Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 lipca 2026 r., sygn. akt I OSK 2315/24

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 71/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę Uczelni [...] (dalej: "Skarżąca", "Skarżąca kasacyjnie" lub "Uczelnia") na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z 15 listopada 2023 r. nr 4672/2023 w przedmiocie opłaty przekształceniowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Uczelnia. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, tj.:
2. 1. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 147 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 188 p.p.s.a, oraz art. 145 § 1 pkt. (winno być 1 lit.) a) p.p.s.a. poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd

I instancji naruszenia przez organ administracji art. 6-7a, art. 10 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.");

1. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie ustosunkował się do wszystkich okoliczności sprawy w tym kwestii ustalenia przez organy administracji kwoty opłaty przekształceniowej która jak wskazywała Skarżąca jest nieprawidłowa, chociaż w decyzji wpisano 1 % oraz uchylił się od wyczerpującej oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, pomimo zarzutów Skarżącej;
2. 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy, jak również, że nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie ustosunkował się do wszystkich okoliczności sprawy w tym kwestii ustalenia przez organy administracji kwoty opłaty przekształceniowej, która jak wskazywała Skarżąca jest nieprawidłowa, chociaż w decyzji wpisano 1 % oraz uchylił się od wyczerpującej oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem;
3. 4. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267, dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 153 p.p.s.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, tj. Wojewody i wydanej przez ten organ decyzji co skutkowało wydaniem przez Sąd I instancji wyroku uchylającego ww. decyzje Wojewody bez merytorycznej analizy zarzutów zawartych w skardze, w tym:
4. - zarzutów dotyczących niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, o czym świadczy w szczególności: nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji znajdujących się w aktach sprawy dowodów powołanych przez Stronę i całkowite pominięcie twierdzeń podnoszonych przez Skarżącą;
5. - zarzutów dotyczących niezastosowania tych przepisów pomimo, że przedmiotem postępowania było nałożenie na stronę obowiązku, a w sprawie pozostawały wątpliwości co do treści normy prawnej, skutkujące koniecznością rozstrzygnięcia ich na korzyść Skarżącej;
6. - brak ustosunkowania się do wszystkich okoliczności sprawy w tym kwestii ustalenia przez Organy administracji kwoty opłaty przekształceniowej, która jak wskazywała Skarżąca jest nieprawidłowa, chociaż w decyzji wpisano 1 % oraz uchylił się od wyczerpującej oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem;
7. 5. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przejawiający się tym, że Sąd

I instancji rozpatrując sprawę nie uwzględnił materiału dowodowego i pominął część materiału dowodowego dołączonego do akt sprawy, i mającego kluczowe znaczenie dla sprawy, w tym m.in. pisma organu Zarządu Mienia Skarbu Państwa z dnia 8 sierpnia 2022 r.

Powyższe uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, bowiem odstąpienie od przeprowadzenia dodatkowego, a przy tym możliwego i koniecznego w kontekście twierdzeń Skarżącego - postępowania dowodowego uczyniło niemożliwym poczynienie rzetelnych ustaleń stanu faktycznego, które (gdyby jednak poczynione zostały) mogłyby skutkować wydaniem przez Sąd orzeczenia uwzględniającego skargę wywiedzioną przez Skarżącą.

1. II. prawa materialnego, tj.:
2. 1. art. 424 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r., poz. 742, dalej: "ustawa o szkolnictwie") poprzez jego niezastosowanie przy ustaleniu wysokości opłaty przekształceniowej i brak ustalenia zależności pomiędzy tym artykułem, a art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2024 r., poz. 386, dalej: "u.p.p.u.w.");
3. 2. art. 7 ust. 2 u.p.p.u.w. w zw. z art. 424 ustawy o szkolnictwie w zw. z art. 217 i z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez dokonanie interpretacji zacytowanych przepisów prawa w sposób skutkujący nałożeniem na stronę obowiązku w trybie nieprzewidzianym przepisami prawa;
4. 3. art. 21 ust. 2a u.p.p.u.w. poprzez bezpodstawne wskazanie konieczności zastosowania go w niniejszej sprawie;
5. 4. art. 6 ust. 1 u.p.p.u.w. poprzez pominięcie, iż wysokość rocznej opłaty przekształceniowej powinna uwzględniać stan faktyczny zachodzący wobec użytkownika wieczystego w tym zwolnienia lub obniżki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustalone w umowie o ustanowienie użytkowania wieczystego lub wynikające z przepisów ustawowych, jak również nie wzięcie pod uwagę faktu, iż w dacie wydania zaświadczenia [...], jak również w dacie złożenia wniosku przez Skarżącą o ustalenie braku ponoszenia obowiązku wnoszenia opłaty przekształceniowej nieruchomość ta była na podstawie umowy z 29 czerwca 2022 r. zbyta na rzecz podmiotu trzeciego;
6. 5. art. 7 ust. 2 u.p.p.u.w., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wysokość opłaty przekształceniowej, o której mowa w tym przepisie, odpowiada wysokości nominalnej tej opłaty, nie zaś wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania, która faktycznie obowiązywała w dniu przekształcenia, z uwzględnieniem ustawowego zwolnienia Skarżącej z opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie art. 424 ustawy o szkolnictwie; jak również utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy daty wymagalności opłat wskazane w decyzji organu I instancji nr 3/BM/ZPUW/2023 następują przed datą wydania w sprawie zaświadczenia nr [...].

Wobec powyższego Uczelnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/33; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2658/15; 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 614/22, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Stosownie do treści art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.

W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej podkreślić należy, że przytaczane w skardze kasacyjnej (środku zaskarżania) przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.).

Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16; 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 466/22, źródło CBOSA).

Odnośnie do skargi kasacyjnej należy wskazać, że sposób skonstruowania części zarzutów kasacyjnych polegał w istocie na tworzeniu niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania na czym konkretnie polega naruszenie każdej z tych norm. Wprawdzie jest możliwe, że kilka przepisów tworzy określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona (pogląd ten wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, zob. wyroki z dnia: 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 797/10; 13 września 2011 r., sygn. akt II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r., sygn. akt III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1434/21, 6 września 2023 r., sygn. akt I OSK 89/23, źródło CBOSA).

Zarzuty skonstruowane w sposób przyjęty w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie każą jedynie domyślać się, jaka norma prawna wynika z powołanych przepisów, co w rezultacie uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do każdego z nich.

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2187/21, źródło CBOSA, por. także J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, źródło CBOSA; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2024, s. 650–669).

Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie zrealizowanego postepowania administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowała zarzutu, nie przytoczyła właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwiła ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 7a k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżąca kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA). Podobne uwagi należy odnieść do art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a. czy 217 k.p.a.

Z kolei podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie został zbudowany zgodnie z wymogami sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.). Art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego, natomiast w środku zaskarżania nie wskazano dokładnie, która z nich została naruszona przez Sąd wojewódzki i jaki miało to wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r., sygn. akt. I OSK 414/21, źródło CBOSA).

Także przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe, regulują sposób rozstrzygnięcia i jako takie nie mogą być z sobą w związku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, źródło CBOSA).

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych.

W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że środek zaskarżania jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Prezydent m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent") wydał w dniu 9 stycznia 2023 r. zaświadczenie nr 92569/2023 potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości z dniem 1 stycznia 2019 r. określając w nim okres wnoszenia opłaty przekształceniowej na 99 lat.

Na mocy umowy sprzedaży z 29 czerwca 2022 r. (akt notarialny Rep. [...]), Uczelnia zbyła przedmiotową nieruchomość spółce prawa handlowego.

W tym stanie rzeczy wnioskiem z 18 stycznia 2023 r. wystąpiła do Prezydenta o ustalenie w drodze decyzji braku obowiązku wnoszenia opłaty przekształceniowej.

W uzasadnieniu wskazała, że nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236, dalej: "ustawa o przedsiębiorcach"), oraz że nie wykorzystywała przedmiotowej nieruchomości do prowadzenia działalności gospodarczej. Podnosiła nadto, że powinna być zwolniona z obowiązku wnoszenia opłat przekształceniowych, gdyż przed dniem przekształcenia, na mocy art. 424 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U z 2023 r. poz. 742, dalej: "ustawa o szkolnictwie"), była zwolniona z opłat z tytułu użytkowania wieczystego.

W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Prezydent, działając na podstawie art. 6 ust. 1 oraz art. 7 u.p.p.u.w., decyzją z 11 maja 2023 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z 15 listopada 2023 r., ustalił w odniesieniu do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dz. ew. [...] o powierzchni [...] ha, obręb [...]), uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] (dalej: "przedmiotowa nieruchomość") obowiązek wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości 18 586,76 zł przez okres 99 lat, zaznaczając, że w odniesieniu do Uczelni obowiązek ten obejmuje lata 2019 - 2022.

Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej utrzymał w mocy decyzję Prezydenta. Natomiast Sąd I instancji, oddalając skargę uznał, że ustalenia faktyczne w kluczowych dla stwierdzenia zasadności obarczenia Uczelni obowiązkiem ponoszenia opłaty przekształceniowej elementach, zostały poczynione w sposób prawidłowy i znajdują oparcie w dokumentach zgromadzonych w aktach.

Podstawowym zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie jest to, czy prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organy właściwie (prawidłowo) oceniły zgromadzony materiał dowodowy, a także sporna pozostaje ocena czy przywołane przez organy okoliczności faktyczne oraz zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, pozwalają na ustalenie w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, zaznaczając, że w odniesieniu do Uczelni obowiązek ten obejmuje lata 2019 - 2022.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.

Zaistniały w sprawie spór dotyczy w pierwszej kolejności kwestii, czy wobec Uczelni zwolnionej z obowiązku wnoszenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej ma zastosowanie art. 21 ust. 2a u.p.p.u.w.

Zgodnie z art. 21 ust. 2a u.p.p.u.w., jeżeli w dniu przekształcenia nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ ustala po tym dniu tę opłatę, stosując odpowiednio przepis art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 344, dalej: "u.g.n."), na podstawie wartości nieruchomości określonej na dzień przekształcenia. Opłata, o której mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę wymiaru opłaty określonej w art. 7 ust.

1. Z kolei z art. 7 ust. 1 u.p.p.u.w. wynika, że z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (ust. 2).

Stosownie natomiast do art. 72 ust. 3 u.g.n., wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana, i wynosi:

1. 1) za nieruchomości gruntowe oddane na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, w tym ochrony przeciwpożarowej - 0,3% ceny;
2. 2) za nieruchomości gruntowe pod budowę obiektów sakralnych wraz z budynkami towarzyszącymi, plebanii w parafiach diecezjalnych i zakonnych, archiwów i muzeów diecezjalnych, seminariów duchownych, domów zakonnych oraz siedzib naczelnych władz kościołów i związków wyznaniowych - 0,3% ceny;
3. 3) za nieruchomości gruntowe na działalność charytatywną oraz na niezarobkową działalność: opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, wychowawczą, naukową lub badawczo-rozwojową - 0,3% ceny;

3a) za nieruchomości gruntowe oddane na cele rolne - 1% ceny;

3b) za nieruchomości gruntowe, na których położone są garaże lub stanowiska postojowe niewykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej albo nieruchomości przeznaczone na te cele - 1% ceny;

1. 4) za nieruchomości gruntowe oddane na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych oraz działalność sportową - 1% ceny;

4a) za nieruchomości gruntowe na działalność turystyczną - 2% ceny;

1. 5) za pozostałe nieruchomości gruntowe - 3% ceny.

Wskazać trzeba, że w art. 8 u.p.p.u.w. określono zwolnienie podmiotowe z obowiązku wnoszenia opłaty przekształceniowej. W świetle tej regulacji wspomnianej opłaty nie wnoszą parki narodowe w rozumieniu art. 8 ustawy o ochronie przyrody i osoby fizyczne lub ich spadkobiercy oraz spółdzielnie mieszkaniowe, w przypadku gdy wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, albo gdy użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy lub innych tytułów prawnych, w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa przed 5 grudnia 1990 r. Powyższy katalog podmiotów ma charakter zamknięty i w związku z tym zwolnienie z opłaty odnosi się tylko do podmiotów w nim wymienionych. [...] nie należy do żadnej z ww. grup podmiotowych, tak więc nie przysługuje jej zwolnienie z opłaty za przekształcenie. Skutkiem tego jest ona zobowiązana do jej uiszczenia.

Bezsporną w sprawie jest okoliczność, że Skarżąca kasacyjnie jako uczelnia na podstawie art. 424 ustawy o szkolnictwie była zwolniona z opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa. Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że zwolnienie z opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie jest tożsame ze zwolnieniem z opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Są to bowiem świadczenia odmienne pod względem rodzajowym i funkcjonalnym. Opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego jest opłatą za korzystanie z rzeczy cudzej. Opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność stanowi zaś ekwiwalent pieniężny za przeniesienie prawa własności. Tym samym Sąd i instancji nie naruszył art. 6 ust. 1 u.p.p.u.w. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

W związku z tym, że wobec Uczelni, ze względu na zwolnienie, nie ustalono opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, stwierdzić należy, że w dniu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności w stosunku do Skarżącej nie obowiązywała ta opłata. To z kolei uzasadniało zastosowanie w sprawie art. 21 ust. 2a u.p.p.u.w. Przepis ten reguluje bowiem postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie w odniesieniu do gruntów, w stosunku do których na dzień uwłaszczenia, nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, stanowiąc, że właściwy organ ustala po tym dniu tę opłatę, stosując odpowiednio art. 72 ust. 3 u.g.n., na podstawie wartości nieruchomości określonej na dzień przekształcenia. Dopiero ustalona w ten sposób opłata stanowić będzie podstawę wymiaru opłaty określonej w art. 7 ust. 1 u.p.p.u.w. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2382/21, źródło CBOSA). Sąd I instancji nie uchybił zatem art. 21 ust. 2a u.p.p.u.w.

Skoro Skarżąca na mocy art. 424 ustawy o szkolnictwie takim zwolnieniem w odniesieniu do pozostającego w jej użytkowaniu wieczystym gruntu nieruchomości przy ul. [...] w [...] się legitymowała to wymiar opłaty za przekształcenie tego prawa w prawo własności - obciążającej po myśli art. 11 ust. 1 u.p.p.u.w., każdoczesnego właściciela nieruchomości, a więc także Uczelnię dopóki przynależał jej do tej nieruchomości tytuł własności - winien zostać ustalony w trybie cytowanego wyżej art. 21 ust. 2a u.p.p.u.w., a nie art. 7 ust. 2 jak uczynił to Prezydent, którego decyzję utrzymał w mocy Wojewoda.

Wobec powyższego nie doszło do naruszenia art. 424 ustawy o szkolnictwie w zw. z art. 7 ust. 1 u.p.p.u.w. w zw. z art. 217 k.p.a. i 7a § 1 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie wskazał, iż wymiar opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustalony w trybie art. 7 ust. 2 u.p.p.u.w. prowadził do naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i co do zasady powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jak też obarczonej tożsamymi wadami decyzji Prezydenta z 11 maja 2023 r. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy takie rozstrzygnięcie prowadziłoby jednak oczywistego pogorszenia sytuacji Skarżącej.

Z tych przyczyn Sąd I instancji doszedł do prawidłowego przekonania, że mimo stwierdzonych naruszeń prawa materialnego, ze względu na zakaz pogarszania sytuacji strony skarżącej, nie może uchylić zakwestionowanej decyzji.

Sam natomiast okres ponoszenia opłaty (99 lat), przy zastosowanej stawce 1%, zważywszy na wykorzystywanie przez Uczelnię nieruchomości do prowadzenia działalności gospodarczej, zasadnie Sąd I instancji ocenił za prawidłowy i znajdujący oparcie w treści art. 7 ust. 6a pkt 1 u.p.p.u.w. Godzi się bowiem zauważyć, że działalnością gospodarczą w myśl art. 3 ustawy o przedsiębiorcach, jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Działalnością wykonywaną w sposób "ciągły" jest natomiast działalność wykonywana regularnie i powtarzalnie. Jako całość działalność ta nabiera charakteru względnie trwałego i stabilnego, nie ograniczającego się do jednorazowych, okazjonalnych czy też sporadycznych przedsięwzięć gospodarczych. Zgodnie natomiast z art. 425 ustawy o szkolnictwie jedynie wykonywanie przez uczelnię zadań, o których mowa w art. 11 (obejmujących podstawową sferę zadań uczelni związanych z kształceniem), oraz prowadzenie działalności sportowej, rehabilitacyjnej lub diagnostycznej nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy o przedsiębiorcach.

Zatem każda inna zorganizowana działalność zarobkowa na nieruchomości, wykonywana w sposób chrakteryzujący się ciągłością, jak ma to miejsce w przypadku oddawania należącego do użytkownika wieczystego budynku w najem, kwalifikować należy jako wykonywanie działalności gospodarczej.

Nieruchomość przy ul. [...] w [...], jak wynika z akt sprawy i czego w skardze ani w toku postepowania nie kwestionowano była wynajmowana [...] i z tego tytułu Uczelnia czerpała dochód. Taki też sposób wykorzystywania nieruchomości wykazywała ona składanych corocznie, począwszy od 2018 r., deklaracjach na podatek od nieruchomości. Wychodząc zatem z powyższej definicji zasadnie uznano, że była ona związana z prowadzeniem działalności gospodarczej, co przesądziło o statusie Uczelni jako przedsiębiorcy, a w konsekwencji także ustalenie wydłużonego okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej przez każdoczesnego właściciela, przy jednoczesnym ograniczeniu w odniesieniu do Uczelni obowiązku wnoszenia tej opłaty do okresu, w którym przynależała jej własność nieruchomości. Tym samym nie doszło do naruszenia prawa materialnego w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Nie trafne okazały się także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 147 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 188 p.p.s.a, oraz art. 145 § 1 pkt. (winno być 1 lit.) a) p.p.s.a. poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ administracji art. 6-7a, art. 10 i art. 80 k.p.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez Sąd administracyjny

I instancji. O naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby zatem mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez stronę skarżącą, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., to granice sprawy administracyjnej w rozumieniu materialnym. Na sprawę tę składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe, przy badaniu tożsamości sprawy zatem należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Granice sprawy wyznacza istota stosunku administracyjnoprawnego, podlegającego załatwieniu danym, zaskarżonym rozstrzygnięciem administracyjnoprawnym.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów w zakresie zgłoszonych zarzutów do postępowania, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może bowiem służyć do kwestionowania dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 marca 2011 r., sygn. akt IFSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06, źródło CBOSA). W związku z tym zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. okazał się nieskuteczny.

Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo ocenił, iż ustalenia faktyczne w kluczowych dla stwierdzenia zasadności obarczenia Uczelni obowiązkiem ponoszenia opłaty przekształceniowej elementach, zostały poczynione w sposób prawidłowy i znajdują oparcie w dokumentach zgromadzonych w aktach.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.).

Natomiast postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. Tym samym organy administracji nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd podnoszone w tym aspekcie zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne.

Także nietrafnie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.,

Podkreślić w tym miejscu należy, że w myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, przedstawiono zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę oddalenia skargi - zostały zatem spełnione wymogi przewidziane w przywołanym przepisie.

Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w dostatecznym zakresie przedstawił argumentację do wydanego rozstrzygnięcia, w związku z czym nie można też mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15, źródło CBOSA).

Należy także zwrócić uwagę, że przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., wskazane także jako podstawa skargi kasacyjnej, są przepisami ustrojowymi normującymi zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Mogą być one skutecznie wskazane jako naruszone w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1660/07; 23 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 445/10; 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 70/12;14 stycznia 2026 r., sygn. akt I OSK 230/23, źródło CBOSA).

Ponadto, skoro przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jako przepisy ustrojowe, a nie procesowe wskazują podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepisy te mogłyby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tych przepisów strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tych przepisów strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

w skardze kasacyjnej nie wskazano.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły znaleźć uzasadniania i jako takie podlegały oddaleniu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.