Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2024 r. (sygn. akt III SA/Łd 170/24), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę S. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2023 r. nr GiK-II.7221.83.2023.ML utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr GK.6620.148.2023 w przedmiocie odmowy aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w obrębie 12 miasta [...] a polegającej na wpisaniu w miejsce gruntów leśnych (użytek gruntowy: lasy -LsV) gruntów zabudowanych i zurbanizowanych.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, S. P. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie:
- I. prawa materialnego, w postaci:
- 1. art. 24 ust 2a pkt 1 lit. d) ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne - przez błędne uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy w oparciu o wskazany przepis nie można z urzędu dokonać aktualizacji danych ze względu na wykrycie, że w ewidencji gruntów widnieją błędne informacje dotyczące kategorii gruntu,
- 2. art. 24 ust 2a pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne - przez błędne uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma możliwości dokonania aktualizacji danych na wniosek właściciela gruntu pomimo dołączenia do akt dokumentów, na podstawie których organ może dokonać aktualizacji;
- II. przepisów proceduralnych:
- 3. art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, że organ dokonał oceny całego zebranego materiału dowodowego, podczas gdy organ nie wziął pod uwagę prawomocnych decyzji: z dnia 22 stycznia 1999 r. ZS-ln-8/99 oraz z dnia 5 lutego 2001 r. sygn. ZS-ln-8/99/01 o wyłączeniu z produkcji leśnej gruntów znajdujących się na działce nr [...] położonej w [...] w województwie łódzkim, a także prawomocnych decyzji o wydaniu warunków zabudowy z dnia 24 marca 1999 r. oraz z dnia 22 lutego 2001 r., Miejscowego Planu Zabudowania Przestrzennego z 2015 r., treść księgi wieczystej, a także protokołu z oględzin działki, które znajdują się w aktach niniejszego postępowania,
- 4. art. 7 i 8 k.p.a. - przez błędne przyjęcie, że wyjaśniono wszechstronnie sprawę, to jest w taki sposób by dane z ewidencji pokrywały się z rzeczywistością, lekceważąc interes wnioskodawcy i ogólnospołeczny, jakim jest prawo dostępu do rzetelnych ewidencji publicznych co nie budzi zaufania do władzy publicznej.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku (cyt.): "oraz decyzji poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania".
Pełnomocnik skarżącego wnosił również o zasądzenie kosztów udzielonej z urzędu pomocy prawnej, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części.
Ponadto strona skarżąca oświadczyła także, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz.143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego w postaci: art. 24 ust 2a pkt 1 lit. d) oraz art. 24 ust 2a pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne a także naruszeniu przepisów postępowania takich jak: art. 77 § 1, art. 7 i art. 8 k.p.a.
Zarzuty kasacyjne okazały się nieuzasadnione a w części były one nieprawidłowo sformułowane. Tymczasem po to - w przypadku sporządzania skargi kasacyjnej – ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595).
W niniejszej sprawie, jak wspomniano wyżej, zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu obrazę prawa materialnego w postaci naruszenia określonych przepisów (cyt.): "ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne" oraz (cyt.): "naruszenie przepisów proceduralnych, w tym art. 8 k.p.a.". Zgodnie zaś z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie zaś podstaw kasacyjnych należy rozumieć określenie: aktu prawnego, w którym dany przepis się znajduje oraz jego daty i miejsca publikacji a jeżeli dany artykuł dzieli się na kolejne jednostki redakcyjne, to należy wskazać konkretną jednostkę redakcyjną, na której oparty został zarzut kasacyjny. Skład orzekający pragnie bowiem w tym miejscu zaakcentować, że z uwagi na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To zaś oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób konkretny i precyzyjny.
Wymogów tych nie spełniało więc wskazanie w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki naruszył (cyt.): "art. 8 k.p.a.", gdyż artykuł ten dzieli się na dwa paragrafy a zatem autor skargi kasacyjnej winien w tym przypadku wskazać precyzyjnie, który przepis, zawarty w tym artykule, czyni przedmiotem zarzutu, a czego jednak nie uczynił.
Ponadto nie wskazano także w skardze kasacyjnej, że postawione w niej zarzuty procesowe - zdaniem skarżącego – naruszały przepisy prawa w sposób istotny. Po myśli zaś art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trudno zaś doszukać się w treści argumentacji towarzyszącej zarzutom procesowym na czym w tym przypadku w ogóle miało polegać naruszenie procedury administracyjnej a czego (w domyśle) nie dostrzegł Sąd I instancji, nie mówiąc już o owej istotności takiego naruszenia.
Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie został bowiem ustalony bardzo dokładnie a jego ocena także nie nasuwała żadnych wątpliwości.
Rozpatrywana sprawa dotyczyła wniosku S. P. o zmianę klasyfikacji działki, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w obrębie 12 miasta [...], polegającej na wpisaniu w miejsce gruntów leśnych (użytek gruntowy: lasy -LsV) gruntów zabudowanych i zurbanizowanych.
Rozpatrując ww. wniosek, Starosta [...], decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r., odmówił jego uwzględnienia a stanowisko to zostało podzielone przez organ odwoławczy (vide: decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2023 r.). Oceniając z kolei legalność tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty należało uznać za niezasadne. Zdaniem bowiem Sądu, materiał dowodowy w niniejszej sprawie został zgromadzony i zbadany w sposób wyczerpujący, podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełniało wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki w szczególności wyjaśnił zaś, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Wpis w ewidencji ma przy tym charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Techniczny charakter ewidencji powoduje z kolei to, że to nie ewidencja kształtuje określony stan prawny, lecz dopiero zmiana tego stanu, w innym przewidzianym przez prawo trybie, znajduje swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja pełni bowiem jedynie funkcje rejestrujące stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. W rezultacie Sąd Wojewódzki podkreślił, iż deklaratoryjny charakter wpisów do ewidencji oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z określonych dokumentów.
Powyższe stanowisko w pełni podziela skład orzekający a zatem z tego powodu twierdzenie, że w toku postępowania administracyjnego organ naruszył art. 7 k.p.a. bo nie wyjaśnił wszechstronnie sprawy (cyt.): " to jest w taki sposób by dane w ewidencji pokrywały się z rzeczywistością, lekceważąc interes wnioskodawcy i ogólnospołeczny, jakim jest prawo do dostępu do rzetelnych ewidencji publicznych (...)" było całkowicie chybione. Jak wspomniano bowiem wyżej to nie organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków mają obowiązek stwarzać nowy stan prawny a są obowiązane jedynie by ten stan prawny odzwierciadlać w prowadzonych przez siebie rejestrach.
Wskazać też trzeba, że w toku postępowania administracyjnego zostało ustalone, iż ewidencja gruntów dla miasta [...] została założona w 1968 r. Nieruchomość, oznaczona aktualnie jako działki nr [...] i [...] w obrębie 12 została sklasyfikowana jako: grunty leśne LsV — 0,1032 ha oraz grunty rolne zabudowane Br-RVI — 0,0788 ha. W 1975 r. przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów miasta [...] i ponownie dokonano klasyfikacji tych gruntów, a zgodnie z którą przedmiotowa nieruchomość została sklasyfikowana jako: grunty rolne zabudowane Br-RVI — 0,0679 ha; grunty leśne LsV - 0,1075 ha, grunty leśne zabudowane B-LsV — 0,0026 ha.
W roku natomiast 1995 (w oparciu o operat nr ew. [...] i decyzję z dnia 4 kwietnia 1995 r.znak: WG/8416/26/95) został w ewidencji gruntów ujawniony podział w wyniku, którego w ewidencji wykazano działki: nr [...] o powierzchni 0,0720 ha (w tym: grunty rolne zabudowane Br-RVI - 0,0679 ha, grunty leśne zabudowane B-LsV - 0,0026 ha, grunty leśne LsV - 0,0015 ha a w chwili obecnej: tereny mieszkaniowe - B — 0,0720 ha / zmiana ta nastąpiła w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta [...] przeprowadzonej w 2007 r./) i nr [...] o powierzchni 0,1059 ha oznaczonej jako: grunty leśne LsV — 0,1059 ha (stan wykazany do chwili obecnej).
Podkreślić też trzeba, że wprawdzie w dniu zaś 24 marca 1999 r. została wydana decyzja nr AB 7351/131/99 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenie na budowę budynku usługowego na działce o nr [...] a następnie dniu 22 stycznia 2001 r. wydano kolejną decyzję nr AB 7351-1/46/01 o zezwoleniu na rozbudowę budynku handlowego o część magazynową, ale nie została jednak w powiatowym ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej zaewidencjonowana dokumentacja powykonawcza dotycząca budynku objętego ww. decyzjami. W piśmie z dnia 24 kwietnia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał bowiem, że nie wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku usytuowanego na działce o nr [...], obręb 12, ani też nie została wydana decyzja udzielająca pozwolenia na jego użytkowanie.
Jednocześnie w odniesieniu do działki o nr [...] Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi wydał w dniu 7 marca 2022 r. decyzję nr ZS.224.2.13 umarzającą w całości postępowanie w sprawie trwałego wyłączenia z produkcji 0,1059 ha gruntów leśnych położonych na działce nr [...], obręb 12. Ponadto mimo też, iż w dniu 9 czerwca 2022 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi, decyzją nr ZS.224.2.71.2022, stwierdził, że - zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie grantów rolnych i leśnych - grunty leśne o powierzchni 0,1059 ha zostały wyłączone z produkcji, bez decyzji, o której mowa art. 11 ust. 1 i 1a ustawy, i zezwolił na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o pow. 0,1059 ha, to decyzja ta została uchylona, decyzją Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W związku z tym nie można było zasadnie twierdzić, że decyzje o wyłączeniu z produkcji leśnej gruntu znajdującego się na działce nr [...] były prawomocne. Brak zaś dokonania przez stronę zgłoszenia o zakończeniu budowy budynku usytuowanego na ww. działce i wystąpienia o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na jego użytkowanie, powodował, że nie można było dokonać w ewidencji właściwych wpisów.
Wadliwe było także stanowisko autora skargi kasacyjnej, że naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. można było – co do zasady – uzasadniać tym, iż w toku postępowania administracyjnego ograny nie wzięły pod uwagę (cyt.): "Miejscowego Planu Zabudowania Przestrzennego z 2015 r., treść księgi wieczystej, a także protokołu z oględzin działki". Jak słusznie zostało to bowiem wyjaśnione (zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji), postanowienia zawarte zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w księgach wieczystych nie miały wpływu na rodzaj użytku gruntowego, wykazanego w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z treścią art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (w wersji z daty orzekania, to jest: Dz. U. z 2023 r. poz. 1752, dalej: "p.g.i.k."), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.
Stosowanie natomiast do treści § 28 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. z 2001 r. Nr 102, poz. 1122 ze zm.), dane dotyczące nieruchomości gruntowych i budynkowych wpisuje się w księdze wieczystej na podstawie wypisu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów lub innego dokumentu sporządzonego na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Dokumenty te powinny być zaopatrzone w klauzulę właściwego organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków stwierdzającą, że przeznaczone są do dokonywania wpisów w księgach wieczystych.
W związku z tym to dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowiły podstawę do dokonania opisu nieruchomości w księdze wieczystej a nie na odwrót.
Z tych powodów zarzut oparty na art. 77 § 1 k.p.a. był nieusprawiedliwiony.
Przechodząc do kwestii materialnoprawnych stwierdzić na wstępie trzeba, że zarzut naruszenia art. 24 ust 2a pkt 1 lit. d) ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne - przez (cyt.): "błędne uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy w oparciu o wskazany przepis nie można z urzędu dokonać aktualizacji danych ze względu na wykrycie, że w ewidencji gruntów widnieją błędne informacje dotyczące kategorii gruntu" był całkowicie niezrozumiały.
Jak wyżej to bowiem wyjaśniono, zaskarżony wyrok dotyczył decyzji wydanych w postępowaniu wnioskowym. Zatem, pomijając już nawet brak podstawy materialnoprawnej dla tego rodzaju działania, domaganie się przez autora skargi kasacyjnej by w tej sprawie organ prowadził postępowanie zarówno z wniosku, jak i z urzędu – w świetle regulacji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego (vide np: art. 61 § 1 k.p.a.) - nie było w ogóle możliwe.
Zgodnie zaś z art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.i.k., informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Po myśli zaś art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.i.k., aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje (poza przypadkami wymienionymi w pkt 1) w drodze decyzji administracyjnej.
Powyższe regulacje prawne nie oznaczają jednak, że ustawodawca nie może ww. zasad modyfikować przepisami szczególnymi. Takie zaś w szczególności unormowania zawiera ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 14636 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Stosownie zaś do art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, "w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu". Plan urządzenia lasu stanowi podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o lasach).
W związku z powyższym skład orzekający pragnie podkreślić, iż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądowadministracyjnym, ww. przepis art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, nakazując uwzględnianie w ewidencji gruntów i budynków przepisów ustawy o lasach, stwarza dodatkowy reżim prawny dla organu ewidencyjnego; tym samym przepis ten traktować należy jako wyjątkowy, a zatem wykładać do ściśle. W rezultacie, zawarty w art. 20 ust. 2 ustawy z 1991 r. o lasach, wymóg, aby w ewidencji gruntów uwzględniać ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, musi być rozumiany literalnie. Dokumentem, który uprawnia do aktualizacji danych dotyczących granic i powierzchni lasów, a co przesądza także i o treści wpisów w ewidencji gruntów, jest plan urządzenia lasu. W rezultacie zmiany w ewidencji gruntów i budynków nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów. Plan urządzenia lasu zawiera bowiem nie tylko opis, ale także zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia (art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o lasach).
W niniejszej zaś sprawie działka nr [...] objęta była Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu a zatem z tego powodu także wskazane wyżej zarzuty obrazy prawa materialnego należało uznać za niezasadne.
W tym więc stanie rzeczy, biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była skuteczna i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.