posiłkując się dokumentami innymi niż decyzja wywłaszczeniowa może doprecyzować cel wywłaszczenia (np. ustalić jaki przebieg miała mieć ulica Z. stosownie do planów i jakie nieruchomości miała zajmować), to nie może - odwołując się do samego związku z inwestycją w postaci przebudowy ulicy - ustalić, że celem wywłaszczenia jest inwestycja, która nie polega na przebudowie ulicy (nie może w powyższy sposób ustalać, iż cel wywłaszczenia jest zupełnie inny niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej);
8. 8) błędne i dokonane z naruszeniem zasady zakazu użycia (przeznaczenia) wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu uznanie, iż nieruchomość wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 25 maja 1976 r. znak sprawy: DZGT II 630/1/75/76 wykorzystana została na cel wywłaszczenia w postaci "przebudowy ulicy Z.", podczas gdy nieruchomość ta wykorzystana została w celu budowy placu handlowo-usługowego, w tym alejek z zielonymi wysepkami i budynków handlowo-usługowych, którego to celu w żaden sposób nie można utożsamiać z "przebudową ulicy Z.", co oznacza, że nieruchomość ta nie została użyta na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, lecz zrealizowano na niej inny cel;
9. 9) naruszenie art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. przez błędne uznanie, iż nieruchomości wskazane w pkt 1 decyzji Starosty K. wykorzystane zostały na cel wywłaszczenia w postaci przebudowy ulicy Z. i błędne odmówienie zwrotu tych nieruchomości.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (pkt 1) oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. uwzględnił skargę, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania a w ślad za tym przepisów prawa materialnego.

Sąd uznał, że problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do rozstrzygnięcia, czy celem wywłaszczenia nieruchomości wskazanych w pkt 1 decyzji organu I Instancji, była budowa ciągów pieszych (alejek asfaltowych) wraz z zielonymi wysepkami, pomiędzy pętlą tramwajową w B. a pawilonem handlowo-usługowym; budynków usługowych oraz pętli tramwajowej - jako część inwestycji polegającej na przebudowie ulicy Z. Nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Gospodarki Komunalnej z 25 maja 1976 r. nr DZGT II 630/1/75/76. Jako cel wywłaszczenia wskazano w decyzji: "na cele budowy ul. Z. w K.". Z uzasadnienia decyzji wynika natomiast, że nieruchomości wywłaszczone są niezbędne pod przebudowę ulicy Z. zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta K. z 28 grudnia 1971 r. nr BA.A.60/P/132/71 (dalej nazywaną w skrócie: decyzją z 28 grudnia 1971 r.) zatwierdzającą plan realizacyjny przebudowy ul. Z. Dla sprecyzowania celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej z 1976 r. należało więc przeanalizować odnalezioną i znajdującą się w aktach administracyjnych część decyzji z 28 grudnia 1971 r. (k. 516 akt adm.).

Decyzja ta "zatwierdza plan realizacyjny przebudowy ul. Z. w K. odcinek I i II pod względem architektoniczno - urbanistycznym projektami: drogowym, pętli w B., stacji trafo przy ul. F., projektem przebudowy kina [...] w związku z poszerzeniem ulicy, projektem kanalizacji, wodociągu, gazu, projektem tramwajowym /część trakcyjna i sieciowa/, projektem teletechnicznym i elektrycznym (...)"

Skoro niewątpliwie w przedmiotowej sprawie decyzja wywłaszczeniowa z 1976 r. stanowi, że celem wywłaszczenia jest budowa ulicy zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, a żadna z tych decyzji nie obejmuje realizacji alejek asfaltowych, zielonych wysepek czy obiektów handlowych, to ich realizacja, zdaniem Sądu, nie stanowi celu wywłaszczenia.

Sąd wskazał, że stanowisko to zostało zresztą już zaprezentowane w licznych wyrokach WSA w Krakowie oraz wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego (np. sygn.: II SA/Kr 1090/13; I OSK 760/14, II SA/Kr 1427/13, I OSK 1048/14), które to wyroki odnosiły się do tej właśnie decyzji wywłaszczeniowej, a postępowania toczyły się z wniosku wywłaszczonej poprzedniczki prawnej obecnej skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w tych wyrokach między innymi, że znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że celem wywłaszczenia była budowa alejek asfaltowych jako część inwestycji polegającej na przebudowie ulicy Z. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy.

Podzielając pogląd wyrażony w jednym z orzeczeń przez NSA, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (zob. wyrok NSA z 24.11.2020 r., II FSK 1014/19, LEX nr 3109066), B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 170.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, należało przyjąć, że ustalenie organu, że "przedmiotowe alejki wraz z pojedynczymi budynkami usługowymi stanowiły zatem element zaplecza komunikacyjnego dla znajdujących się w sąsiedztwie: pętli tramwajowej oraz pętli autobusowej. Również powstanie ciągów pieszych związane było z obsługą komunikacyjną obszaru pomiędzy pętlą tramwajową w B., przejściem podziemnym pod ulicą Z. oraz zajezdnią autobusową MPK przy ul. O. Obszar objętych wnioskiem o zwrot nieruchomości związany jest ściśle z funkcjonowaniem ul. Z." - dokonane zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd przyznał rację skarżącej, że decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny nie obejmowała projektu zieleni ani budowy placu handlowo-usługowego, w tym alejek z zielonymi wysepkami i budynków handlowo-usługowych, a skoro tak, to nie można było uznać, aby realizacja otoczenia punktu przesiadkowego komunikacji miejskiej ("zaplecza komunikacyjnego") tj. pętli tramwajowej i autobusowej stanowiła cel wywłaszczenia jakim była określona w decyzji wywłaszczeniowej "budowa ulicy Z".

Inaczej, zdaniem Sądu, przedstawiała się natomiast sprawa z budową samej pętli tramwajowej, bowiem decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny z 28 grudnia 1971 r. wprost wskazuje, że pętla taka była objęta planem realizacyjnym (decyzja z 1971 r. zatwierdza plan przebudowy ul. Z. w K. wraz z "projektem pętli w B."). Tym samym należało przyjąć, że na tych wywłaszczonych nieruchomościach, które zajęte zostały pod budowę pętli tramwajowej, cel wywłaszczenia został zrealizowany.

W konsekwencji, Sąd zalecił organowi, przy ponownym prowadzeniu postępowania, zastosowanie się do przedstawionych wyżej poglądów dotyczących realizacji celu wywłaszczenia.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska K., zaskarżając wyrok w całości i opierając skargę na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (skutkowało uwzględnieniem skargi X. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2023 r. znak WS-VI.7534.3.61.2023.BK, która to skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i jako taka Winna być oddalona), a to:

1. 1) art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), ewentualnie także art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w odniesieniu do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydając zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną wyrok był związany następującymi wyrokami sądów administracyjnych: wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1090/13, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 760/14, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1427/13 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1048/14, gdy tymczasem po wydaniu ww. wyroków nastąpiła istotna zmiana okoliczności faktycznych sprawy wobec zebrania przez Starostę K. dodatkowego materiału dowodowego, który został dokładnie opisany w uzasadnieniach decyzji organów rozpoznających sprawę o zwrot wywłaszczonych nieruchomości (to jest w uzasadnieniu decyzji Starosty K. z dnia 31 marca 2023 r. znak GN-II.6821.1.4.2021.WA - por. strony 8 – 10 tej decyzji oraz uzasadnieniu ww. decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2023 r. - por. strony 5 - 6 tej decyzji) i który to dodatkowy materiał dowodowy każe odmiennie rozumieć zwrot "przebudowa ulicy Z." zawarty w decyzji wywłaszczeniowej (decyzja Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Gospodarki Komunalnej z dnia 25 maja 1976 r. nr DZGT 11630/1/75/76),
2. 2) art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. wobec wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z pominięciem faktów i dowodów wynikających z akt sprawy, a to zebranego oraz starannie opisanego przez Starostę K. dodatkowego materiału dowodowego (patrz uzasadnienie decyzji Starosty K. z dnia 31 marca 2023 r. znak GN-II.6821.1.4.2021.WA - strony 8 - 10 tej decyzji}, a to "Dokumentacji Technicznej obiektu ul. Z. odcinek I i II oraz mapy sporządzonej przez Miejskie Biuro Projektów w K. znak rej. KR 413/68 zatytułowanej "Ode. III zakres robót w ode. I-II", gdy tymczasem znajdujący się w aktach sprawy zebrany przez Starostę K. dodatkowy materiał dowodowy, dokładnie opisany w uzasadnieniach decyzji organów rozpoznających sprawę o zwrot wywłaszczonych nieruchomości (to jest w uzasadnieniu decyzji Starosty K. z dnia 31 marca 2023 r, znak GN-II.6821.1.4.2021.WA - por. strony 8-10 tej decyzji oraz uzasadnieniu ww. decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2023 r. - por. strony 5-6 tej decyzji) kaźe odmiennie rozumieć zwrot "przebudowa ulicy Z." zawarty w decyzji wywłaszczeniowej,
3. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. wobec uwzględnienia skargi z uwagi na rzekome naruszenie przez organy rozpoznające sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdy tymczasem organy rozpoznające sprawę prawidłowo, zgodnie z przepisami postępowania - w tym zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy w oparciu o rzetelnie zgromadzony i prawidłowo rozpatrzony materiał dowodowy (w tym dodatkowy materiał dowodowy zebrany przez Starostę K., a to "Dokumentację Techniczną obiektu ul. Z. odcinek I i II" oraz mapę sporządzoną przez Miejskie Biuro Projektów w K. znak rej. KR 413/68 zatytułowaną "Ode. Hi zakres robót w ode. I-II"}, w tym prawidłowo ustaliły, że cel na jaki nieruchomość została wywłaszczona ("przebudowa ulicy Z.") obejmował bardzo szeroki zakres planowanych robót (w tym teren przeznaczony pod ciągi piesze stanowiące łącznik pomiędzy pętlą tramwajową w B. a pawilonem handlowo - usługowym, teren wolny od zabudowy i pozostawiony pod powstałe w późniejszym czasie budynki usługowe i alejki asfaltowe wraz z zielonymi wysepkami oraz teren przeznaczony pod przejście podziemne pod ulicą Z. oraz pod ciągi piesze służące jako dojście z pętli tramwajowej do przejścia podziemnego pod ulicą Z.), po czym organy te prawidłowo ustaliły, że tak prawidłowo ustalony cel wywłaszczenia został zrealizowany,
4. 4) art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 344, ze zm. - dalej: u.g.n.) wobec uwzględnienia skargi z uwagi na rzekome naruszenie przez organy rozpoznające sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdy tymczasem organy rozpoznające sprawę na podstawie ustalonego przez siebie stanu faktycznego prawidłowo stwierdziły, że nie zostały spełnione opisane przepisami prawa materialnego przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,
5. 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a także w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., wobec nieoddalenia skargi, która nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż organy rozpoznające sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie naruszyły przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organy rozpoznające sprawę prawidłowo, zgodnie z przepisami postępowania - w tym zgodnie z art. 7 k.p.a" art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy w oparciu o rzetelnie zgromadzony i prawidłowo rozpatrzony materiał dowodowy (w tym dodatkowy materiał dowodowy zebrany przez Starostę K., a to "Dokumentację Techniczną obiektu ul. Z. odcinek I i II" oraz mapę sporządzoną przez Miejskie Biuro Projektów w K. znak rej. KR 413/68 zatytułowaną "Ode. lII zakres robót w ode. I-II"), w tym prawidłowo ustaliły, że cel na jaki nieruchomość została wywłaszczona ("przebudowa ulicy Z.") obejmował bardzo szeroki zakres planowanych robót (w tym teren przeznaczony pod ciągi piesze stanowiące łącznik pomiędzy pętlą tramwajową w B. a pawilonem handlowo - usługowym, teren wolny od zabudowy i pozostawiony pod powstałe w późniejszym czasie budynki usługowe i alejki asfaltowe wraz z zielonymi wysepkami oraz teren przeznaczony pod przejście podziemne pod ulicą Z. oraz pod ciągi piesze służące jako dojście z pętli tramwajowej do przejścia podziemnego pod ulicą Z.), po czym organy te prawidłowo ustaliły, że tak prawidłowo ustalony cel wywłaszczenia został zrealizowany, a w konsekwencji prawidłowo stwierdziły, że nie zostały spełnione opisane przepisami prawa materialnego przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wskazując na powyższe, Gmina Miejska K. wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości oraz rozpoznanie skargi (por. art. 188 p.p.s.a.) a w następstwie rozpoznania tej skargi oddalenie w całości skargi X. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2023 r. (por. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.), ewentualnie uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi (art. 185 § 1 p.p.s.a.). Ponadto, wniosła o zasądzenie od skarżącej X. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

. W odpowiedzi na skargę kasacyjną X. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od Gminy Miejskiej K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie zaś z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy tej ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. nr 11, poz. 79).

Zgodnie z treścią art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Z art. 136 ust. 3 wynika zaś, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (ust. 3).

Stosownie do treści art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1. 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2. 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Niewątpliwie przy tym, w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, wskazane w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminy nie mają zastosowania w sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, z powyższych przepisów wynika, że nieruchomość może być użyta jedynie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a jej zwrot następuje, gdy cel ten nie został zrealizowany.

Wskazać przy tym należy, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma możliwości zweryfikowania legalności decyzji, na podstawie której doszło do wywłaszczenia a tym bardziej przywołanej w niej decyzji lokalizacyjnej. Kwestie legalności decyzji wywłaszczeniowej nie podlegają bowiem badaniu w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest autonomicznym postępowaniem administracyjnym i nie stanowi kontynuacji postępowania wywłaszczeniowego, a co więcej, złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jako zbędnej na cel wywłaszczenia, zakłada ważność decyzji orzekającej o wywłaszczeniu. Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest zatem dalszym ciągiem postępowania wywłaszczeniowego i nie mieści się w granicach sprawy o wywłaszczenie. Żądanie zwrotu wszczyna postępowanie w zupełnie nowej sprawie. Postępowanie o zwrot nieruchomości jest postępowaniem prowadzonym w trybie zwykłym, którego celem jest stwierdzenie istnienia podstaw do zwrotu nieruchomości.

Natomiast badanie prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej bądź też prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego jest dopuszczalne tylko we właściwych trybach nadzwyczajnych (zob. E. Bończak – Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX).

W postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy mieć na uwadze, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wydanej w na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, powinny być oceniane w procesie kontroli decyzji w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwzględnieniem standardu prawnego i funkcjonalnego wydania tej decyzji, a nie z daty dokonywania tej kontroli. Standardy te odbiegały od poziomu dziś obowiązującego, bowiem w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia (nabycia nieruchomości) tym ogólniej mógł być on ujęty w umowie lub w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia trzeba zatem brać pod uwagę kontekst czasu oraz to jaka była precyzja określania celu wywłaszczenia w latach 70. ubiegłego wieku.

Istotna może być zatem przyjęta koncepcja urbanistyczna, gdyż przez jej pryzmat należy patrzeć na realizację celu wywłaszczenia na konkretnych działkach. Podstawowym źródłem pozostaje niewątpliwie decyzja o wywłaszczeniu konkretnej nieruchomości. Cel wywłaszczenia wynika bowiem przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej, ale również z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, czy mu towarzyszących takich jak zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Tym samym w postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia, plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania celu wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają bowiem na poczynienie ustaleń jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania.

Dopiero zaś, gdy na podstawie tych dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych środków dowodowych, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego, i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować.

Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 170 p.p.s.a. w związku ze stwierdzeniem przez Sąd I instancji związania przy orzekaniu w niniejszej sprawie wskazanymi w uzasadnieniu wyrokami zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1090/13 i z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1427/13, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 760/14 i z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1048/14.

Niewątpliwie, zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a., prawomocne orzeczenie, a więc także wyrok, wyrok wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Moc wiążąca oznacza, że musi być uwzględniany fakt wydania orzeczenia oraz jego treść. Jednakże, moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem danej sprawy administracyjnej. Przepis art. 170 p.p.s.a. określa bowiem prawomocność materialną, która dotyczy skutków rozstrzygnięcia ze względu na treść zawartą w orzeczeniu sądowym. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest zaś to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym kwestia ta nie może być już badana. Taka zależność nie zachodzi między niniejszą sprawą a wskazanymi przez Sąd I instancji wyrokami dotyczącymi wprawdzie tej samej decyzji wywłaszczeniowej ale innych nieruchomości. Nie przesądzono w tych orzeczeniach także żadnej kwestii prejudycjalnej dla niniejszej sprawy. Postępowanie w tej sprawie jest niezależnym i odrębnym postepowaniem od spraw, w których wydano wskazane w uzasadnieniu Sądu I instancji wyroki. W tej sytuacji nie było podstaw do uznania tych orzeczeń za wiążące w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 170 p.p.s.a.

Stąd też, kwestie dotyczące określenia celu wywłaszczenia oraz realizacji tegoż celu podlegały wyjaśnieniu na podstawie dowodów zgromadzonych w tej sprawie i ustalonych na ich podstawie okoliczności, mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

Jako zasadny ocenił Naczelny Sąd Administracyjny także zarzut dotyczący naruszania art. 133 § 1 p.p.s.a. wobec pominięcia dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych w postaci "Dokumentacji Technicznej obiektu ul. Z. odcinek I i II oraz mapy sporządzonej przez Miejskie Biuro Projektów w K. znak rej. KR 413/68 zatytułowanej "Ode. III zakres robót w ode. I-II".

W konsekwencji zasadny okazał się także zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Sąd I instancji uchylił wydane w sprawie decyzje w zaskarżonej części, wskazując na naruszenie przepisów postępowania w zakresie dotyczącym ustalenia celu wywłaszczenia i jego realizacji na objętych wnioskiem skarżącej spółki nieruchomościach a w konsekwencji także naruszenia przepisów prawa materialnego.

Tymczasem, ze zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym zwłaszcza wskazanej w skardze kasacyjnej dokumentacji technicznej i mapy, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że zawarty w decyzji wywłaszczeniowej zakres inwestycji dotyczącej przebudowy ulicy Z. nie ograniczał się wyłącznie do drogi ale, jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej a także wydanych w sprawie decyzjach organów obu instancji, miał znaczenie szerszy zakres niż budowa wyłącznie ulicy Z. W niniejszej kluczowe znaczenia miała bowiem powołana w decyzji o wywłaszczeniu decyzja Prezydium Rady Narodowej m. K., Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury nr BA-A.60/P/132/71 z dnia 28 grudnia 1971 r.

Objęte wnioskiem skarżącej spółki nieruchomości zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Gospodarki Komunalnej z 25 maja 1976 r. nr DZGT II 630/1/75/76. W decyzji tej wskazano, że wywłaszczenia dokonano na cele budowy ul. Z. w K. Nadto, w uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że nieruchomości wywłaszczone są niezbędne pod przebudowę ulicy Z. zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta K. z 28 grudnia 1971 r. nr BA.A.60/P/132/71 zatwierdzającą plan realizacyjny przebudowy ul. Z. Niewątpliwie zaś, jak prawidłowo ustalono w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie, z decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K., Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury nr BA-A.60/P/132/71 z dnia 28 grudnia 1971 r. zatwierdzającej plan realizacyjny przebudowy ul. Z. w K., odcinek I i II pod względem urbanistyczno-architektonicznym z projektami: drogowym, pętli w B., stacji trafo przy ulicy F., projektem kanalizacji, wodociągu, gazu, projektem teletechnicznym i elektrycznym, wynika, że dopiero w następnej fazie projektu miała powstać pętla tramwajowa, której wykonanie miało nastąpić w wariancie III, a przy tym wskazano na konieczność sporządzenia opracowania dotyczącego zagospodarowania przystanków tramwajowych w rejonie B., jak również projektu organizacji ruchu oraz projektu zieleni.

W tym zaś mieści się z całą pewnością teren przeznaczony na komunikację pieszą stanowiącą dojście do pętli tramwajowej i przejście z tej pętli dawniej do pętli autobusowej czy też przystanków autobusowych, a także dojście do przejścia podziemnego. Takie ustalenia nie mogą być uznane z nadinterpretację i w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie było podstaw do ich zakwestionowania przez Sąd I instancji.

Ustalenia w tym zakresie zostały zaś oparte na analizie projektów zagospodarowania terenu, z których wynika, że na terenie wywłaszczonych nieruchomości planowano budowę pętli tramwajowej, asfaltowych alejek w układzie promienistym, przejścia podziemnego pod ulicą Z., chodnika stanowiącego łącznik pomiędzy pętlą tramwajową, pawilonem handlowo-usługowym a pętlą autobusową. Obszar pomiędzy przejściami miał zostać zagospodarowany zielenią. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ I instancji trafnie zwrócił uwagę, że "Dokumentacja Techniczna obiektu ul. Z. odcinek I i II" składa się z części opisowej i graficznej, zaś z treści "Klauzuli nr 380/71" wynika, że opracowanie o nazwie "Założenia Techniczno- Ekonomiczne przebudowy ul. Z. w K." składające się z jedenastu części wymienionych w punktach, zostało sprawdzone i uznane za podstawą dalszego opracowania po zatwierdzeniu przez inwestora. I do tych właśnie projektów wymienionych w ww. założeniach nawiązuje wprost decyzja Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 28 grudnia 1971 r. nr BA-A.60/P/132/71, wskazana w decyzji o wywłaszczenie.

Dokonana z kolei przez orzekające w sprawie organy, na podstawie akt administracyjnych, ocena zagospodarowania, wskazanych w punkcie 1 decyzji organu I instancji nieruchomości, w części jako pętli tramwajowej a w części jako ciągów pieszych - alejek - stanowiących dojścia do wskazanych w decyzji wywłaszczeniowej obiektów, tj. ulicy Z. i przejścia podziemnego czy też pętli tramwajowej, czy wreszcie przystanków autobusowych, jest jak najbardziej prawidłowa. W świetle niekwestionowanych ustaleń, opartych materiale dowodowym sprawy, nie ulega przy tym wątpliwości, że od wywłaszczenia teren przedmiotowych nieruchomości jest zagospodarowany i użytkowany w taki właśnie sposób. Ze zgromadzonych dowodów wynika przy tym, że zarówno położenie tych nieruchomości, jak i ich użytkowanie, jest ściśle powiązane z obiektami wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej. Prawidłowości dokonanej oceny w zakresie zagospodarowania nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie przeczy w żadnym razie korzystanie z tego terenu przez mieszkańców przemieszczających się także do obiektów usługowych usytuowanych w sąsiedztwie.

Przedmiotowe nieruchomości znajdują się w obszarze służącym komunikacji pieszej ściśle powiązanej ze wskazaną w decyzji wywłaszczeniowej pętlą tramwajową oraz przebudowywaną ulicą Z., co uprawniało do zakwalifikowania ich jako mieszczących się celu wywłaszczenia określonym w decyzji. Charakteru komunikacyjnego tych części nieruchomości nie zmienia zlokalizowanie na ich terenie także niewielkich obiektów handlowych. Nie zmienia to bowiem podstawowej funkcji tego jaką jest komunikacja piesza. Wszystkie ustalone w sprawie okoliczności wskazują na niezbędność tego terenu dla potrzeb inwestycji tak w zakresie określenia celu wywłaszczenia, jak i następnie jego realizacji. W tej sytuacji stwierdzenie, że obszar objętych wnioskiem o zwrot nieruchomości związany jest ściśle z funkcjonowaniem ul. Z. nie nosi cech dowolności, lecz mieści się w granicach swobodnej oceny określonej w art. 80 k.p.a.

O zbędności można mówić w przypadku całkowitego braku zagospodarowania nieruchomości lub też oczywistego braku związku istniejącego zagospodarowania terenu z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjni uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z o gospodarce nieruchomościami przez uznanie jego błędnego zastosowania w sprawie, gdy tymczasem organy administracji prawidłowo stwierdziły, że nie zostały spełnione przewidziane w tym przepisie przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości opisanych w punkcie 1 decyzji Starosty K. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji błędnie uznał, że przedmiotowe działki mogą w części podlegać zwrotowi w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem wyczerpująco zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że na działkach tych zrealizowany został cel, na jaki zostały one wywłaszczone.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy a sprawę dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2023 r. jest zgodna z prawem. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.